К вопросу о защите права на социальное обслуживание 5
 Скачать 1.05 Mb.
|
К вопросу о переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования земельным участкомШилова Н. П., к. ю. н., доцентПраво постоянного (бессрочного) пользования земельным участком является одним из вещных прав, предусмотренных современным гражданским и земельным законодательством РФ. Право постоянного пользования появилось в советское время, и это было связано с национализацией земли. Предусматривалось лишь право пользования земельным участком без указания конкретного срока. Содержание правовой конструкции права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком было сформулировано в Основах гражданского законодательства 1968 года. Согласно данному нормативному акту субъектами данного права являлись физические и юридические лица. Конституция СССР 1977 года также закрепляла право колхозов и совхозов на бессрочное пользование земельными участками, то есть навеки. Конец 80-х – н. 90-х гг. ознаменовались процессами становления рыночной системы хозяйствования [1]. Земельный кодекс РСФСР, принятый 25 апреля 1991 году № 1103 – 1 [2] закрепил, что в РСФСР подтверждается многообразие и равенство государственной, колхозно-кооперативной, частной, коллективно-долевой форм собственности. Однако данные положения просуществовали недолго: после принятия Конституции РФ 1993 г. [3] Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 года № 2287 «О приведении земельного законодательства в соответствие с Конституцией РФ» данные положения были отменены. С принятием части первой ГК РФ [4] право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком регулируется статьями 268-270 [5]. Анализ гражданского законодательства свидетельствует о том, что субъектами данного права признаются и граждане, и юридические лица. Дальнейшее развитие данное право получило в Земельном кодексе РФ 2001 г. [6]. Так, согласно статье 20 ЗК РФ субъектами данного права могут являться только органы государственной власти, органы местного самоуправления, казенные предприятия, государственные и муниципальные учреждения. В ЗК РФ прямо сказано о том, что гражданам земельные участки на данном праве с момента введения в действие ЗК РФ не предоставляются. Таким образом, ЗК РФ значительно сузил круг субъектов права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком. Первоначально круг субъектов права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком был еще уже, так как ЗК РФ предусматривал, что из всех унитарных предприятий право пользования участком сохраняют только федеральные казенные предприятия. Совершенно грамотно в свое время был поставлен О.М. Козырь вопрос о том, почему из круга субъектов данного права исключены иные унитарные предприятия [7]. Данное исключение не могло не породить правоприменительных проблем. Поэтому в ЗК РФ в были внесены изменения: в круг субъектов права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком были включены все казенные предприятия. Все остальные юридические лица, не указанные в п. 1 ст. 20 ЗК РФ, в соответствии с п. 2 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие ЗК РФ обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобрести земельные участки в собственность, а религиозные организации еще и на право безвозмездного срочного пользования по своему желанию до 1 января 2010 года. Изданные после введения в действие ЗК РФ ненормативные акты о предоставлении земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования субъектам, не указанным в п.1 ст. 20 ЗК РФ, должны признаваться недействительными в силу статьи 13 ГК РФ либо не подлежащими применению в соответствии со статьей 12 ГК РФ как противоречащие закону [8]. Предусмотренный действующим законодательством порядок переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком в научной литературе оценивается достаточно критично. Прежде всего, многим юристам непонятно использование термина «переоформление» права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком. Так, П. Н. Бобин полагает, что данный термин не применим в регулировании имущественных отношений, поскольку «цивилистика не знает такой терминологии применительно к вещным правам. Наука гражданского права, а также действующее гражданское законодательство при описании того или иного вещного права используют такие понятия, как содержание вещного права, его возникновение и прекращение, переход права»[9]. Таким образом, возникает вопрос, а что подразумевает законодатель под переоформлением права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, поскольку Федеральный закон «О введение в действие Земельного кодекса РФ» не предусматривает содержание процедуры переоформления. Как полагает П. Н. Бобин, процедура переоформления должна состоять из двух стадий: «1) отказ правообладателя от принадлежащего ему права и 2) приобретение (возникновение) нового права на землю (аренды либо права собственности)» [9]. При этом прекращение права и возникновение нового права подлежат государственной регистрации [10]. Первоначально данный срок был ограничен 1 января 2004 года, затем 1 января 2006 года, затем 1 января 2008 года. Вместе с тем, юридические лица неохотно начинают процедуру переоформления. Чем обусловлено это нежелание? Причины данного явления неоднократно назывались в литературе. Так, основными из них являются значительные затраты на проведение землеустройства и кадастровые работы, система сборов за совершение юридически значимых действий органами исполнительной власти, размер платежей, которые юридическое лицо должно будет платить в будущем, сумма выкупных платежей [11]. Тем более, что действующее законодательство предусматривало и предусматривает сохранение до окончательного срока переоформление права постоянного (бессрочного) пользования за юридическими лицами в полном объеме. Обязанность переоформления права постоянного (бессрочного) пользования распространяется также на все юридические лица, которые получили земельные участки в советское время, но так и не оформили свое право надлежащим образом. Об этом свидетельствует судебная практика[12]. Учитывая, что одним из субъектов права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком являются граждане, необходимо помнить, что у граждан, получивших земельные участки до введения в действие ЗК РФ на праве постоянного (бессрочного) пользования земельным участком для ведения ЛПХ, садоводства, огородничества, дачного хозяйства, индивидуального жилищного и гаражного строительства, есть право зарегистрировать право собственности на земельные участки в упрощенном порядке[13]. Совсем по – иному обстоит вопрос о переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, принадлежащим индивидуальным предпринимателям. Как показывает анализ законодательства и судебной практики индивидуальные предприниматели обязаны в случае использования земельных участков для предпринимательских нужд переоформить это право на право собственности или право аренды. Это подтверждается судебной практикой [14]. Таким образом, обязанность по переоформлению права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком возложена на юридических лиц, не указанных в п. 1 ст. 20 ЗК РФ, и индивидуальных предпринимателей. Достаточно проблемным был и остается вопрос о неисполнении обязанности по переоформлению земельного участка в определенный законом срок. Основания прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком предусматриваются ст. 45 ЗК РФ. Среди оснований прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком отсутствует непереоформление данного права в обусловленный срок. Перечень оснований носит исчерпывающий характер. Поэтому непереоформление права постоянного (бессрочного) пользования не влечет и не может повлечь автоматического прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком. Так, в Определении Конституционного Суда РФ от 25 декабря 2003 г. № 512-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Законодательного собрания Нижегородской области о проверке конституционности положения абзаца первого пункта 2 статьи 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" [15] Конституционный Суд РФ подчеркнул, что действующее законодательство не содержит какого-либо основания для изъятия соответствующих земельных участков, а предусматривает лишь возможность изменения титулов прав на землю. Аналогичную позицию высказал Конституционный Суд РФ и своем в Постановлении от 13 декабря 2001 года № 16-П [16] «По делу о проверке конституционности части второй ст. 16 Закона города Москвы «Об основах платного землепользования в городе Москве» в связи с жалобой гражданки Т.В. Близинской». Конституционный Суд РФ указал, что «в целях обеспечения устойчивости землепользования законодатель обеспечивал возможность продолжать пользоваться земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования либо переоформить имеющийся правовой титул на любой иной. При этом исключалось как автоматическое изменение титулов прав на землю, так и какое-либо ограничение права пользования земельным участком в связи с непереоформлением имеющегося правового титула». Данная позиция Конституционного Суда РФ полностью соответствует ч. 3 ст. 35 Конституции РФ. Причем Конституционный Суд РФ отметил, что конституционная норма о лишении имущества исключительно на основании судебного решения распространяется не только на право собственности, но и иные вещные права, в том числе и право постоянного (бессрочного) пользования. Данная судебная позиция имеет достаточно устойчивую тенденцию. В период осуществления земельной реформы Закон РСФСР от 23 ноября 1990 года № 374 – 1 «О земельной реформе» [17] предусматривал обязанность юридических лиц переоформить право пользования до 1 февраля 1993 года. Также возник вопрос, является непереоформление земельного участка основанием для прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком. Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в Информационном письме от 27 февраля 2001 года № 61 «Обзор практики применения арбитражными судами земельного законодательства» пришел к выводу, что непереоформление прав пользования земельным участком не является основанием для изъятия и перераспределения такого участка соответствующими государственными органами. В обоснование своей позиции Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации привел следующее суждение. Устанавливая сроки переоформления прав пользования земельными участками, законодатель не определил порядок прекращения прав на них в связи с невыполнением юридическими лицами требований указанной нормы (п. 3)[18]. Аналогичная позиция характерна и для ЗК РФ 2001 г. Таким образом, не может быть предусмотрено автоматическое прекращение права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком после 1 января 1010 года. В каждом случае уполномоченный орган государственной власти или орган местного самоуправления должен обращаться с исковым заявлением о принудительном прекращении права постоянного (бессрочного) пользования. Но основания принудительного прекращения данного права по непереоформлению права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком не содержится в действующем законодательстве. Следовательно, решить данную проблему было возможно только путем внесения соответствующих законодательных изменений. Данные изменения произошли. 24 июля 2007 года был принят Федеральный закон «О внесении изменений в законодательные акты РФ в части уточнения условий и порядка приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности»[19]. Основными новеллами являются следующие положения данного правового акта. Во-первых, был изменен срок переоформления – до 1 января 2010 года. Если на земельных участках расположены ЛЭП, линии связи, трубопроводы, дороги и иные линейны объекты, юридические лица могут переоформить право постоянного (бессрочного) пользования до 1 января 2013 года. Во-вторых, установлены ставки выкупной цены и арендной платы. Отсутствие данной нормы оценивалось в юридической литературе крайне негативно[9]. Согласно последних изменений коммерческие организации и предприниматели – собственники строений, отчужденных из государственной и муниципальной собственности, а также граждане и некоммерческие организации могут выкупить земельные участки в городах с численностью свыше 3 млн. рублей – 20% кадастровой стоимости. В остальных случаях – 2, 5% кадастровой стоимости. Остальные собственники строений могут выкупить земельные участки по ценам: - в населенных пунктах с населением свыше 3 млн. человек – от 5 до 30 крат ставки земельного налога, - в населенных пунктах с населением от 500 тыс. до 3 млн. человек – от 5 до 17 крат ставки земельного налога, - в населенных пунктах с населением до 500 тыс. человек, а также за пределами населенных пунктов – от 3 до 10 крат ставки земельного налога. Максимальный размер арендной платы определен в следующем размере: - 2 % кадастровой стоимости арендуемых земельных участков, - 0,3 % кадастровой стоимости арендуемых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, - 1,5 % кадастровой стоимости арендуемых земельных участков, изъятых из оборота или ограниченных в обороте. Конкретные ставки выкупной платы устанавливаются законодательством субъектов РФ. Так, в Вологодской области действует Закон Вологодской области от 30 апреля 2002 года № 778-ОЗ «О цене земли»[20]. На территории Вологодской области (за исключением г. Череповца) с 1 января 2007 года устанавливается цена земли при продаже находящихся в государственной и муниципальной собственности земельных участков собственникам расположенных на них зданий, строений, сооружений в десятикратном размере земельного налога за данный земельный участок на начало текущего календарного года. На территории г. Череповца цена земли при продаже находящихся в государственной и муниципальной собственности земельных участков собственникам расположенных на них зданий, строений, сооружений равна десятикратному размеру земельного налога за данный земельный участок на начало текущего календарного года. Земельные участки, занятые строениями, находящиеся в собственности общероссийских объединений инвалидов, предоставляются в их собственность бесплатно. Юридические лица самостоятельно решают выкупить земельный участок в собственность или заключить договор аренды. Еще в 2005 году Высший Арбитражный Суд РФ подчеркнул, что «рассматривая споры, связанные с переоформлением юридическими лицами права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право их аренды или с приобретением земельных участков в собственность, суды должны учитывать, что согласно п. 2 ст. 3 Федерального закона от 25 апреля 2001 года № 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" лица, которым предоставлены земельные участки на таком праве до вступления в силу Земельного кодекса Российской Федерации, вправе по своему выбору приобрести их в аренду или в собственность в соответствии с порядком, установленным правилами статьи 36 ЗК РФ, независимо от того, для какой цели были предоставлены земельные участки»[21]. Но несмотря на это, практика знает случаи, когда органы государственной власти и органы местного самоуправления принуждали юридических лиц к заключению договора аренды. Судебные органы признавали данные действия органов власти незаконным [22]. Достаточно распространенным нарушением законных прав юридических лиц является отказ органов государственной власти и органов местного самоуправления в заключении договора купли – продажи земельного участка, на котором отсутствует недвижимость на основании, что статья 36 ЗК РФ не применима к таким случаям. Судебная практика опровергает данный довод. Так, по иску ООО «Русь» об обязании администрации Сергиево-Посадского района Московской области заключить договор купли-продажи земельного участка площадью, Верховный Суд РФ пришел к выводу о том, что отсутствие на спорном земельном участке объекта недвижимости, принадлежащего истцу на праве собственности, не может служить препятствием для переоформления им права постоянного (бессрочного) пользования на право собственности[23]. В – третьих, помимо выше указанных изменений ФЗ от 24 июля 2007 года № 212-ФЗ предусматривает также внесение изменений в КоАП РФ. Так, КоАП РФ дополнен статьей 7.34 «Нарушение сроков и порядка переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или сроков и порядка приобретения земельных участков в собственность». За данное административное правонарушение виновные юридические лица и предприниматели могут быть привлечены к административной ответственности в виде штрафа в размере от 20 до 100 тысяч рублей. Данная норма вступит в юридическую силу только с 1 января 2011 года. Таким образом, законодатель планомерно продолжает тенденцию ограничения круга субъектов права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками и исключения из него юридических лиц, не указанных в п. 1 ст. 20 ЗК РФ, и предпринимателей. Вместе с тем, принятие ФЗ от 24 июля 2007 года № 212-ФЗ порождает, на наш взгляд, определенные правовые проблемы. Во-первых, неясным остается вопрос о сохранении или принудительном прекращении права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, если юридическое лицо не выполнит возложенную на него обязанность до 1 января 2010 года. Если законодатель планирует ограничиться только административной ответственностью, то никаких изменений в землепользовании так и не произойдет. Так, еще П. Н. Бобин отмечал, что государство, не желая компенсировать убытки юридическим лицам из-за прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, пытается воздействовать на юридических лиц только административными методами. [9] На наш взгляд, применение исключительно административных мер не решит проблему переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками. Во-вторых, можно ли предусмотреть в ст. 45 ЗК РФ автоматическое прекращение права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком в случае его непереоформления до 1 января 2010 года? На наш взгляд, внесение данных изменений будет прямо противоречить ч. 3 ст. 35 Конституции РФ и позиции Конституционного Суда РФ. Следовательно, в каждом конкретном случае органы государственной власти и органы местного самоуправления будут вынуждены обращаться с исковыми заявлениями о принудительном прекращении права постоянного (бессрочного) пользования. Причем, действующее законодательство не предусматривает такое основание прекращения права постоянного (бессрочного) пользования, как его непереоформление. Ситуацию значительно осложнит наличие на участке здания, строения, сооружения, находящегося в частной собственности. В-третьих, юридически срок переоформления до 1 января 2010 года, а ст. 7. 34 КоАП РФ вступит в юридическую силу только после 1 января 2011 года. Очевидно, законодатель различает два момента в процедуре переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком: 1) начало переоформления права путем подачи соответствующего заявления в орган государственной власти или орган местного самоуправления и 2) заключение договора аренды (купли-продажи) и государственной регистрации нового права. Таким образом, 1010 год – это период, в течение которого еще будет осуществляться переоформление права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком. В – четвертых, согласно примечанию к ст. 7.34 КоАП РФ ответственность за данное правонарушение несут не только юридические лица, но и предприниматели. Индивидуальные предприниматели могли получить земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования из государственной и муниципальной собственности до введения в действие ЗК РФ либо им при приобретении зданий и сооружений перешло право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками от прежних собственников зданий, строений и сооружений (п. 2 ст. 271 ГК РФ). Возникает вопрос, если индивидуальные предприниматели не предусмотрены п. 1 ст. 20 ЗК РФ в качестве субъектов права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, почему ФЗ «О введении в действие ЗК РФ» прямо не предусматривает такой обязанности предпринимателей. Гражданское законодательство предусматривает применение аналогии закона. Так, согласно ст. 23 ГК РФ к деятельности предпринимателей применяются правила о деятельности коммерческих организаций, если законом не установлено иное. Возможно ли распространение данной аналогии и на отношения, регулируемые ЗК РФ? На наш взгляд, возможно, поскольку право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком – это имущественное право, предусмотренное гражданским законодательством. Таким образом, земельные участки, используемые в предпринимательских целях, принадлежащие индивидуальным предпринимателям на праве постоянного (бессрочного) пользования, также подлежат переоформлению на право собственности или право аренды. Аналогичной позиции придерживается и Высший Арбитражный Суд РФ (п. 3 Постановления ВАС РФ от 24 марта 2005 года № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства»). В целях устранения данной коллизии, на наш взгляд, необходимо внести в ФЗ «О введении в действие ЗК РФ» изменение и предусмотреть, что индивидуальные предприниматели обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования на право собственности или право аренды. В-пятых, примечание к статье 7.34 КоАП РФ о распространении ответственности юридических лиц на предпринимателей прямо противоречит ст. 2.4. КоАП РФ, согласно примечанию к которой индивидуальные предприниматели несут ответственность как должностные лица, если закон не устанавливает иное. Поэтому в санкции ст. 7.34 КоАП РФ, на наш взгляд, необходимо было дифференцировать ответственность юридических лиц и ответственность индивидуальных предпринимателей. Таким образом, принятие Федерального закона от 24 июля 2007 года № 212-ФЗ упорядочивает процесс переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, но не решает всех проблем.
См.: Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 21 марта 2006 года № 14711/05. 1 http://www.businesspravo.ru/Docum/DocumShow_DocumID_118607.html 2 Приложение 1 к Договору об электронном документообороте, утвержден Приказом Генерального директора Закрытого акционерного общества "Объединенная депозитарная компания" от 20 апреля 2007 г. № 90 3 http://www.shubin.ru/it_zakontext/it_zakon/id/413980.html |