И. К. Ларионов д э. н., профессор, заслуженный деятель науки рф
 Скачать 7.92 Mb.
|
|
5. Ïðèîðèòåòû è ìåõàíèçìû îòäåëüíûõ íàïðàâëåíèé ýêîíîìè÷åñêîé ïîëèòèêè 5.1. Âðåìåííîé ãîðèçîíò Управление развитием предусматривает разработку сис! темы прогнозирования и индикативного планирования социаль! но!экономическим развитием страны. Прогнозы должны состав! ляться на долгосрочный (15–25 лет), прогнозы и индикативные планы на среднесрочный (5–10 лет) и краткосрочный (1–3 года) периоды. Последние должны разрабатываться одновременно с проектом трехлетнего финансового плана и государственного бюджета. При этом рекомендательный и информационный ха! рактер индикативного плана для негосударственных субъектов должен сочетаться с его директивностью для органов государ! ственного управления всех уровней. Индикативный план вклю! чает характеристику всех основных макроэкономических пара! метров и инструментов политики, показателей государственного бюджета и программ развития государственного сектора. В пятилетнем цикле планирования решающая роль отво! дится среднесрочным приоритетам научно!технического и со! циально!экономического развития страны. Их определение дол! жно служить основой для разработки целевых программ, пла! нов развития госсектора, а также для планирования мер госу! дарственного регулирования экономики и стимулирования эко! номического роста. Цель пятнадцатилетнего цикла прогнозирования — выбор стратегии обеспечения конкурентоспособности российской эко! номики. Главным при этом является прогнозирование прорыв! ных направлений технологического прогресса. Их заблаговре! 537 менное предвидение важно для своевременного формирования траектории будущего экономического роста на основе создания соответствующих конкурентных преимуществ в перспективных направлениях развития мировой экономики. Исходя из этого должны определяться приоритеты долгосрочного экономичес! кого развития страны, разрабатываться целевые научно!тех! нические программы, стимулироваться наращивание научно! производственного потенциала страны. Прогнозы социально!экономического развития страны дол! жны служить ориентирами не только для госсектора, но и для всех хозяйствующих субъектов, заинтересованных в понима! нии перспектив своей деятельности в условиях быстро меняю! щейся экономической среды. 5.2. Äåíåæíî-êðåäèòíàÿ ïîëèòèêà Денежно!кредитная политика — важнейшее направление экономической политики государства и представляет собой со! вокупность разработанных центральным банком совместно с правительством мероприятий в области организации денежных и кредитных отношений в стране. С помощью этих мероприятий обеспечивается воздействие денежно!кредитной сферы на воспроизводственный процесс в целях регулирования экономического роста, повышения эффек! тивности производства, обеспечения занятости населения, ста! бильности внешнеэкономических связей, т. е. в целях решения важнейших стратегических задач, стоящих перед экономикой каждой страны. В связи с разработкой концепции экономической политики России как экономики развития, т. е. такого типа экономичес! кой политики, в рамках которой ее высшая ценностная цель по! ставлена как устойчивый долгосрочный экономический рост в интересах личности, общества и государства, возникает необ! ходимость формирования концептуальных основ денежно!кре! дитной и банковской политики экономики развития. 538 Денежно!кредитная политика экономики развития пони! мается как система управленческих мер, решений и действий государства, осуществляемых в целях обеспечения реального и устойчивого экономического роста, необходимого уровня заня! тости населения, повышения покупательной способности наци! ональной валюты, активизации банковской системы в реализа! ции экономической политики развития. Эффективность денежно!кредитной политики, способству! ющей достижению реального экономического роста, определя! ется целым рядом взаимосвязанных факторов: – важным является представление о том, какая концепция государственного регулирования экономики положена в основу всей экономической политики; – насколько денежно!кредитная и банковская политики способствуют реальному экономическому росту и усилению инвестиционной составляющей реальной экономики; – необходимым является знание причин инфляции; – методы, применяемые в рамках денежно!кредитного ре! гулирования, должны сочетаться с гибкой бюджетной и налого! вой политикой; – важным является выбор приоритетного объекта денеж! но кредитной политики: спрос или предложение денег, процен! тная ставка или количество денег; – огромное значение для эффективного осуществления де! нежно!кредитной политики имеет и стабильность банковской системы; – денежно!кредитная политика, занимая центральное ме! сто в управлении экономикой, должна иметь четко выражен! ную страновую особенность. Выбор эффективной концепции денежно!кредитной поли! тики в России весьма затруднен. Это связано с тем, что, с одной стороны, в стране действуют инфляционные факторы, предпо! лагающие проведение политики денежной рестрикции, но с дру! гой — российской экономике необходимы инвестиции (причем 539 отнюдь не иностранные) в реальный сектор, для чего нужно про! водить политику кредитной экспансии. Ежегодно утверждаемые основные направления единой государственной денежно!кредитной политики свидетельству! ют лишь о преемственности денежно!кредитной политики Банка России, обусловленной главным образом внешнеэкономически! ми факторами. В условиях, когда перед экономикой и социальной сферой стоят сложные и масштабные задачи, требующие усилий денеж! но!кредитных институтов, денежно!кредитная политика в зна! чительной степени сохраняет свой пассивный характер. Остается без изменений значимость системы рефинанси! рования коммерческих банков для развития экономики, не пред! полагается ее увязка с конкретными народно!хозяйственными проектами и организацией региональных банков развития. Обращает на себя внимание отсутствие механизма средне! срочного планирования денежно!кредитной политики Банка России. Принципы денежно!кредитной политики достаточно расплывчаты. Можно лишь предположить, что в ближайшей перспективе Банк России будет использовать принципы единой государственной денежно!кредитной политики, сформировав! шиеся в последние два года, использовать механизм формиро! вания Стабилизационного фонда Российской Федерации. В концепции денежно!кредитной и банковской политики экономики развития должны быть по!новому определены прин! ципы этой политики как совокупности определенных государ! ством правил воздействия субъектов денежно!кредитной и бан! ковской политики на ее объекты. Эти принципы должны в боль! шей степени ориентироваться на реальный экономической рост и отражать активную роль Центрального банка в достижении целей государственной экономической политики. В концепции эффективной денежно!кредитной политики важны приоритетные цели. Неэффективность монетарных це! лей, а также то, что уровень инфляции определяется в основ! 540 ном немонетарными факторами, ставит по!новому вопрос о про! межуточных целях денежно!кредитной политики. За последние 10–15 лет экономическая ситуация в России кардинально изменилась. Наблюдается реальный экономичес! кий рост, улучшение экономической ситуации, дала свои поло! жительные результаты и проводимая политика финансовой ста! билизации. Однако известно, что важнейшим фактором такой стабилизации является благоприятная для России внешнеэко! номическая ситуация. Сегодня приоритетной становится зада! ча перехода к активному государственному стимулированию реального экономического роста за счет внутреннего потенциа! ла российской экономики. Однако выбранная в настоящая вре! мя Центральным банком концепция денежно!кредитной и бан! ковской политики не является до конца последовательной и ча! сто не согласуется с мнением ряда специалистов в области эко! номики. Цель современной денежно!кредитной политики — тарге! тирование инфляции — в условиях умеренной инфляции “не работает” на достижение стратегической цели государственной политики экономики развития. Несомненно, низкая инфляция является основой для обеспечения устойчивости рубля, форми! рования позитивных ожиданий экономических агентов, сниже! ния рисков и, соответственно, принятия обоснованных решений относительно сбережений, инвестиций и потребительских рас! ходов. Однако в настоящее время можно констатировать неэф! фективность использования чисто монетарных методов стиму! лирования роста экономики и подавления инфляции. Необходимо также понимание причин инфляции. Если ин! фляция обусловлена в основном немонетарными факторами (резкое подорожание услуг ЖКХ, активная социальная поли! тика государства, вызывающая дополнительный спрос населе! ния на товары и услуги, избыточный рост денежного предло! жения в результате повышения мировых цен на нефть, поли! тика естественных монополий и т. п.), то Центральный банк мо! жет только сгладить некоторые отрицательные последствия 541 роста цен, но не может устранить причины инфляции. Рост цен на энергоносители, попытки государства переложить рост зат! рат в сфере ЖКХ на другие отрасли экономики и население приводят к необходимости увеличения денежной массы в об! ращении для удовлетворения потребности оборота в денеж! ных средствах и предотвращения кризиса неплатежей у пред! приятий. Если исходить из текущих задач Банка России, то сниже! ние инфляции как главная цель деятельности Центрального банка вполне обоснована, поскольку он отвечает за стабильность рубля. Но этого совершенно недостаточно для денежно!кредит! ной политики всего государства. 5.3. Íàëîãîâî-áþäæåòíàÿ ïîëèòèêà В этом блоке экономической политики сохраняется преиму! щественная ориентация не на задачи развития, а на обеспече! ние экономической стабилизации. Соответственно, если конструкция федерального бюджета формируется не из объективных финансовых возможностей и потребностей реального сектора или социальной сферы и дру! гих необходимых затрат, она исходит из максимально возмож! ного уровня изъятия финансовых ресурсов из производствен! ной сферы и ограничения внутреннего потребления, то это оз! начает в конечном счете продолжение курса, все более ослаб! ляющего само государство. И в этих условиях увеличение объемов бюджетного про! фицита изымает средства из экономики и сжимает внутренний спрос. Тот факт, что бюджетный профицит трансформируется в Стабилизационный фонд и, по существу, формируется вторая, достаточно изолированная часть федерального бюджета, не меняет сути отложенных финансовых ресурсов как прямого вычета из экономического потенциала страны Сбалансированность федерального бюджета не должна быть самоцелью, не должна достигаться любой ценой, даже если 542 это и позволяет в определенной мере снизить долговое бремя государства. Ориентация на профицитный бюджет несет в себе еще одну достаточно завуалированную, но вместе с тем не менее реаль! ную опасность для экономики. Профицитный бюджет вызыва! ет иллюзию избытка государственных доходов. Но “избыток го! сударственных доходов” — это результат пассивной бюджет! ной политики и искусственно созданного профицита. Большинство стран мира, имеющих гораздо более высокий уровень жизни и бюджетной обеспеченности на душу населения, формируют государственный бюджет с дефицитом: дефицит бюджета — своеобразный стабилизатор, ориентирующий дея! тельность правительства на необходимость решения двух тесно связанных задач: прогнозирование налоговой политики и управ! ление бюджетными расходами в рамках экономического цикла. Сейчас в российской бюджетной политике эти две задачи решаются автономно. Однако мировой опыт свидетельствует о том, что управле! ние налоговой системой и бюджетными расходами выступает в качестве двух сторон единого процесса государственного регу! лирования и разорвать их невозможно, потому что процесс со! гласования стратегий налоговой и бюджетной политики — это по существу и есть основа эффективной бюджетной политики. Однако эффективная система бюджетных отношений — это компромисс экономических интересов государства, населения и предпринимательства. Она не может замыкаться в рамках интересов центрального правительства. Компромисс этих инте! ресов может быть достигнут только при условии, обеспечения экономического развития страны в целом. В условиях активной (дефицитной) бюджетной политики, корректируя приоритеты своей бюджетной политики, государ! ство определяет пропорции накопления и потребления в ВВП как через уровень налоговой нагрузки на субъектов рыночных отношений, так и через соотношение текущих и инвестицион! ных расходов в структуре бюджетных расходов. 543 Нельзя руководствуясь даже самыми благими намерения! ми резко изменять налоговую политику, тем более в сторону понижения налогового бремени, не меняя одновременно другие взаимосвязанные параметры финансовой системы страны. При этом в федеральном бюджете по!прежнему не реша! ется главная задача, как обеспечить экономический рост, заня! тость, повышение доходов населения, всего платежеспособного спроса и тем самым создать положительные импульсы в самом рыночном механизме. Одной из важнейших причин этого явля! ется крайне неэффективная система расходования бюджетных средств через федеральные министерства и ведомства, когда бюджетные средства практически бесконтрольно растекаются по чрезвычайно негибкой, излишне усложненной системе цент! ральных органов управления. В результате объемы несанкционированной кредиторской задолженности, образовавшейся в связи с принятием главны! ми распорядителями и получателями средств федерального бюджета обязательств, превышающих установленные законом о федеральном бюджете размеры причитающихся им средств, не только не сокращаются, но и продолжают расти. При этом ни Правительство РФ, ни получатели бюджетных средств не не! сут реальной ответственности как за привязку производимых расходов к четко определенному конечному результату, кото! рый должен быть достигнут за счет этих расходов, так и за дос! тижение результата, послужившего обоснованием расходов. Как следствие такая система не имеет ни внутренних ограничите! лей для роста потребности в бюджетных расходах, ни стимулов для повышения их эффективности. Таким образом, сбалансированность федерального бюд! жета на фоне профицита и несанкционированной кредиторс! кой задолженности федерального бюджета достигается за счет разбалансировки финансовых ресурсов субъектов Рос! сийской Федерации, которая реально выражается в сокраще! нии доходного потенциала бюджетов субъектов Российской Федерации. 544 В результате продекларированное Правительством РФ снижение налоговой нагрузки на экономику как основная цель проводимой налоговой реформы реально означает лишь суще! ственное сокращение налоговых доходов у бюджетов субъек! тов Российской Федерации при росте налоговых доходов феде! рального бюджета. Если учесть, что расходные функции регио! нальных бюджетов, прежде всего социального характера не уменьшаются, то в конечном итоге такая бюджетная политика противоречит интересам страны в целом, но достаточно успеш! но решает задачи центрального Правительства. Это еще раз подтверждает сделанный ранее вывод о том, что поставленная Президентом РФ задача обеспечения финансовой стабильнос! ти в бюджетных проектировках Правительства РФ трансфор! мирована в задачу самодостаточности фискальной позиции фе! дерального бюджета, прежде всего с помощью налоговых ново! введений. Начиная с 2000 г., формирование федерального бюджета происходит в отрыве от региональных интересов, без учета ана! лиза и прогноза состояния бюджетов регионов, не приводятся данные, характеризующие степень влияния отдельных мероп! риятий на динамику ВВП и потенциал экономического разви! тия как в целом по стране, так и в региональном разрезе. Приоритеты бюджетной политики сконцентрированы на обеспечении максимальной концентрации финансовых ресур! сов на уровне федерального бюджета для обслуживания и по! гашения государственного долга. Правительство РФ продолжа! ет реализовывать любой ценой только одну задачу — обеспече! ние самодостаточности фискальной позиции федерального бюд! жета. Соответственно, все механизмы, задействованные при формировании параметров федерального бюджета, по!прежне! му сориентированы на решение задачи бездефицитности фе! дерального бюджета в ущерб интересам экономического разви! тия государства в целом, причем такая ориентация бюджетной политики с каждым годом усиливается. Если за точку отсчета в системе государственного бюджетного регулирования как само! 545 цель берется необходимость сбалансированности только феде! рального бюджета, то это по существу означает, что интересы государства сконцентрированы исключительно на фискальных задачах центрального Правительства, а не на поиске компро! мисса его интересов, интересов граждан и предпринимателей в развитии экономического потенциала общества. Однако негативное влияние на экономику страны оказыва! ет не только фискальная ориентация бюджетной стратегии го! сударства, но и отсутствие реальных макроэкономических ори! ентиров на этапе составления бюджетов. Это достаточно наглядно просматривается при оценке ка! чества прогноза макроэкономических показателей, использо! ванных в расчетах к проектам федерального бюджета. Фактически прогноз уровня инфляции ориентирован толь! ко на методы денежного регулирования. Активные меры для поддержания низкого уровня инфляции в промышленности и создания условий для экономического роста — повышение кон! курентоспособности отечественной продукции за счет сниже! ния затрат на производство — Правительством не предусмат! риваются. В первую очередь это касается правительственной политики регулирования цен в сфере естественных монополий, которая является одним из важнейших условий достижения обозначенной цели. Таким образом, формирование основных параметров фе! дерального бюджета на заведомо заниженных характеристиках макроэкономических показателей ставит целью лишь защиту федерального бюджета от возможных колебаний рыночной конъюнктуры и создание запаса для достаточно произвольного маневра финансовыми ресурсами в течение года. Сама по себе задача — понятная, но беда в том, что решается она за счет под! рыва экономического потенциала страны в целом. В этих усло! виях федеральный бюджет перестал быть экономическим ре! гулятором, обеспечивающим финансовую стабилизацию эконо! мики, он используется лишь в рамках узких интересов цент! рального Правительства. 546 В России за последние годы произошло резкое сокращение реального объема государственных расходов: их относительная величина составляет менее трети ВВП при почти двукратном сокращении его объема. Это означает возрастающую неспособ! ность государства предоставлять населению минимально необ! ходимый объем базовых социальных услуг. Но в этом случае главной становится не проблема сбалансированности федераль! ного бюджета и даже не проблема погашения государственного долга, а проблема сбалансированности экономики в целом. В системе конкурентного рыночного равновесия государство достаточно активно может влиять на формирование совокуп! ного внутреннего спроса, не только предоставляя определенные услуги, но и определяя параметры функционирования эконо! мики в виде основных прогнозных макроэкономических пока! зателей. Задача государства — дать достаточно точный макро! экономический прогноз и разумно использовать финансовые механизмы федерального бюджета как экономические рычаги влияния на развитие остальных сфер деятельности. Основным условием достижения сбалансированного бюд! жета является его ориентация не на ежегодные макроэкономи! ческие параметры, а на ориентиры целого экономического цик! ла в стране (включающие как стадию экономического спада, так и стадию экономического роста). В этом случае в зависимости от стадии экономического цикла бюджетная политика ориенти! руется либо на опережающий рост доходов бюджета, обеспе! ченный экономическим ростом, либо на опережающий рост рас! ходов (на стадии экономического спада) при обязательном эф! фективном контроле над расходными статьями. Источником роста доходов бюджета должны являться в первую очередь до! ходы, генерируемые экономическими агентами в результате экономического роста. Более того, современная бюджетная политика сориентиро! вана на максимально упрощенный вариант рестриктивной по! литики монетаризма, целью которой является сокращение спро! са, сохранение бюджетного профицита и снижение уровня ин! 547 фляции. В такой системе экономических координат неизбежно замедление экономического роста. Логика рассуждений сводилась к следующему — сниже! ние инфляции и стабилизация курса национальной валюты по! зволит улучшить инвестиционный климат, повысить кредитный рейтинг России. Для остановки роста внутренних цен и создания условий для их существенного снижения относительно мировых (а это и есть не что иное, как борьба с инфляцией) возможно и даже не! обходимо: – предельно ужесточить состав затрат, относимых на себе! стоимость под жестким контролем налоговых органов (элемент так называемого налогового администрирования); – провести ревизию цен монополистов, в том числе цен на электроэнергию и тепло; – обеспечить налоговые преференции режиму накопления, санкции за утрату прибыли. Это потребует изменения налогового законодательства и ужесточения налогового администрирования. Кроме того, в цены сегодня встроены завышенные инфля! ционные ожидания, спровоцированные борьбой с инфляцией и реальными неуспехами в этом деле. Тем не менее до сих пор целью финансовой политики госу! дарство считает достижение макроэкономической стабилизации на основе сокращения государственных расходов и получения профицита федерального бюджета. |