первичная переработка птицы. 73-79 страницы. Issn 22260056 1 Инновационные технологии управления и права
 Скачать 1.52 Mb.
|
|
Библиографический список: 1. Кибанов, А.Я. Основы управления персоналом: учеб. / А.Я. Кибанов.- М.: ИН- ФРА-М, 2011. – 304 с. 2. Капитонов, Э.А. Организационная культура: теория и практика / Э.А. Капитонов. – М.: Альфа-Пресс, 2015. – 252 с. 3. Магура, М.Н. Культура организации. Секреты мотивации: или мотивация без сек- ретов /М.Н. Магура. – М: ИНФРА-М,2014 – 114с. 4. Попов, Б. Элементы корпоративной культуры/ Б. Попов // Управление персона- лом. - 2013. -№18.-16с. 5. История развития организационной культуры [Электронный ресурс]- Элек- трон.дан. URL: http://scicenter.online/osnovy-menedjmentа . (Дата обращения: 07.05.2017 г.) 6. Организационная культура современных российских компаний [Электронный ре- сурс] - Электрон. дан. URL: http://studme.org/36072 . (Дата обращения: 24.08.2016 г.) Инновационные технологии управления и права. 2017. №1 (17) 58 УДК 351/354 НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ НА ФЕДЕРАЛЬНОМ, РЕГИОНАЛЬНОМ, И ВЕДОМСТВЕННОМ УРОВНЯХ © Залялиева Айсылу Ракиповна - магистрант, Поволжский государственный технологи- ческий университет, г.Йошкар-Ола Напольских Дмитрий Леонидович – кандидат экономических наук, доцент кафедры управления и права Поволжского государственного технологического университета Статья посвящена проблемам, связанных с реализацией Федерального закона от 27.07.2004 №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Предложены основные направления совершенствования системы нормативно-правового обеспечения кадровой политики. Ключевые слова: органы государственной власти, государственная служба, нормативно- правовое обеспечение, государственная кадровая политика, профессиональное развитие государственных служащих. Введение. Создание нормативной правовой основы государственной службы - одно из основных направлений становления и совершенствования государственной службы Российской Федерации. Законодательство о государственной гражданской служ- бе составляют нормативные правовые акты, регулирующие организацию гражданской службы Российской Федерации и правовое положение гражданских служащих. Интерпретация. В настоящее время нормативное правовое регулирование госу- дарственной службы Российской Федерации осуществляется: 1) Конституцией Российской Федерации от 12.12.1993 г. [1], которая закрепляет исходные для госслужбы основы: верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; единство системы гос- ударственной власти, разграничение предметов ведения между Российской Федерации и субъектами Федерации; приоритет прав и свобод человека и гражданина; обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина; равный доступ граждан к государственной службе; 2) Федеральным законом от 27 мая 2003 г. №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» [2], который в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет правовые и организационные основы системы государственной службы Российской Федерации, уровни и виды государственной службы, основные принципы ее построения и функционирования, в том числе взаимосвязь государственной и муниципальной службы; 3) Федеральным законом от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ «О государственной граж- данской службе Российской Федерации» [3], который в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» устанавливает правовые, организационные и финансово- экономические основы государственной гражданской службы Российской Федерации; © Залялиева А.Р., Напольских Д.Л., 2017 ISSN 22260056 59 4) другими федеральными законами, в том числе федеральными законами, регу- лирующими особенности прохождения гражданской службы; 5) указами Президента Российской Федерации, в целях совершенствования нор- мативной правовой базы по вопросам реформирования государственной службы принято большое число проектов указов Президента Российской Федерации, направленных, в первую очередь, на реализацию Закона «О государственной гражданской службе Россий- ской Федерации»; 6) постановлениями Правительства Российской Федерации; 7) нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной вла- сти. Наряду с нормативными актами высших федеральных органов государственной вла- сти в сфере государственной службы действуют ведомственные акты федеральных орга- нов исполнительной власти, регулирующие общие вопросы государственной граждан- ской службы в пределах их компетенции; 8) конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми акта- ми субъектов Российской Федерации; 9) нормативными правовыми актами государственных органов (должностные ре- гламенты и др.) В правовом обеспечении современной государственной службы России имеются значительные пробелы. По-прежнему сохраняются отношения трудового найма между служащим и государственным органом. Требования к государственной службе как ком- плексному правовому институту находят отражения в целях, функциях, принципах, структуре государственной службы. Основной целью государственной службы как пра- вового института является обеспечение выполнения законодательства страны, создание благоприятных правовых, организационных и социально-экономических условий для нормального функционирования государственного аппарата. Интерпретация результатов исследования показывает, что принцип единства пра- вовых и организационных основ государственной гражданской службы, установленный ст. 3 Федерального закона от 26 мая 2003 г. № 58-ФЗ "О системе государственной служ- бы Российской Федерации", нарушается разными подходами к материальному обеспече- нию государственных гражданских служащих разных субъектов Российской Федерации. Связано это с тем, что каждый субъект Российской Федерации в силу возможностей сво- его бюджета определяет материальное положение своих гражданских служащих. Сейчас понемногу сближаются уровни оплаты труда в субъектах Российской Федерации. Ранее эта разница была достаточно ощутимой. Такой подход, как представляется, не только нарушает принцип единства, установленный федеральными законами, но и ст. 19 Кон- ституции Российской Федерации, согласно которой государство должно гарантировать равенство прав и свобод человека и гражданина. Со времени вступления в силу Закона № 79-ФЗ (1 февраля 2005 г.) прошло уже больше десяти лет. Это позволяет подвести некоторые итоги и сделать выводы о практи- ке применения данного закона. В частности, заместитель Председателя комитета Госу- дарственной Думы по делам Федерации и региональной политики Л. А. Коршунов, при- нимавший непосредственное участие в разработке этого закона, отмечает, что правопри- менительная практика свидетельствует о наличии определенных проблем, связанных с его реализацией [4]. Эти проблемы могут быть условно разделены на четыре основных блока. Первый блок проблем связан с отсутствием на федеральном уровне нормативных правовых актов, которые должны быть приняты в развитие отдельных норм закона. По мнению многих экспертов, реформа государственной службы совершенно объективно Инновационные технологии управления и права. 2017. №1 (17) 60 отстает от других реформ в силу того, что она призвана реализовывать на практике ре- зультаты, достигнутые в ходе других административных преобразований. Еще одна про- блема связана с тем, что многие проекты вызывали определенные трудности при межве- домственном согласовании, так как предлагалось выделение дополнительных средств из федерального бюджета на их реализацию. Как мы уже упоминали, особое внимание следует уделить необходимости форми- рования системы управления государственной службой. И главную роль здесь должен играть орган по управлению государственной службой. На него возлагаются многие функции, в том числе по созданию и ведению сводного реестра государственных граж- данских служащих, по формированию и работе с федеральным кадровым резервом, по созданию сводного кадрового резерва, по предоставлению государственных гарантий, по организации дополнительного профессионального образования, по формированию си- стемы контроля, по разработке и реализации программ развития государственной служ- бы, по проведению экспериментов, по образованию комиссий по соблюдению требова- ний к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликта ин- тересов, по участию в работе конкурсных и аттестационных комиссий, по утверждению примерных должностных регламентов, по выработке единых критериев оценки эффек- тивности государственной службы. Формирование эффективной системы управления государственной службой мог- ло бы существенным образом повысить темп хода ее реформы, улучшить качество разра- ботки нормативно-правовой базы, позволить более эффективно использовать материаль- ные, интеллектуальные и финансовые ресурсы, привлекаемые для реализации мероприя- тий по реформированию систему государственной службы. Второй блок проблем, возникающих при реализации федерального закона, свя- зан с внутренними противоречиями его отдельных положений, неоднозначным их толко- ванием, противоречивостью формулировок. Так, в ч. 9 ст. 31 Закона № 79-ФЗ предусмотрено увольнение с гражданской служ- бы в связи с реорганизацией государственного органа или сокращением должности граж- данской службы. При этом в ст. 38 предусмотрено информирование выборного профсо- юзного органа при расторжении служебного контракта в случае сокращения должности. В то же время ст. 33 закона, посвященная основаниям для увольнения с гражданской службы, такое основание для увольнения, как сокращение должности, не предусматрива- ет. Третий блок проблем связан с неурегулированностью Законом № 79-ФЗ отдель- ных вопросов поступления, прохождения и увольнения с гражданской службы. Упомяну- тый закон разделяет понятия трудового договора и служебного контракта, ставя под со- мнение правомерность распространения норм трудового права о трудовом договоре на отношения, установленные служебным контрактом. В ряде случаев подчас невозможно определить, следует или нет использовать нормы трудового права. Четвертый блок проблем связан с адаптацией Закона № 79-ФЗ к применению в государственных органах, обеспечивающих функционирование различных ветвей власти. Оценивая уровень развития современного законодательства о государственной службе, можно признать, что оно по большей части ориентировано на регламентацию деятельно- сти государственных служащих в исполнительных органах. Однако это признание не уменьшает необходимость конкретизации общих положений федерального закона о гос- ударственной гражданской службе применительно к специфике деятельности органов законодательной и судебной власти. ISSN 22260056 61 Решить эту проблему можно путем закрепления модели, согласно которой сами органы власти принимают комплекс подзаконных актов, регламентирующих прохожде- ние в них государственной службы. В этих актах должна быть учтена специфика статуса государственных служащих в законодательных органах власти, их участие в законода- тельном процессе, а также их роль, задачи и функции в профессиональном обеспечении деятельности депутатского корпуса. В. Н. Южаков, руководитель проекта по административной реформе Центра стра- тегических разработок, отмечает, что Закон № 79-ФЗ дает возможность усилить влияние оценки на повышение эффективности гражданской службы. Закон ориентирует на то, чтобы оценка на гражданской службе влияла на эффективность деятельности государ- ственных органов. Но он перекладывает решение этой задачи на плечи органов исполни- тельной власти, на регионы, предусматривая, что в регионах, например, будут разрабаты- ваться методики проведения конкурсов, аттестаций, квалификационных экзаменов[5]. В качестве предложений по развитию Закона № 79-ФЗ В. Н. Южаков выделяет следующее. 1. Тщательное определение в законе правового статуса текущей оценки профес- сиональной служебной деятельности гражданских служащих, т.е. принятие годовых пла- нов и рассмотрение годовых отчетов по их выполнению. Нужно повысить роль результа- тов текущей оценки при проведении аттестации и квалификационного экзамена. Эта про- цедура может, например, предусматривать, что при повторяющемся в течение аттестаци- онного периода низком уровне текущей оценки гражданский служащий не может быть аттестован. 2. Закрепление возможности сокращенной процедуры проведения аттестации. Она должна применяться в случае, когда в течение аттестационного периода аттестуемый гражданский служащий регулярно показывает высокие или просто хорошие результаты своей профессиональной служебной деятельности. 3. Возможность существенного поощрения за эффективность и результативность профессиональной служебной деятельности гражданского служащего. Необходимо по- высить вес такого поощрения в структуре денежного содержания гражданского служаще- го. Таким образом, можно констатировать, что, несмотря на неоспоримые достоин- ства, Закон № 79-ФЗ нуждается в доработке и уточнении. Текущее правовое регулирование государственной службы осуществляется ука- зами Президента Российской Федерации. В настоящее время действуют свыше 20 Ука- зов, регламентирующих, в частности, порядок проведения конкурса на замещение ва- кантной должности государственной гражданской службы, порядок проведения аттеста- ции госслужащих, порядок сдачи квалификационного экзамена, соответствие должностей государственной службы и классных чинов и другие вопросы. Некоторые вопросы, связанные с организацией государственной службы, регули- руются Правительством Российской Федерации. Например, постановление Правитель- ства Российской Федерации от 28 июля 2005 г. № 452 "Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти" устанавливает общие правила внутренней организации федеральных органов исполнительной власти. Действующее законодательство о государственной гражданской службе устанав- ливает приоритет законодательства о государственной гражданской службе, относящейся по правовой природе к публичному (административному) праву, над законодательством о труде, регулирующим частное право. Трудовой кодекс Российской Федерации и другие акты законодательства о труде применяются к государственно-служебным отношениям Инновационные технологии управления и права. 2017. №1 (17) 62 лишь в случаях, не урегулированных законодательством о государственной службе. Надо сказать, проблема определения пределов регулирования служебно-государственных от- ношений законодательством о государственной службе и законодательством о труде яв- ляется принципиально важной и пока еще окончательно не решенной. Анализ норм Закона № 79-ФЗ позволяет сделать вывод об усилении роли право- вого регулирования в сфере государственной службы иными нормативными правовыми актами. По сравнению с действовавшим ранее Федеральным законом от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" в Законе № 79- ФЗ тенденция правового регулирования государственной службы Указами Президента Российской Федерации и ведомственными нормативными правовыми актами возрастает. Закон № 79-ФЗ содержит более 20 отсылок к вопросам, которые должны быть урегули- рованы нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти. К таким вопросам относятся, в частности: вопросы о служебном распорядке в государ- ственном органе; об утверждении положения о подразделении государственного органа по вопросам государственной службы и кадров; о порядке выплаты премии гражданским служащим за выполнение особо важных и сложных заданий; о формировании аттестаци- онной, конкурсной комиссии и комиссии по соблюдению требований к служебному по- ведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов и другие важ- ные вопросы. Возросший объем подзаконного нормативного правого регулирования отдельные авторы оценивают в целом положительно, ссылаясь на зарубежную практику и отече- ственный опыт. Другие авторы такое явление, как возрастающее значение указного пра- ва, оценивают негативно. Упрощенная процедура принятия подзаконных нормативных правовых актов может повлечь за собой рост интенсивности регулирования государ- ственно-служебных отношений, что, в свою очередь, приведет, по мнению ряда экспер- тов, к подрыву стабильности законодательства в базовых сферах государственной граж- данской службы. Ряд специалистов считает, что некоторые положения Закона № 79-ФЗ, регулиру- ющие такие фундаментальные вопросы, как порядок и условия прохождения конкурса и проведения аттестации, общие вопросы ведения реестра кадрового резерва, предоставле- ния отпусков, статус и компетенция федерального органа по управлению государствен- ной гражданской службой, вполне могли бы быть нормами прямого действия. Регламентации деятельности государственных служащих как механизму управле- ния эффективностью на государственной службе уделяется особое внимание в рамках проводимой реформы. Задачи такой регламентации: - улучшение поддержки принятия решений и их оперативность за счет формали- зации способов исполнения, которая приведет к улучшению институциональной памяти (переход от неформальных, завязанных на личных контактах, опыте и навыках взаимо- действий и процедур к формализованным прописанным правилам и процедурам) и по- служит основой для усовершенствования деловых процессов; - увеличение прозрачности государственного управления за счет определения полномочий и ответственности как государственных органов, так и каждого государ- ственного служащего; - гарантия права граждан на услуги должного качества. Закон № 79-ФЗ предусматривает, помимо служебного контракта, закрепление прав, обязанностей и компетенции государственного гражданского служащего в долж- ностном регламенте. Должностной регламент (согласно ст. 47 Закона № 79-ФЗ) включает в себя: квалификационные требования, должностные обязанности и показатели результа- ISSN 22260056 63 тивности, права, ответственность, перечень вопросов для самостоятельного решения, сроки и процедуры, порядок служебных взаимодействий, перечень оказываемых услуг, показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельно- сти государственного гражданского служащего. Должностной регламент является приложением к служебному контракту, его неотъемлемой частью. В ст. 23 Закона № 79-ФЗ сказано: "гражданин, поступающий на государственную гражданскую службу, при заключении служебного контракта о про- хождении государственной гражданской службы и замещении должности гражданской службы и гражданский служащий при заключении служебного контракта о замещении должности государственной гражданской службы обязуются исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом и соблюдать служебный распо- рядок государственного органа". Особое значение для системы управления эффективностью на государственной службе имеет раздел должностного регламента, посвященный показателям эффективно- сти и результативности деятельности государственного служащего. Важной проблемой здесь является выбор оптимального количества критериев оценки результативности дея- тельности государственных гражданских служащих. Если их будет слишком много, то сложность оценки и издержки на мониторинг большого количества показателей могут превысить положительный эффект от практического применения показателей результа- тивности. Если же, наоборот, показателей недостаточно, то может проявиться "эффект искажающего поведения" со стороны гражданских служащих, когда они переносят все внимание на виды деятельности, которые в конечном итоге будут измерены показателями и "забывают" об остальных должностных обязанностях. Показатели результативности для государственных гражданских служащих долж- ны: - быть четко увязаны с целями и задачами органов государственной власти; - отражать степень вклада каждого государственного служащего в достижение целей и задач; - полностью отражать выполнение основных должностных обязанностей государ- ственного служащего; - быть сформулированы таким образом, чтобы в максимальной степени воспро- изводить непосредственное влияние государственного служащего на динамику показате- лей результативности. Показатели результативности деятельности государственных гражданских слу- жащих могут представлять собой набор индикаторов различного характера. Они могут выражаться как в качественной, так и количественной форме, быть как слабо- формализуемыми, так и четко квалифицируемыми. Наиболее распространенной явля- ется практика, при которой органы власти устанавливают определенные требования к показателям результативности. В большинстве практических руководств по разработке показателей отмечается, что они должны удовлетворять критериям четкости, полноты, комплексности и непротиворечивости. Эти требования относятся как к количественным, так и к качественным показате- лям. Как правило, при постановке качественных показателей (например, "обеспечение эффективного финансового управления") органами власти издаются гиды, в которых четко определяются критерии качественной деятельности (например, "уровень допол- нительных расходных обязательств на конец отчетного периода не должен превышать 25% финансовых средств департамента" и т.д.). |