И. К. Ларионов д э. н., профессор, заслуженный деятель науки рф
 Скачать 7.92 Mb.
|
|
3. Î òåîðèè è ïðàêòèêå ôîðìèðîâàíèÿ è ðåàëèçàöèè ýêîíîìè÷åñêîé ïîëèòèêè ãîñóäàðñòâà Процессы формирования и реализации экономической по! литики государства занимают центральное положение в согла! совании целей, направлений и темпов преобразования полити! ческой и экономической систем.Это особенно явственно прояв! ляется в переходных состояниях общественного развития. Со! временные политические и экономические трансформации из! меняют формы мирового общения в целом, а вместе и наряду с ними статус, роль и функции государства и проводимой им эко! номической политики. Последовательность и эффективность экономической по! литики детерминируется действием разнообразных условий и факторов. Будучи атрибутом политической власти и способом ее осуществления в хозяйственной сфере, она формируется на пересечении экономики и политики, определяется формой го! сударственного устройства, социальной структурой общества, подвержена корректирующему воздействию целей, интересов, ценностных ориентаций субъектов и организаций, принимаю! щих решения, зависит от состояния общественного сознания, уровня развития политических и социальных институтов, по! литической культуры и традиций, структуры власти (отноше! ния между законодательной и исполнительной властью различ! ного уровня, правительством и союзами предпринимателей и наемных работников, гражданскими объединениями, полити! ческими партиями) и распределения сил внутри иерархии вла! сти. Следует дополнить, что условия могут сочетаться в различ! 507 ных комбинациях, а их значимость и влиятельность меняться со временем. От них зависит, кем и по каким правилам и процедурам выбираются ценностные основы, определяются содержание, направленность экономической политики и выбираются инст! рументы ее реализации. Изменчивость определяет необходи! мость и готовность государственных институтов к корректиров! ке экономической политики. В связи с этим неизбежно возника! ют дискуссии, сталкиваются различные мнения и позиции, от! ражающие особенности циклов политической жизни и разли! чия в понимании, а главное в интересах стоящих за ними групп интересов. В российской экономической науке и практике госу! дарственного управления возникли и на протяжении последних десятилетий не утихают дискуссии относительно масштабов, содержания и методов реализации экономической политики го! сударства. Вместе с тем до сих пор остаются открытыми для обсуждения многие фундаментальных вопросы. Среди них: осо! бенности экономической политики в условиях глобализации; роль внешних факторов и международных игроков; реформы государственного устройства, направления развития эффектив! ного государства, взаимодействие институтов государства, по! литической системы и гражданского общества в процессе фор! мирования согласованной экономической политики, уточнение объекта экономической политики и макроэкономического регу! лирования и т. п. 508 4. Îáùèå óñëîâèÿ è ôàêòîðû В процессе перехода к открытому гражданскому обществу, в котором существуют многообразные формы для проявления и комбинирования различных групповых и индивидуальных экономических интересов, экономическая политика приобретает качественно новые черты. В ходе системных реформ переход от политической рацио! нальности к экономической выявляет расхождения в интере! сах разнообразных экономических и социальных групп, проис! ходит их политическая и организационно!правовая институци! онализация. Экономическая политика в новых условиях пред! ставляет, оформляет и согласовывает интересы различных об! щественных и политических сил. В ней должны концентриро! ваться основные идеи и предложения, воплощаться концепции, способствующие экономическому прогрессу общества. По сути, это уже “плюралистическая” экономическая политика, явля! ющаяся основой и результатом общественного согласия. Она же — условие легитимации политической власти в сфере экономики. В ней в обобщенном виде представлены политические платфор! мы и представления различных партий, правительства, парла! ментских органов, профсоюзов, организаций самоуправления, общественных и хозяйственных организаций и объединений. При этом крайне важно выстроить ясные правовые основы, рег! ламентирующие взаимоотношения между лицами, принимаю! щими решения, бюрократическим аппаратом и представителя! ми лоббистских групп. В свою очередь, процессы реализации, обеспечивающие успешность экономической политики, должны опираться на предсказуемую и понятную систему макроэкономического ре! 509 гулирования и, возможно, в ряде случаев на жесткие методы социального управления. Подобный подход к формированию и реализации экономической политики обеспечивает и закрепляет легитимность действий политической власти в экономической сфере. Экономическая политика зависит от типа хозяйственной сис! темы и “модели” экономического развития. Тип хозяйственной системы определяется экономической доктриной, принятой в стра! не, охватывающей нормы и фундаментальные принципы хозяй! ствования, отношение к различным формам собственности, соот! ношение экономических и административных методов регулиро! вания, организационную структуру и правовые отношения. В российской экономике сложилась экспортно!сырьевая модель развития, под которую подстраивается и деформирует! ся вся система хозяйствования. Консервативный и инерцион! ный характер российской экономической политики, поддер! живающей сложившиеся условия и направления развития, не способен обеспечить стратегический поворот к инновационной модели, основанной на использовании интеллектуального потен! циала страны 1 Одна из ключевых характеристик формирующейся инно! вационной экономической модели в том, что происходит нарас! 1 Экономический рост, увеличение уровня доходов и потребления, умеренная инфляция, профицит бюджета, накопление золотовалютных резервов, формирование стабилизационного фонда и монетизация эконо! мики прямым или косвенным образом являются следствием благоприят! ной внешней конъюнктуры для экспортно!сырьевой модели развития российской экономики. Однако все риски для устойчивого и долговремен! ного роста при консервации подобной модели сохраняются, а воздействие на условия их смягчения со стороны российского Правительства предельно ограничено. Из года в год поддерживаемая ориентация экономической политики государства на наиболее сдержанный инерционный сценарий социально!экономического развития страны ни в какой мере не отвечает требованиям Президента РФ активно использовать все источники эконо! мического роста и обеспечить конкурентоспособность российской эконо! мики, содержащиеся в его Посланиях Федеральному Собранию. 510 тание и закрепление качественного разрыва между странами! лидерами и периферией, где сейчас находится российская эко! номика 1 . На долю новых знаний, воплощаемых в технологиях, оборудовании и организации производства, в промышленно раз! витых странах приходится до 75–80% прироста валового внут! реннего продукта. Россия отстает по этому показателю в этой области от развитых стран на 45–50 лет. Изолированность российской экономики от создаваемых в развитых странах новейших технологий ведет к прогрессиру! ющему организационному, управленческому и техническому отставанию экономики. Особенности государственного устройства, границы суве! ренитета, содержание и характер экономических функций, сте! пень социальной ответственности и многие другие моменты го! сударственного строительства и развития определяют форми! рование, содержание и особенности реализации государствен! ной экономической политики. Демократическое социальное государство ближе к корпо! ративистской организации политической системы, поскольку политические и общественные институты, представляющие различные интересы, в своем функционировании в большой сте! пени зависимы от этого государства, в том числе и юридически. Исторический переход от традиционного либерального го! сударства к социальному сопровождается изменением значе! ния понятия “автономия”. Так, в отличие от власти лассефери! стского либерального государства, социальному государству, 1 В США, например, переход к новой модели начался в 80!е гг. По данным Бюро экономического анализа Министерства торговли США, с 1982 г. затраты частного сектора экономики на закупку средств произ! водств “промышленного века” (двигателей, станков, нефтяного оборудо! вания, общемашиностроительной продукции и т. п.) стабилизировались на уровне 110 млрд долл. год, а в 1991 г. они составили 107 млрд долл. в сравнении с закупками техники и программного обеспечения для перера! ботки информации, которые достигли 112 млрд долл. и продолжали расти в последующее десятилетие. Можно условно назвать это началом инфор! мационного века. 511 чья легитимность зависит от способности обеспечивать рост бла! госостояния, социальную стабильность и порядок, регулировать и компенсировать кризисы экономического развития, не могут быть безразличны взаимоотношения сторон любого потенциаль! ного социального или экономического конфликта. “Свободная игра” организованных общественных сил доз! воляется государством лишь тогда, когда эта игра более эффек! тивна, нежели прямое государственное вмешательство, и лишь в тех организационных рамках, в которых протекает конфликт. Автономия контролируется и направляется государством; она приобретает функциональный характер и даже цель — соци! альное сотрудничество, партнерство. Политическая система современного общества возникла не через разрушение либеральной демократии, а в процессе по! степенной трансформации в демократическое социальное госу! дарство всеобщего благосостояния. Это и наложило соответству! ющий отпечаток на характер и функции корпоративистских элементов, присущих данной системе. И если традиционная авторитарно!корпоративистская си! стема по своей природе антиплюралистична, то демократичес! кое социальное государство — постплюралистично. В нем так! же, в отличие, к примеру, от диктатур, основные гражданские права и свободы не уничтожены, они введены в рамки комплек! сной системы общественного контроля и с учетом этого контро! ля используются. Другое важное отличие — характер и цель функциониро! вания общественных союзов и организаций. Являясь составной частью организованного комплекса государства “всеобщего бла! госостояния”, они (общественные организации и союзы) в ходе регулирования и улаживания социальных конфликтов, дей! ствуя совместно с государством и во благо “всеобщих интере! сов”, решают государственные задачи. Такое функционирова! ние общественных организаций нельзя назвать вынужденным, оно происходит не под нажимом со стороны государства, а в ре! 512 зультате компромисса между различными социальными сила! ми, группами интересов и государственными органами. 5. Достижением современного государства, понимаемого как институт партнерства и регулирования социальных конфлик! тов, является интеграция наемных работников в возглавляемую и созданную этим государством систему “кооперативного раз! решения конфликтов”. Создание такой системы является ре! зультатом исторического компромисса. Институционализация системы стала возможна лишь в результате сближения, а за! тем тесного союза государственной бюрократии и обществен! ных организаций (в том числе, разумеется, и союзов наемных работников). Этот союз способствовал потере былого значения традиционных различий между государством и обществом, пуб! личной и частной сферами, законом и договором. Возникший организационный комплекс государства всеобщего благососто! яния, в котором государственные и социальные институты, свя! занные между собой тысячами нитей, функционирует в каче! стве “интегрированного общественного центра управления”. От деятельности этого специфического органа во многом зависит политическая и экономическая стабильность развитого обще! ства. В отличие от традиционного плюралистического общества, организованные представители труда и капитала представля! ют не только интересы своих “клиентов”, но и совместно с госу! дарством и представителями других союзов и организаций уча! ствуют в принятии и осуществлении общезначимых социальных и экономических решений. Примером может быть так называе! мая тарифная автономия, в рамках которой в выработке эконо! мической политики соучаствуют объединения наемных работ! ников и союзы работодателей. Корпоративной политической системе присуши три опре! деляющих свойства: 1) тесное сотрудничество между государством, функцио! нальными и корпоративными группами интересов; 513 2) институционализированные формы прямого сотрудни! чества между самими группами интересов; 3) государственный контроль над деятельностью групп ин! тересов, ограничивающий их автономию и превращающий их отчасти в “агентов мобилизации” для осуществления экономи! ческой политики государства. Важнейшее различие между корпоративизмом и плюра! лизмом заключается в том, что в плюралистической политичес! кой системе представители общественных организаций незави! симы от государства, в корпоративистской же — их деятель! ность протекает в рамках, установленных государством. Соответственно, корпоративистские элементы современной модернизированной либеральной демократии не имеют своей целью подавление конфликта. Напротив, он регулируется, кана! лизируется, вводится в русло “сотрудничества”, “взаимной от! ветственности”, консенсуса. Цель подобного регулирования — достижение равновесия интересов. В этом плане можноговорить осоздании общества либерального корпоративизма (в разных странах оно принимает различные политические формы). От ав! торитарно принудительного корпоративизма оно отличается тем, что в нем крупные общественные организации вступают в систе! му корпоративистских отношений добровольно и в принципе об! ладают правом (и возможностью) выйти из данной системы. Функции либерально!корпоративных структурных эле! ментов политической системы определяются оперативными и легитимными слабостями интервенционистской политики госу! дарства в условиях экономической свободы и частной собствен! ности. Государство, в деятельности которого центральной про! блемой является несоответствие между ожидаемым от него уровнем управления и средствами управления, имеющимися у него, вынуждено искать для осуществления своей политики не! прямые формы и обращаться за “содействием” к общественным организациям и союзам. (Корпоративизм есть прежде всего в высокой степени опосредованное политическое господство). В этих условиях общественные организации должны постепенно 514 “освобождаться” от партикулярного эгоизма, на их плечи ло! жится не только задача подготовки, принятия и реализации решений в интересах всего социума, но и задача их (решений) легитимации. Более того, общественные организации и союзы, находясь в какой!то мере под контролем государства, обязаны сами ограничивать сферу собственной автономии и осуществ! лять самоконтроль в границах саморегулируемых организаций. Либерально!корпоративистская система возникает как ре! зультат подготовленного государством процесса интеграции и институционализации общественных организаций и союзов. Причем сила и легитимность организаций зависит от того, в ка! кой мере она интегрирована в господствующую социальную и институциональную системы, насколько она признает правила игры межорганизационного конфликта. Системы, в которых все имеющиеся ресурсы, престиж и власть конкурирующих орга! низаций применяются легально и не прибегают к использова! нию голой силы, социально и политически стабильны. В таком обществе конфронтация и сотрудничество союзов и организа! ций проходят исключительно в рамках институциональной системы, а все принятые решения — обязательны для испол! нения. Роль социального государства в поддержании стабильнос! ти заключается в том, чтобы убедить конфликтующие органи! зации, что правовые средства наилучшим образом соответству! ют реализации их интересов и применение силы неэффектив! но. Однако данная задача может быть выполнена при соблюде! нии двух условий. Во!первых, политическая стабильность обес! печивается сильным и гибким аппаратом насилия и принужде! ния. Но государство должно использовать этот аппарат лишь в рамках существующих законов. Во!вторых, для поддержания политической стабильности необходимо, чтобы государство обеспечило общественные организации и союзы самыми широ! кими правами. Только такой подход способен обеспечить соци! ально!конструктивное сотрудничество организаций друг с дру! гом и государством. Следовательно, политическая стабильность 515 возможна как результат взаимодействия сильного государства и имеющих широкие права организаций!партнеров. Либеральный корпоративизм это не только средство для стабилизации системы общества. Это еще и инструмент изме! нений и развития. Причем такого развития, которое не затраги! вает ее основ и базовых принципов. Либерально!корпоративис! тский режим обеспечивает мирную эволюцию общества, как бы отсекая все деструктивное, отжившее, потенциально взрывоо! пасное. Благодаря ему происходит приспособление системы “организованного плюрализма интересов” к постоянно меняю! щимся реалиям. Именно в либерально!корпоративистском об! ществе объединения и группы интересов заняли конструктив! ные социально!политические позиции. Тем не менее представляется весьма противоречивым и таящим опасность принцип функциональной автономии. Та или иная общественная организация потенциально всегда может нарушить имеющееся равновесие сил. Либерально!корпорати! вистская политика социального государства все время стоит перед проблемой, как согласовать два ее фундаментальных принципа. С одной стороны, государство должно обеспечивать автономию всех организаций, с другой — контролировать и на! правлять процесс их взаимодействия. Ответ на все эти вопросы может быть только один. Государство обязано проводить поли! тику регулирования взаимоотношений общественных органи! заций в скрытых, непрямых формах. Такой курс на партнер! ство предполагает также, что некоторая потеря автономии со! юзами и организациями восполняется тем, что государство бе! рет на себя задачу по улучшению экономических, политичес! ких и других условий функционирования общества. 6. На формирование и реализацию экономической полити! ки влияет степень открытости экономики. Зависимость россий! ской экономики от внешних факторов превзошла все возмож! ные нормы безопасности: за их счет формируется почти поло! вина ВВП страны. При этом экономика стала сырьевой перифе! рией мирового хозяйства. 516 Государство на протяжении всей новой истории до после! днего времени оставалось наиболее эффективной во всех отно! шениях формой организации общества. На его уровне прини! мались всегда основные политико!экономические решения, зат! рагивающие производство, распределение и использование раз! личных ресурсов; обеспечивались различные направления на! циональной безопасности, определялись основные направления и инструменты экономической политики, поддерживался баланс между экономически эффективным и социально справедливым развитием общества. Этот баланс нарушает глобализация, поскольку возникает несоответствие реальных полномочий между традиционными государственными институтами принятия решений и новыми центрами, контролирующими необходимые для их реализации основные ресурсы и экономические процессы. С принятием кон! ституционного положения о приоритете норм международного права в случае их ратификации по отношению к нормам внут! реннего российского права возможности государственного вме! шательства в экономическую деятельность подвергаются серь! езным ограничениям 1 . Присоединение к ВТО или вхождение в 1 В целях международного согласования и регулирования социальных и экономических процессов созданы и действуют десятки международ! ных организаций различного уровня. Они вырабатывают правила, проце! дуры и методы взаимодействия основных субъектов международных эко! номических отношений. Их усилия направлены на создание универсаль! ных норм, мониторинг их соблюдения и обеспечение прозрачности пове! дения участников в следующих сферах: согласование макроэкономичес! кой политики; контроль за макроэкономическими показателями и уров! нем конкурентоспособности стран, определяющих состояние основных мировых рынков; выработка стратегии и конкретных действий по отно! шению к третьим странам в случае интеграционного объединения; валют! ные операции; торговля товарами и услугами; защита интеллектуальной собственности; миграция трудовых ресурсов; предоставление кредитов и займов; платежи и расчеты; деятельность на рынках ценных бумаг, га! рантий и инвестиций; прямые и портфельные инвестиции; движение ка! питалов, особенно сомнительного происхождения; укрытие налогов и на! логовых махинаций; электронная торговля и электронный бэнкинг; зашита 517 ОЭСР требует учета требований международных стандартов и процедур поведения при выработке направлений модернизации российской экономики. 7. Нет сомнений в том, что принципиальный выбор в пользу социально ориентированной рыночной экономики, политичес! кой демократии, правового государства, симметричной федера! ции, интеграции в мировое хозяйство сделан иразделяется боль! шей частью общества. Основная задача сегодня — переход от господствующего режима выживания, ресурсоемкого роста, безнадежной борь! бы с валом стихийно нарастающих экономических и иных угроз дееспособности власти и целостности федеративного государ! ства к стратегическому мышлению, опережающим действиям, к действительному повороту в сторону национального экономи! ческого развития. Определение долгосрочных альтернатив, целей и приори! тетов, понимание возможных ресурсных и временных ограни! чений на их достижение придаст смысл и задаст рамки даль! окружающей среды, ресурсосбережения и развития экологически чис! тых производств; развитие разных форм свободных экономических зон; совместное производство; внутри! и межкорпоративная специализация и кооперация; международные слияния и поглощения; оценка и страхова! ние рисков предпринимательства; предупреждение чрезвычайных ситу! аций и предотвращение их последствий. Перечень не исчерпывает всех сфер, которые все активнее подвер! гаются воздействию международных норм экономического регулирова! ния и контроля со стороны международных торгово!экономических, фи! нансово!кредитных и валютно!финансовых органов и организаций. Он постоянно расширяется и детализируется. Следует заметить, что более жесткое регулирование социально!эко! номических процессов происходит на основе взаимной заинтересованно! сти и согласования позиций в группе наиболее развитых государств и их интеграционных объединений. На их почве возникли и координируют де! ятельность на рынках третьих стран транснациональные корпорации (ТНК), стремящиеся подчинить интересам универсализации мирового эко! номического пространства все перспективные сегменты экономики и эко! номическую политику различных государств. 518 нейшему становлению рыночной экономики в России, позволит также отсечь или скорректировать волюнтаристские вбросы непросчитанных в своих последствиях и по своей цене эконо! мических новаций. Экономическая политика, решающая эти проблемы обще! го характера, призвана: – обеспечить интересы будущих поколений; – выражать стратегические интересы развития основных политических и экономических групп интересов и их объеди! нений; – обеспечивать согласование интересов различных слоев и групп населения, а также различных поколений; – учитывать и гарантировать суверенитет гражданских прав; – считаться с социально!культурными особенностями стра! ны; – избавиться от любых форм доктринерства и мифотвор! чества в целях идеологического и политического манипулиро! вания поведением субъектов рыночной экономики; – сочетать все ценное, накопленное в зарубежной и отече! ственной экономической мысли и практике; – реабилитировать и раскрыть ценности подлинного либе! рализма и полезность государственного регулирования для об! щественного блага. Формирование и реализация экономической политики — два разных процесса. Каждый из них должен укрепляться соб! ственными процедурами, технологиями и механизмами осуще! ствления. В отличие от России, в развитых рыночных экономиках по каждому из указанных процессов внутри общества между мно! гообразными группами интересов, между обществом и инсти! тутами власти, внутри власти между законодательными орга! нами, исполнительными и контрольными ведомствами сложи! лись и постоянно совершенствуются сложные правовые ине! формальные отношения. 519 При формировании экономической политики, особенно на перспективу или в периоды выборных кампаний в этих стра! нах, используются процедуры широкой демократии, допуска! ются острые дискуссии. Согласование многочисленных партий! ных или корпоративных экономических программ, платформ и взглядов проходит многоступенчатую итерацию, прежде чем воплотится в документах, которые затем пройдут законодатель! ное утверждение. Реализация экономической политики, обозначенной в пре! зидентских посланиях, программах, индикативных планах, бюд! жетных программах после конкурсного распределения заказов и их контрактного закрепления проводится на практике с высо! кой степенью авторитаризма исполнительной власти, при жес! тком контроле, с осознанием ответственности перед налогопла! тельщиком и избирателем. В рыночной экономике на этой стадии в руках государства сосредоточиваются: мощные инструменты налогово!бюджетно! го регулирования; кадровой политики на основе контроля за профессиональным соответствием менеджеров не только госу! дарственных, но и ведущих корпоративных организаций; арбит! ражно!судебных процедур. Особую роль играет законотворчес! кий процесс, гарантирующий квалифицированное, без излиш! них популистских обсуждений законодательное сопровождение и корректировку установок экономической политики, а также равноправную защиту всем экономическим агентам при осуще! ствлении экономической деятельности. Подход к экономической политике не как к проявлению слу! чайных комбинаций чьих!то тайных замыслов, произвола эко! номических и политических монополий или личностей, а как к воплощению открыто заявленных общих интересов, представ! ляет на многие годы необъятный простор для созидания инсти! тутов рынка, законодательной инициативы и государственного строительства. Практическая реализация экономической политики для любой власти — это всегда балансирование между соблюдени! 520 ем требований экономически эффективного использования оте! чественного национального богатства и социальной справедли! вости, нормами и представлениями о которой руководствуется общество. Состоятельность любой политической силы в России будет проверяться ее способностью решить главную задачу, которая заключается в эффективном использовании экономического потенциала. В свою очередь, это невозможно обеспечить без пе! рехода в кратчайшие сроки к политике качественного экономи! ческого роста и развития. Все заявления о социальной справедливости, не подкреп! ленные расширением производства, предпринимательской ак! тивностью и ростом производительности труда, вводят боль! шинство людей в заблуждение и чреваты еще большим отчуж! дением власти от граждан. Подмена производительной деятель! ности очередным перераспределением ресурсов только продол! жит прежнюю политику проедания национального богатства и окончательно истощит созидательную энергию общества. 8. Разработка и принятие политики экономического роста и развития обеспечивает доверие к власти, дает ей необходимую легитимность для дальнейшего проведения экономических пре! образований. Все попытки перейти на траекторию качествен! ного экономического роста, не подкрепленные легитимной по! литической волей, либо несут в себе заряд конфликтогенности, либо лишены смысла. В центре внимания всех мероприятий, создающих условия для устойчивого развития, должно находиться повышение благосос! тояния всех слоев населения, через оживление массового плате! жеспособного спроса при наращивании внутреннего производства и его реструктуризации в пользу отраслей потребительского на! значения. Нужен ускоренный переход к “модели потребительски ориентированной модернизации индустриальной системы”. По набору основных среднесрочных приоритетов экономи! ческой политики в обществе фактически сложилось согласие. Они включают: 521 – усиление социальных приоритетов; – сохранение целостности экономического пространства и более полный учет региональных аспектов развития; – восстановление государственных функций по целепола! ганию и программированию развития; – восстановление и сохранение равновесия между степе! нью открытости экономики и интересами отечественных про! изводителей в условиях крайнего нарушения норм националь! ной экономической безопасности и формирования новой архи! тектуры мировой экономики; – инвентаризацию, контроль и управление внутренними и внешними государственными долгами и активами; – повышение доходов и на этой основе платежеспособного спроса населения и производителей; – усиление роли социального партнерства в обеспечении стабильной поддержки социальной и экономической политики; – обеспечение социальных гарантий на базе минимальных социальных стандартов и социальной адресной помощи; – обеспечение экономической самодеятельности населения; – нормализация воспроизводственного процесса в основных производственных комплексах. 8. Меняющаяся роль государства и реформы государствен! ного управления. Под давлением изменений в мировой эконо! мике и политике в ведущих странах мира осуществляется мас! штабное реформирование административного аппарата и госу! дарственного управления. Отражением аналогичной практики стало начало проведения административной реформы в Россий! ской Федерации в 2003 г., второй этап которой осуществлялся в 2006–2008 гг. 1 В период с середины 1980!х и до настоящего времени в ряде стран реализован значительный объем широкомасштабных и комплексных программ реформирования системы государ! 1 Концепция Административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 гг. — М., 2005. 522 ственного управления на основе концептуальных оснований те! ории Нового государственного управления (New Public Management). Ключевыми целями реформ госуправления ста! ли: снижение государственных расходов; повышение способно! сти государства к развитию и реализации политики; улучше! ние выполнения государством функций работодателя; повыше! ние качества предоставления услуг и укрепление доверия к вла! сти со стороны частного сектора и общества. Метасмысл рефор! мирования — в отходе от веберовской модели рациональной бюрократии как несоответствующей потребностям постиндус! триального развития, информационного общества 1 . Как извес! тно, ключевыми характеристиками рациональной бюрократии, по М. Веберу, являются четкая регламентация компетенции, жесткая иерархия бюрократических структур, исключительно письменное делопроизводство с последующим хранением, обя! зательная квалификация бюрократического аппарата в сфере административного управления. Широкомасштабные реформы системы госуправления обусловлены целым рядом причин, среди которых следует на! звать прежде всего глубинные сдвиги в системе социальных свя! зей и технологической организации современного общества. Связь реформ госуправления с глобальными технологически! ми сдвигами неслучайна, но имманентна: смена технологичес! ких парадигм, как правило, сопряжена с трансформациями ин! струментов управления, и прежде всего госуправления. Изыскания американских специалистов выявили, что все реформы госуправления в США совпадали по времени с новы! ми технико!экономическими парадигмами и длинными эконо! мическими волнами. По существу именно технико!экономичес! кие изменения в сочетании с социальными сдвигами вызывали в США реформы, которые представляли собой попытки прави! тельства разработать новые модели отношений с гражданским 1 W.Tompson. From “Clientelism” to a “Client Central Orientation”? The Challenge Public Administration Reform in Russia. Economic Department Working Paper. № 536. 523 обществом 1 . Упомянутая закономерность характерна не только для США. Формирование в последней четверти XX в. практи! чески повсеместно инфраструктуры информационного обще! ства (хотя и крайне неравномерно как с точки зрения качества, так и с точки зрения плотности, конфигурации и роли инфор! мационных сетей) определило постепенный переход от иерар! хически организованных структур управления к сетевому прин! ципу. Ключевой целью реформ госуправления в мире стало су! щественное изменение технологий реализации функций госу! дарства в современном мире. Известно, что в течение последних десятилетий XX в. сосуществовали различные концепции госу! дарства. Среди них: а) государство благосостояния, предоставляющее широ! кий спектр услуг как можно более широкому кругу граждан; при этом приоритет отдается государственному производству услуг и государственному регулированию процессов решения обще! ственных проблем; б) “малозатратное государство” (исходящее из прима! та решения общественных проблем частным сектором; при этом роль государства ограничена выполнением своих основ! ных задач); в) “государство — партнер по переговорам (государство играет роль посредника и партнера по переговорам с бизнесом и обществом). Попыткой синтеза перечисленных подходов стала концеп! ция “активизирующего государства”, которая легла в основу философии реформ госуправления по модели НГУ. Эта концеп! ция по!новому определяет отношения между государством и гражданами (переход от опеки к партнерским отношениям). За! дачи государства определяются в ходе общественной дискуссии; 1 Подробнее см.: Кил Л., Элиот И. Экономические циклы и реформы государственной службы в США // Реформы государственного управле! ния накануне третьего тысячелетия. — М.:РАГС, 1999. — С. 58–59, 61. 524 между обществом и государством развивается сотрудничество и разделяется ответственность. Государство инициирует процес! сы решения общественных проблем и выступает в роли посред! ника; устанавливает рамки ответственности граждан в этих рам! ках. Таким образом, важнейшими функциями государства ста! новятся инициирование, активизация и стимулирование. Сутью реформирования в духе New Public Management (НГУ) в конечном счете стало делегирование ряда функций, ранее осуществлявшихся государством, рыночным структу/ рам; широкомасштабная маркетизация госуправления, кото/ рая предполагает полиаспектное распространение оснований коммерческой деятельности на сферу госуправления. Глубин! ная трансформация системы госуправления на новых принци! пах повлекла за собой изменение принципов работы госаппара! та: в оборот вошли свойственные рынку категории (прибыть, издержки, конкуренция, расчет затрат и т. д.). Другим важнейшим аспектом НГУ является привлечение самодеятельных общественных организации к выполнению ряда функций, выполнявшихся ранее государством. Целями реформ госуправления в соответствии с моделью НГУ было обеспечение большей эффективности, гибкости, про! зрачности, более тесной связи с гражданами!потребителями госуслуг. По существу НГУ представляет собой революцию в воззрениях на государство, которое из всеохватного Левиафа! на предстает поставщиком услуг; на место интерпретации го! сударства в гегелевском духе как средоточия мирового разума и творца истории приходит сервисный подход, представляющий государство в качестве организации, ориентированной на ока/ зание услуг гражданам, основная цель которого — организа/ ция процесса оказания услуг. Ключевыми предпосылками реформ НГУ стали следую! щие: – Созданные в период второй половины XX в. “welfare states” стали непомерно дорогими и громоздкими со свойствен! ной им избыточной численностью аппарата. Им на смену дол! 525 жны прийти компактные и экономичные модели управления, поскольку организованное на рыночных принципах государство обеспечивает большую эффективность госуправлению. – К концу XX в. сформировались эффективные структу/ ры гражданского общества, готовые и способные взять на себя выполнение функций, ранее являвшихся государственной пре! рогативой. Зрелость институтов гражданского общества опре! деляют их способность более эффективно, нежели государство, выполнять целый ряд социально значимых функций. – Управленческий аппарат в целом соответствует клас/ сическим канонам веберовской бюрократии, в частности таким принципам, как рациональность; ориентация на формализован! ные процедуры в противовес персоналистской ориентации на патрона; прозрачность, четкость, подотчетность обществу; ус! тойчивость по отношению к коррупционным практикам. “Современное государство не должно само выполнять все стоящие перед ним задачи, но оно обязано обеспечить выполне! ние этих задач. Речь идет о новом разделении ответственности между государством и обществом. Вопрос состоит в том, какие задачи должно выполнять само государство и какие могут и дол! жны выполняться негосударственными институтами”, — отме! чают эксперты 1 . Стратегические функции остаются за госаппа! ратом, тогда как остальные функции, связанные с обслужива! нием и ранее осуществлявшиеся государством, были возложе! ны на коммерческие структуры. Концепция “активизирующего государства” акцентирует четыре измерения государства: – государство есть гарант (т. е. институт, обеспечиваю! щий производство и предоставление определенных услуг); – государство есть институт, создающий необходимые рамки для процессов общественной активности и побуждающий граждан к самостоятельному решению проблем; 1 Райнхард К. Реформирование государственного управления. Кон! цепция активизирующего государства // Реформы государственного уп! равления. РАГС. — С. 8–9. 526 – государство есть институт надзора (осуществляемо! го на основе установленных правил) общественной, и прежде всего экономической, деятельности; – государство есть производитель работ и услуг для об/ щества, если это диктуют, например, вопросы безопасности и если государство может это сделать с меньшими затратами, чем другие производители. По существу парадигма НГУ, признавая значение эконо! мической либерализации, исходит из презумпции приоритета негосударственного сектора: если некие функции могут выпол! нить негосударственные органы, государство не имеет права вмешиваться. Модель “активизирующего государства” опира! ется на содержащуюся в концепции НГУ модель поручитель! ства, согласно которой госучреждения разделяются на две боль! шие группы — “заказчиков” и “исполнителей” заказов. Поли! тические институты, административное руководство выступа! ют в роли поручителей, являясь заказчиками или покупателя! ми услуг для граждан. Поставщики услуг для граждан (испол! нители поручений) внутри управления конкурируют с постав! щиками услуг вне управления (государственными, коммерчес! кими или общественным организациями) за получение заказов на услуги, которые передаются им “заказчиками” на базе соот! ветствующих политических решений. Эта модель “поручитель! ства” усиливает ориентацию на конкуренцию органов управле! ния и в то же время открывает возможность в большей мере привлекать граждан и общественные группы к производству и предоставлению услуг. Модель “активизирующего государства” включает три эле/ мента: а) предоставление гарантий и разделение ответствен! ности; б) активизация граждан и общества в целом; в) эффек! тивность и экономичность. Однако, говоря о реформах госуправления, нельзя обойти тот факт, что осуществление этих реформ сопровождалось и 527 рядом издержек 1 . В этой связи ряд специалистов, включая экс! пертов Всемирного банка, которые готовили материалы для Комиссии Правительства РФ по обобщению опыта реформ НГУ, представляют сдержанную оценку результатов реформ в раз! личных странах, отмечая неоднозначность большинства из до! стигнутых результатов и их ограниченный характер по отно! шению к поставленным целям. Несомненно, существует множе! ство примеров конкретных улучшений в тех или иных конкрет! ных услугах или в работе министерств и других организаций в каждом конкретном случае. Однако данных об общем влиянии реформ очень мало. В еще большей степени это касается таких концептуаль! ных оснований, как роль государства и его функции в современ! ных условиях 2 1 В частности, в ходе реформ системы государственного управления в Великобритании и США выявилось противоречие между нерыночной по своей природе государственной службой и попыткой ее реорганизации на рыночной основе. В Германии отмечался рост бюрократизма, значи! тельное сокращение кадров при одновременном сокращении объема го! суслуг. Р. Пичас из Немецкой школы управленческих услуг отмечает: “Нельзя безоговорочно переносить на госсектор принципы рыночной эко! номики... Административный менеджмент — это не предпринимательс! кий менеджмент, он не исчерпывается заимствованными из рыночной экономики концепциями”. Не случайно распространенная в середине 1990! х гг. в Германии концепция “малозатратного” государства (близкая по смыслу “минимальному государству”) сменилась в конце 1990!х гг. кон! цепцией “активизирующего” государства (См.: Реформы госуправления. С. 18, 20, 26, 6). 2 В Российской Федерации, например, по существу, АР началась с призывов сократить избыточное число функций государства (назывались нереальные цифры: 500, 600, 800 и даже 5 тыс. функций, якобы выполня! емых современным российским государством, тогда как в теории и прак! тике государственного управления их насчитывают от 5–6 до 10–12). Оче! видно, что в основе тезиса об избыточности функций государства лежит расширительное толкование функций государства, отождествляющее функции и виды работ. Между тем в реальности полномочия и функции российского государства в ряде ключевых отраслей существенно ниже, чем в индустриально развитых странах. 528 Кроме того, некорректность постановки проблемы допол! няется отсутствием разграничения между интересами, полно/ мочиями и функциями государства и интересами, полномо/ чиями и функциями бюрократии. Между тем подобное разли! чение весьма существенно как концептуально, так и практичес! ки. В частности, проблемная ситуация в современной России характеризуется тем, что интересы, функции и полномочия государства ниже, чем в развитых странах и незначительны даже по сравнению с такими деэтатизированными страна/ ми, как Великобритания и США, тогда как интересы, функ/ ции и полномочия административно/политической бюрокра/ тии в современной РФ гипертрофированы. При этом бюрок! ратия использует рычаги государства для достижения сугубо партикулярных (групповых) задач и целей в противовес обще! государственным. В этом контексте представляется чрезвычай! но важным разграничение между коррупционно стимулиро/ ванной практикой бюрократического произвола и активной ролью государства как политического и экономического акто/ ра. Если первое представляет собой препятствие нормальному функционированию социума, то вне активной роли государства невозможно его эффективное развитие. Реализация предложе! ний по “уходу государства” из управления может привести на практике к росту коррупции, еще большему падению исполни! тельской дисциплины в практике государственного управления, снижению политической роли высших органов власти и паде! нию удельного веса исполняемых решений. Вышесказанное определяет необходимость коррекции концепции администра! тивной реформы: гипертрофированные полномочия и функции административно/политической бюрократии действитель/ но необходимо урезать, тогда как государству не стоит не/ продуманно и поспешно расставаться со своими прерогати/ вами и функциями. НГУ неявно интерпретируется как самоцель, тогда как она является, скорее, инструментом (полиаспектным и многоком! понентным, но не самодовлеющим) достижения содержатель/ 529 ных целей, среди которых наиболее существенной представля! ется обеспечение конкурентоспособности государства. Узловой проблемой в неэффективной реализации НГУ яв! ляется упрощенное понимание роли государства в современном мире. Государство по умолчанию трактуется в лучшем случае как совокупность учреждений и организаций, в худшем — как репрессивный аппарат, имманентно не поддающийся рацио! нальному реформированию. Между тем представление о госу! дарстве как о пресловутом “ночном стороже” соответствует те! ории и практике государственного развития развитых стран исторического прошлого, а не современности. Упрощенное по! нимание роли государства сводит его функции к обеспечению внешней и внутренней безопасности и административному уп! равлению. Между тем современные представления о государ! стве (и современная политико!административная практика) исходят из разнообразия полномочий и функций государства. Ключевым в нашем контексте является разделение функций государства на традиционные и современные. К числу первых относятся обеспечение внутренней и внешней безопасности; административное и общее политическое управление. К кате! гории вторых относят политику государства в таких сферах, как образование, здравоохранение, социальное обеспечение, фун! даментальная наука. Особенностью эволюции государственных институтов на рубеже XX–XXI вв. стало перераспределение традиционных и новых функций в пользу последних. В свою очередь, этот поворот стал этапом сложной эволюции государ! ства в XX в. и был обусловлен отнюдь не гуманитарными сооб! ражениями, а мотивами экономической целесообразности. Логика аргументации в этом вопросе достаточна проста. Интегративной целью государственной политики является обес! печение конкурентоспособности страны. Анализ историй успе! ха наиболее успешно развивающихся стран (включая такие столь различные страны, как США и Сингапур) показывает, что одной из ведущих технологий обеспечения конкурентоспособ! ности стало создание и эффективное функционирование 530 knowledge economy — “экономики знаний”. Ключевое условие, предпосылка и инструмент создание экономики знаний — ка! чество человеческого потенциала. При этом развитие челове! ческого потенциала является исключительной прерогативой государства. Примером успешных усилий по достижению ус! пехов в этом направлении может служить политика США по созданию новой экономики посредством инвестирования в че! ловеческий потенциал. В этом контексте заслуживают упоми! нания усилия администрации Б. Клинтона, заявившей о необ! ходимости “изобрести государство заново” и предпринявшей усилия по пересмотру функций государства. Ключевым направ! лением реформ госуправления (наряду с созданием электрон! ного правительства; сокращением и удешевлением содержания госаппарата) стали меры по стимулированию новой экономики посредством усилий по развитию человеческого потенциала. В частности, эксперты констатируют увеличение ассигнований на эти цели в течение последнего десятилетия. Удельный вес рас! ходов на развитие человеческого потенциала вырос с 3% ВВП в 1940 г. до 13% в 2005 г. Если в 1990 г. совокупные расходы, в той или иной мере затрагивающие социальное развитие, составля! ли 49,4% федерального бюджета США, то к 2000 г. этот показа! тель достиг 62%. При этом значительная часть “социальных ста! тей” бюджета входит в категорию “защищенных статей”, т. е. не подлежащих конъюнктурным корректировкам. Администра! ция Дж. Буша (увеличившая военные расходы до 3,8% ВВП) вместе с тем увеличила также расходы на социальные цели в контексте политики “сострадательного консерватизма”. Неха! рактерный в целом для традиционной политики республикан! цев рост доли федерального бюджета в ВВП США с 18,5% в середине 1990!х гг. до 20,3% к 2004 г. отчасти обусловлен уве! личением гражданских программ бюджета, которые возросли на 36%. Газета “Los Angeles Times” констатировала в феврале 2005 г.: “Республиканцы сегодня не спорят с демократами о том, какое правительство необходимо США: большое или малень! кое. Они спорят о том, каким должно быть большое правитель! 531 ство” 1 . Иракская кампания и ряд иных неблагоприятных обсто! ятельств побудили администрацию Буша снизить социальные расходы, однако их доля в бюджете по!прежнему остается ве! сомой. Подобные установки существенным образом отличают со/ временную государственную политику от стандартов ушедшей эпохи. До конца XIX в. доля государства в ВВП практически не превышала 10%. Социальные расходы в течение пятидесяти лет, предшествовавших Первой мировой войне, составляли около 1,5% (0,6% на образование; 0,3% на здравоохранение; 0,4% на пенсионное обеспечение). Картина начала меняться в межвоен! ный период, и существенно изменилась после Второй мировой войны, когда начался резкий рост госбюджета практически во всех странах Запада. В Великобритании, Франции, Германии, Италии к 1960 г. госрасходы превысили 30% ВВП, в США — 27% ВВП. При этом главным фактором увеличения доли государства в ВВП был рост социальных расходов, достигших, например, в Германии 18% ВВП, в других крупнейших европейский стра! нах 13%; в США 7% ВВП. “Социальные трансферты сегодня ох! ватывают подавляющее большинство — от 50 до 90% — населе! ния развитых стран. В среднем по Европейскому союзу этот по! казатель составляет 73%. Характерно, что рост доли госбюдже! та в структуре ВВП отмечается также в странах третьего мира, и, хотя это соотношение отличается от стандарта развитых стран, тем не менее оно выше, чем было в развитых странах в начале XX в.” 2 . Упомянутая тенденция набрала силу к 1990 г., когда в западноевропейских странах доля государства в ВВП достигла 58% в Швеции, 54% во Франции, 47% в Италии, 47% в Германии, 33% в Японии, 33% в США. При этом социальные трансферты составили 28% ВВП во Франции, 25% — в Италии; 1 Цит. по Рогов С, Функции современного государства: вызовы для России. Ч.1 // Свободная мысль. — 2005. — № 7. — С. 53–54. 2 Политическая система США. Актуальные измерения. — М., 2000. — С. 133–134. 532 21% в Германии и Швеции, 15 в Великобритании, США и Япо! нии. В среднем за 1960–1996 гг. госрасходы в странах Запада выросли с 27 до 48% ВВП. Таким образом, рост госрасходов в странах Запада был обусловлен увеличением именно соци! альных расходов. Важной причиной увеличения доли государ! ственных расходов в ВВП стала новая роль государства в сфе! ре социального обеспечения и перераспределения доходов с по! мощью системы налогов и трансфертов. Общемировые государ! ственные расходы в 2000 г. составили примерно 25% ВВП, или 7,8 трлн долларов. Более 90% этой суммы приходится на разви! тые государства, в которых проживает примерно 15% населе! ния. “Это позволяет сделать вывод: чем более развитой являет! ся страна, тем более сильным является государство” 1 Наибольшими государственные расходы в странах ОЭСР были в 1993 г., когда доля бюджетных расходов достигла 43,1%. К 2003 г. этот показатель несколько снизился, составив 41,1%. В странах ЕС доля госрасходов составляла максимальный пока! затель в 1993 г. — 52,9% ВВП. К 2003 г. она сократилась до 48,9%. Комментируя эту тенденцию, эксперты отмечают, что она оп! ределена снижением военных расходов после окончания “хо! лодной войны”. Расходы на социальное обеспечение в странах ОЭСР сохраняются на уровне 21% (5–8% ВВП на образование; 6–8% на здравоохранение). Вышеприведенные данные позволяют сделать вывод о су! щественном изменении соотношения различных государствен! ных функций. Сегодня “только 20% госбюджетов тратится на традиционные цели (общее административное управление, под! держание общественного порядка и национальная оборона). В то же время современные функции (здравоохранение, образо! вание, другие социальные расходы) превышают 60%. При этом, чем выше уровень развития, тем меньше доля расходов на тра! диционные функции. В развитых странах на эти цели тратится всего 11% госбюджетов, а в развивающихся — 24%. Вместе с тем 1 Рогов С. Указ соч. — С. 58–59. 533 на современные функции развитые страны тратят более 70% своих бюджетов, а развивающиеся — только 56” 1 . Ни одна стра! на ОЭСР с высокими доходами не тратит менее 5% своего ВВП на нужды общественного здравоохранения и, как правило, ас! сигнует боле 4% на цели здравоохранения своего ВВП. Средний уровень расходов на образование в структуре ВВП у стран с высоким уровнем развития человеческого потенциала состав! ляет 4,8%, у стран со средним уровнем — 4,2%; в странах низко! го уровня — 2,8%. В США расходы на образование составляют более 15% общих госрасходов. В переходных государствах традиционные функции погло! щают 14%, современные — 65% госрасходов. Это означает, что в современном мире через государственные бюджеты на совре! менные функции тратится 17,8% ВВП, а на традиционные — 5,3%. Соотношение между этими статьями расходов составляет 3,4 : 1. В развитых странах эти показатели составляют 25,0 и 3,9% (соотношение 6,4 : 1); в развивающихся — соответственно 14,4 и 6,1% (соотношение 2,4 : 1); в странах с переходной эконо! микой — 22,1 и 3,8% (соотношение 5,8 : 1). Именно государство (на которое приходится 87% всех социальных расходов) не/ сет в странах ОЭСР основную ответственность за финан/ сирование социальной сферы 2 . Рассмотрение затрагиваемых проблем в более широком контексте показывает, что стимулирование “экономики знаний” соответствует современному пониманию технологий эффектив! ного экономического развития. Известно, что современный эко! номический рост отличает приоритетная роль интеллектуали! зации производства; интенсивность НИОКР определяет уровень экономического развития. Согласно прогнозам экспертов, в XXI в. интеллектуализация труда станет главным фактором глобаль! ной конкуренции. На долю новых знаний, воплощаемых в тех! нологиях, оборудовании, образовании кадров и организации 1 Рогов С. Указ соч. — С. 59. 2 Административная реформа: все только начинается // Профиль. — 2005. — № 25. 534 производства в развитых странах приходится 70–85% прирос! та ВВП. В этой связи не случаен постоянный рост доли расхо! дов на науку и образование в ВВП развитых стран, которая се! годня составляет 35–40%. Высокая степень участия государства в стимулировании НТП обусловлена спецификой инновационных процессов (зна! чительная капиталоемкость научных исследований и высокая степень риска, зависимость от степени развития общей науч! ной среды и информационной инфраструктуры, специфика тре! бований к квалификации кадров, необходимость защиты интел! лектуальной собственности и т. п.). В этой связи возрастание роли государства в политических системах западных стран не в последнюю очередь обусловлено его ролью в обеспечении ин! новационного развития. В случае России возрастание значения интеллектуализа! ции экономики приобретает особое значение, так как внедре! ние новых технологий, освоение которых обеспечивает эконо! мический рост, является эффективным инструментом преодо! ления системного экономического кризиса. Это означается на! сущную востребованность инвестиций в человеческий капитал, являющийся основанием экономики знаний. Между тем в совре! менной РФ мы видим обратное. Доля традиционных функций государства в РФ поглощает 36,7% федерального бюджета. Это в 4 раза выше, чем в развитых странах и в 1,5 раза — чем в раз! вивающихся, тогда как на социальные функции — только 21,3. Выполнение традиционных функций поглощает 6% ВВП, что почти на 25% превышает общемировой показатель, тогда как 3,5% (в 6 раз меньше) страна тратит на социальные функции. Соотношение расходов на традиционные и современные функ! ции составляет 1,7 : 1. И хотя применительно к консолидиро! ванному бюджету это соотношении несколько иное (1,2 : 1), тем не менее общая картина такова, что подобная структура бюд! жета характерна для государства XIX, а не XX в. 1 1 Рогов С. Указ. соч. — С. 82–83. 535 Приоритетным объектом редукции выступает социальная сфера — здравоохранение, образование, фундаментальная на! ука, социальное обеспечение. Именно в этом контексте можно рассматривать активизировавшиеся в начале 2004 г. реформы, предполагавшие широкомасштабную маркетизацию социаль! ной сферы и фактическое сокращение ее государственного фи! нансирования. Речь идет о непродуманной системе монетиза! ции льгот, реформе здравоохранения, науки, культуры. Ми! нистр просвещения в правление Николая I князь Ширинский! Шихматов говаривал: “Польза философии не доказана, а вред от нее возможен”, и на этом основании закрыл все кафедры философии в университетах. Создается впечатление, что заве! ты министра позапрошлого века и сегодня живут и побеждают в России. |