Техническое регулирование. И ликвидации последствий стихийных бедствий академия государственной противопожарной службы в. И. Козлачков
 Скачать 234.77 Kb.
|
|
5.3 Ответственность за нарушения требований пожарной безопасности В случаях нарушения обязательных требований пожарной безопасности, создающих угрозу людям, наступает административная ответственность в виде предупреждения, штрафа, приостановления деятельности (эксплуатации) объекта, дисквалификации. Наличие угрозы людям должно быть доказано расчетами, подтверждающими невозможность своевременной эвакуации людей до наступления предельно допустимых значений опасных факторов пожара. В случаях возникновения пожаров с гибелью людей и причинением тяжкого вреда их здоровью вследствие нарушения обязательных требований пожарной безопасности наступает уголовная ответственность. В случаях неэффективной реализации дополнительных мер пожарной безопасности может наступать гражданская ответственность за недоброкачественное выполнение работ (услуг), связанных с проектированием, реализацией и техническим обслуживанием дополнительных систем пожарной безопасности. Должностные лица органов государственной власти и местного самоуправления несут административную, гражданскую и уголовную ответственность за вред, причиненный неправомерными действиями при осуществлении контроля (надзора) за выполнением обязательных требований пожарной безопасности. Ответственность за нарушения процедурных требований, устанавливающих порядок применения требований пожарной безопасности, разработки систем пожарной безопасности и подтверждения соответствия, не наступает, если при этом не нарушены требования пожарной безопасности, направленные на обеспечение безопасности людей, чужого имущества и окружающей среды. В случаях, если причиной нарушения требований пожарной безопасности, направленных на обеспечение пожарной безопасности людей, чужого имущества и окружающей среды, явилось невыполнение процедурных требований, это невыполнение учитывается при определении тяжести содеянного. Ответственность должностных лиц органов государственногопожарного надзора за неправомерные действия Уголовная ответственностьнаступает по приговору суда в случаях: воспрепятствования законной предпринимательской деятельности – Статья 169 УК РФ; злоупотребления должностными полномочиями – Статья 285 УК РФ; превышения должностных полномочий – Статья 286 УК РФ; получения взятки – Статья 290 УК РФ. служебного подлога – Статья 292 УК РФ. халатного отношения к должностным обязанностям – Статья 293 УК РФ. отказа в предоставлении гражданину информации – Статья 140 УК РФ. Воспрепятствование законной предпринимательской деятельности – неправомерный отказ в регистрации индивидуального предпринимателя или коммерческой организации либо уклонение от их регистрации, неправомерный отказ в выдаче специального разрешения (лицензии) на осуществление определенной деятельности либо уклонение от его выдачи, ограничение прав и законных интересов индивидуального предпринимательства или коммерческой организации в зависимости от организационно-правовой формы или формы собственности, а равно ограничение самостоятельности либо иное незаконное вмешательство в деятельность индивидуального предпринимателя или коммерческой организации. Злоупотребление должностными полномочиями – использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства. Превышение должностных полномочий – совершение должностным лицом действий, явно выходящих за пределы его полномочий и повлекших существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства. Получение взятки – получение должностным лицом лично или через посредника взятки в виде денег, ценных бумаг, иного имущества или выгод имущественного характера за действия (бездействие) в пользу взяткодателя или представляемых им лиц, если такие действия (бездействие) входят в служебные полномочия должностного лица либо оно в силу должностного положения может способствовать таким действиям (бездействию), а равно за общее покровительство или попустительство по службе. Служебный подлог – внесение должностным лицом, а также государственным служащим или служащим органа местного самоуправления, не являющимся должностным лицом, в официальные документы заведомо ложных сведений, а равно внесение в указанные документы исправлений, искажающих их действительное содержание, если эти деяния, если эти деяния совершены из корыстной или иной личной заинтересованности. Халатность – неисполнение или ненадлежащее исполнение должностным лицом своих обязанностей вследствие недобросовестного или небрежного отношения к службе, если это повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан и организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства. Отказ в предоставлении гражданину информации – неправомерный отказ должностного лица в предоставлении собранных в установленном порядке документов и материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, либо предоставление гражданину неполной или заведомо ложной информации, если эти деяния причинили вред правам и законным интересам граждан. Гражданская ответственность наступает по решению или приговору суда в случаях причинения имущественного вреда неправомерными действиями должностных лиц органов государственного пожарного надзора. Дисциплинарная ответственностьнаступает по приказу наделенного соответствующими полномочиями вышестоящего начальника в соответствии с Положением о прохождении службы и Трудовым кодексом Российской Федерации. Следственные и судебные ошибки, совершаемые при проведении расследований в отношении должностных лиц органов государственного пожарного надзора Избирательное применение принципов правосудия – обвинительный уклон, доминирование принципа неотвратимости наказания, а также нарушение презумпции невиновности и принципов всестороннего, полного и объективного исследования обстоятельств дела. Неправильное определение области ответственности органов государственного пожарного надзора – доминирование мнения о полной ответственности органов государственного пожарного надзора за обеспечение пожарной безопасности объектов; игнорирование функции регулирования отношений, места органов государственного пожарного надзора в системе обеспечения пожарной безопасности, а также места в системе надзорных органов; игнорирование научных и экономических возможностей общества для обеспечения пожарной безопасности; ложные представления об абсолютной безопасности. Неправильная квалификация нарушений правил пожарной безопасности – прямое применение нормативных требований без установления их адекватности ситуации в расследуемых случаях; игнорирование экспертиз, квалифицирующих действия обвиняемых до пожара; вменение вины в ситуации, когда обвиняемые не могли предвидеть реальных последствий и должны были прогнозировать ситуацию на основе нормативных методов. Избирательное применение нормативных документов, регламентирующих деятельность по обеспечению пожарной безопасности – игнорирование требований ГОСТ 12.1.004-91 «Пожарная безопасность. Общие требования», применение которого обязательно при разработке нормативных документов по пожарной безопасности, проектировании, строительстве и эксплуатации объектов. Привлечение некомпетентных специалистов к проведению пожарно-технических экспертиз – привлечение специалистов, не имеющих соответствующей квалификации в области применения норм и правил пожарной безопасности; незнание экспертами основ уголовного судопроизводства. Объективное вменение вины – вменение вины субъектам правонарушений в случаях невиновного причинения вреда (ст. 28 УК РФ). Персонификация материалов расследования без их проверки – использование социального статуса экспертов и экспертных учреждений в качестве аргументов достоверности результатов экспертиз. Использование общественного мнения и ведомственных интересов в качестве оснований для предъявления обвинения – эмоциональное заражение реакцией общества, основанной на необходимости реагирования в целях быстрого снятия эмоционального напряжения без продолжительного разбирательства по существу (возмездие природе посредством наказания людей); введение в качестве основного критерия оценки деятельности правоохранительных органов принципа неотвратимости наказания. Защита от неправомерных обвинений в совершении должностных преступлений Критериями выбора адвокатов и общественных защитников являются: специализация на нарушениях технических норм; осведомленность в области применения правил пожарной безопасности; адекватная мотивация. Требования к специалистам при заявлении ходатайствоб их привлечении к расследованиям: специализация в области государственного пожарного надзора; специализация в области правоприменительной деятельности; опыт работы в качестве государственного инспектора по пожарному надзору; знание особенностей осуществления государственного пожарного надзора в современных условиях. Основаниями для заявлений об отводах участников уголовного процесса являются: некомпетентность; личная заинтересованность; ведомственные интересы. Основаниями для заявления ходатайств о возбуждении уголовных делпротив участников уголовного процесса являются: неправильная квалификация нарушений обязательных требований пожарной безопасности; неправильные расчеты при проведении пожарно-технических экспертиз; расхождение результатов исследований (расчетов) и выводов; установление нарушений процессуальных норм. 5.4 Унификация надзорной деятельности Федеральным законодательством установлена новая парадигма технического регулирования в области техногенной безопасности. Основой этой парадигмы является минимизация обязательных требований безопасности и доведение их до уровня, минимально необходимого для обеспечения безопасности людей, чужого имущества и окружающей среды. В связи с этим требования безопасности разделены на обязательные требования (требования федеральных законов - технических регламентов) и добровольные требования (требования нормативных документов в области стандартизации). Такой механизм технического регулирования позволяет собственникам свободно распоряжаться своим имуществом, используя для этого страхование этого имущества, в том числе и страхование различных рисков. При этом безопасность людей и окружающей среды должна быть обеспечена с учетом современного уровня научно-технического и материально-технического развития. Все это означает, что с введением новой парадигмы технического регулирования принципиально изменяется содержание надзорной деятельности, при осуществлении которой не допускается прямое применение нормативных требований рекомендательного характера. При реализации положений технических регламентов нормативные документы рекомендательного характера применяются только при расчетном обосновании необходимости их применения, с учетом риска возникновения опасной техногенной ситуации; а также с учетом характера и размера вреда, который может быть причинен опасной техногенной ситуацией. Введение такой парадигмы технического регулирования требует иной организации деятельности надзорных органов – координации их деятельности на единой методологической основе, позволяющей интегрировать деятельность государства по установлению и поддержанию правопорядка в области техногенной безопасности. Проведенные исследования позволили выделить единые для всех надзоров концептуальные ориентиры надзорной деятельности, позволяющие унифицировать эту деятельность и повысить ее эффективность в современных условиях, которые характеризуются следующими особенностями: накоплением большого объема сложной нормативной информации; низким качеством нормативной информации, приводящим к ошибкам в применении требований пожарной безопасности; дефицитом времени, необходимого для обработки, освоения и применения нормативной информации; длительными сроками самостоятельного формирования ориентировочной основы профессиональной деятельности при высокой динамике изменений нормативных требований; несоответствием одних стереотипов деятельности при решении других задач; несоответствием темпов освоения новой профессионально значимой информации темпам ее производства; необоснованным расширением объемов работ, связанных с проверками объектов, в связи с подменой функции регулирования отношений в области пожарной безопасности функцией обеспечения пожарной безопасности, которую должны выполнять собственники объектов; подменой выборочных проверок детальными обследованиями; информационным прессингом, оказываемым на специалистов, проводящих проверки объектов; неправильной квалификацией нарушений требований пожарной безопасности следственными и судебными органами при предъявлении обвинений в халатности государственным инспекторам по пожарному надзору, в связи с расследованием пожаров с гибелью людей. В связи с этим, могут быть определены основные элементы механизма интеграции деятельности надзорных органов: концептуализация (унификация) деятельности по обеспечению техногенной безопасности; функциональная организация нормативной и иной профессионально значимой информации на основе концептуальной модели деятельности по обеспечению техногенной информации, а также формирование проблемных полей проведения научных исследований; кодификация нормативных требований техногенной безопасности, задачами которой являются разделение правовой и технической составляющих нормативных требований, а также выделение (синтез) базовых ориентиров надзорной деятельности - объектов технического регулирования; организация профессиональной подготовки специалистов надзорных органов к деятельности в условиях информационных перегрузок и динамики информационных процессов посредством разделения имеющих разную дидактическую природу технологий подготовки специалистов к решению типовых, нестандартных и уникальных задач при разработке типовых, адресных и уникальных систем обеспечения безопасности объектов; организация двухуровневой системы надзорной деятельности, позволяющей выполнять функцию регулирования отношений, с переводом функции обеспечения техногенной безопасности в область ответственности собственников объектов защиты; организация административно-правовой деятельности надзорных органов на основе квалификации правонарушений, учитывающей техногенные риски; организация расследований чрезвычайных ситуаций с применением комплексных экспертиз. Концептуализация деятельности по обеспечению техногенной безопасности Концептуализация деятельности по обеспечению техногенной безопасности включает в себя: определение условий возникновения, развития и ликвидации опасных техногенных ситуаций; установление опасных техногенных проявлений, которые могут причинить вред людям, чужому имуществу и окружающей среде; определение риска возникновения, развития и негативного воздействия техногенных проявлений на людей, чужое имущество и окружающую среду; установление эшелонированной защиты, включающую в себя систему предотвращения возникновения опасных техногенных ситуаций, систему защиты от опасных воздействий техногенных явлений и систему организационно-технических мероприятий; распределение нормативных требований по элементам системы эшелонированной защиты; установление взаимосвязей (непосредственных и опосредованных) между элементами системы эшелонированной защиты; установление уровней техногенных рисков с учетом различных сценариев развития опасных техногенных ситуаций; установление порядка применения требований безопасности, адекватного сценариям развития опасных техногенных ситуаций с учетом конкретных обстоятельств (адресные системы безопасности). Применение концептуальных моделей деятельности по обеспечению техногенной безопасности при осуществлении надзора за соблюдением нормативных требований позволяет значительно (в 4-5 раз) повысить качество проверок и в 2 раза сократить затраты времени на проверки объектов. Функциональная организация нормативной и профессионально значимой информации Наличие концептуальных моделей деятельности по обеспечению техногенной безопасности позволяет функционально организовать на их основе нормативную и профессионально значимую информацию, распределяя ее по элементам системы эшелонированной защиты и определяя область эффективного применения информации с учетом рисков возникновения, развития опасной техногенной ситуации, а также риска причинения вреда. Функциональная организация нормативной и профессионально значимой информации является необходимым условием определения проблемных мест в деятельности по обеспечению техногенной безопасности, а также основанием для выделения и эффективного использования ресурсов, направляемых на проведение научных исследований. Проблемные места в деятельности по обеспечению техногенной безопасности выявляются: в процессе сравнительного анализа нормативных требований и профессионально значимой информации, имеющих отношение к одной задаче по обеспечению техногенной безопасности; в процессе сравнительного анализа мер безопасности, входящих в разные элементы систем эшелонированной защиты объектов; в процессе установления соответствия мер безопасности характеру и уровню угрозы людям, чужому имуществу и окружающей среде. Такой подход позволяет предельно быстро, в течение нескольких часов, формулировать проблемы и ставить конкретные исследовательские задачи, что при традиционном подходе сделать весьма сложно. Кодификация нормативных требований техногенной безопасности Основу кодификации нормативных требований техногенной безопасности составляет определение объектов технического регулирования и установление правил их идентификации. Общий объект регулирования определен Конституцией Российской Федерации – общественные отношения, возникающие в социуме в процессе его жизнедеятельности. Родовые объекты технического регулирования определены Федеральным законом «О техническом регулировании» - отношения, связанные с установлением, применением и исполнением требований техногенной безопасности. Специальные объекты технического регулирования в различных областях техногенной безопасности представляют собой адекватные соотношения мер техногенной безопасности и уровня угрозы (риска), возникающей вследствие возможного воздействия на людей, чужое имущество и окружающую среду опасных проявлений техногенных ситуаций. Кодификация нормативных требований техногенной безопасности – выделение базовых регуляторов (объектов технического регулирования) позволяет в тысячи раз сократить объем информации, которой необходимо оперировать при решении профессиональных задач, значительно сократить число ошибок при применении нормативных требований и сформировать устойчивое правосознание, как необходимое условие поддержания правопорядка в области техногенной безопасности. Организация профессиональной подготовки специалистов надзорных органов Традиционные технологии профессионального образования не учитывают уровней профессионализма, обусловленных типом решаемых профессиональных задач: репродуктивных (типовых, стандартных), реконструктивных (нестандартных, адресных) и уникальных (требующих новых знаний). При этом темпы производства профессионально значимой информации значительно превышают темпы ее освоения традиционными методами. В связи с этим профессиональную подготовку специалистов надзорных органов целесообразно осуществлять с учетом уровня сложности задач надзорной деятельности: подготовку к осуществлению надзорной деятельности за объектами с типовыми системами техногенной безопасности; подготовку к осуществлению надзорной деятельности за объектами с адресными системами техногенной безопасности; подготовку к осуществлению надзорной деятельности за объектами с уникальными системами техногенной безопасности. Основу подготовки первого уровня составляет формирование ориентировочной основы профессиональной деятельности на базе концептуальной модели деятельности по обеспечению техногенной безопасности. Основу подготовки второго уровня составляет формирование ориентировочной основы профессиональной деятельности на базе модуля, включающего в себя концептуальную модель деятельности по обеспечению техногенной безопасности и сценарии развития опасных техногенных ситуаций. Основу подготовки второго уровня составляет формирование ориентировочной основы профессиональной деятельности на базе интегрированного комплекса, включающего в себя модуль второго уровня, концептуальную модель исследовательской деятельности, концептуальную модель нормотворческой деятельности, концептуальную модель деятельности по освоению новых знаний и концептуальную модель по реализации новых знаний. Профессиональная подготовка специалистов надзорных органов должна носить комплексный характер и включать в себя не только технические аспекты, но и правовые, экономические, дидактические, психологические и другие гуманитарные аспекты. Для этого потребуется изменение методологии вузовского образования и переход к другим образовательным стандартам. В дополнение к этому в высших образовательных учреждениях юридического профиля необходимо ввести учебную дисциплину «Техническое регулирование». Организация такой подготовки в стационарных условиях позволяет в десятки раз сократить сроки формирования профессионального мастерства специалистов надзорных органов, которое в настоящее время формируется спонтанно и неопределенно долго, методом проб и ошибок, в процессе самостоятельной практической деятельности. Организация двухуровневой системы надзорной деятельности Применение большого объема сложной нормативной информации в условиях жестких ограничений, установленных Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», не позволяют надзорным органам выполнять функцию прямого обеспечения техногенной безопасности объектов посредством их детальных проверок, поскольку: численность инспекторов надзорных органов не соответствует объему работы, который значительно возрастает при повышении качества проверок после соответствующей профессиональной подготовки инспекторов; должностные лица надзорных органов не вправе вмешиваться в деятельность хозяйствующих субъектов, связанную с распоряжением собственного имущества. В связи с этим целесообразно разделение надзора и аудита безопасности, который могут выполнять в полном объеме специализированные и аккредитованные негосударственные организации. Введение аудита безопасности позволяет установить уровни осуществления надзорной деятельности: осуществление надзора за устранением нарушений обязательных требований безопасности, выявленных при проведении аудита безопасности; осуществление надзора за качеством аудита безопасности. Для осуществления надзора первого уровня не требуется подготовка высококвалифицированных специалистов надзорных органов. Надзор первого уровня могут осуществлять младшие государственные инспекторы, прошедшие краткосрочную подготовку на базе учебных центров. Для осуществления надзора второго уровня потребуются специалисты высшей квалификации, способные выборочно проверить качество аудита безопасности. В целях обеспечения их высококачественной работы в полевых условиях необходима разработка экспресс – методов оценки пожарных рисков и применение мобильных электронных средств обработки информации. В дополнение к этому необходимо установить область ответственности надзорных органов, устранив при этом дублирование и пробелы в их надзорных функциях. Интеграция надзорной деятельности возможна только в парадигме «регулирование отношений в области техногенной безопасности», но не в парадигме «прямое обеспечение техногенной безопасности объектов защиты», поскольку регулирование отношений в области техногенной безопасности осуществляется на основе унифицированных правовых регуляторов – объектов технического регулирования. Организация административно-правовой деятельности Основой административно-правовой деятельности надзоров в области техногенной безопасности должна стать оценка рисков и квалификация нарушений требований техногенной безопасности с учетом адекватности этих требований угрозе причинения вреда людям, чужому имуществу и окружающей среде. Системный анализ федерального законодательства позволяет идентифицировать следующие виды рисков, которые должны учитываться в техническом регулировании: риск возникновения опасной ситуации; риск причинения вреда; допустимый риск; риск накопления вреда; нормативный риск; риск невыполнения (неприменения) установленных нормативных требований; квалификационный риск; информационный риск; предпринимательский риск; риск ответственности за нарушение либо невыполнение установленных нормативных требований; совокупный (сбалансированный) риск, основанный на взаимозависимости требующих учета рисков, образующих единый комплекс. Организация расследований чрезвычайных ситуаций Квалифицированное расследование чрезвычайных ситуаций требует комплексных экспертиз, качество которых обусловлено квалификацией экспертов и наличием экспертов-координаторов, способных соотнести и обобщить результаты экспертных исследований, проведенных по отдельно поставленным вопросам. Зачастую экспертизы, связанные с нарушениями требований безопасности, проводят специалисты, слабо знающие нормативную базу. В результате чего имеет место неправомерное предъявление обвинений в нарушении требований безопасности. В связи с этим необходима подготовка экспертов в области квалификации нарушений требований безопасности, а также подготовка экспертов-координаторов. Выводы Переход к унифицированной парадигме надзорной деятельности возможен только при проведении соответствующих преобразований, прежде всего, в системе органов государственного пожарного надзора, имеющих значительное количество специалистов, применяющих большой объем сложных нормативных требований. В результате унификации и последующей интеграции возможно: а) сокращение количества надзорных органов, число которых возросло с 27 (в СССР) до 64 (в Российской Федерации); б) значительное улучшение инвестиционного климата за счет перехода к адресным системам обеспечения безопасности объектов; в) формирование устойчивого правопорядка в области обеспечения техногенной безопасности; г) перераспределение технической нагрузки с государственных надзоров на организации, осуществляющие аудит безопасности; д) значительное снижение социальной напряженности, а также гармонизация отношений общества и государства. |