Лекция Понятие о конституционном праве зарубежных стран 5 Вопросы и задания для самопроверки 15
 Скачать 376.52 Kb.
|
Вопросы и задания для самопроверкиНазовите источники конституционного права в США. Како вы их особенности? В чем заключается американская концепция прав человека? Как регулируется в США институт гражданства? Какие гражданские и политические права и свободы защищает Конституция США? Чем характеризуется в США партийная система? Назовите административно - территориальные единицы США. Каков их статус? Опишите структуру органов публичной власти в США. 186 Лекция 15. ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ФРАНЦИИ Действующими документами конституционного значения во Франции считаются Конституция 1958 г., а также правовые акты, прямо упоминаемые в ее преамбуле как определяющие права человека и принципы национального суверенитета (Декларация прав человека и гражданина 1789 г. и Преамбула Конституции 1946 г.). При этом Конституция 1958 г. комплексно регулирует основы устройства государства и отчасти общества, а два других названных конституционных акта посвящены правам человека. Действующая Конституция Франции является 17 - й в истории Франции. Она была принята в условиях острого политического кризиса, - вызванного мятежом в Алжире - одной из французских колоний. В июне 1958 г. парламент Франции принял закон о наделении правительства, возглавляемого генералом Шарлем де Голлем, полномочиями по разработке проекта новой конституции. Конституция была одобрена на референдуме 28 октября 1958 г. Она положила начало историческому периоду, именуемому Пятой французской республикой. Основное внимание Конституция уделяет регулированию организации государственного механизма. Идейную основу такого регулирования составила концепция "рационализированного парламентаризма", предполагающая снижение роли демократических институтов, олицетворяемых прежде всего парламентом, с целью повышения эффективности государственного управления. По способу изменения Конституция Франции является жесткой. Процедура ее пересмотра регламентируется в разд. XVI, содержащем лишь одну статью (89). При этом Конституция регулирует вопросы осуществления трех стадий пересмотра: инициирования поправок, их принятия и ратификации. Право инициировать предложения о внесении поправок имеют Президент, действующий по предложению Премьер - министра, а также парламентарии. Предложение может быть внесено в любую палату. Поправка принимается путем издания закона о внесении в Конституцию поправки. Такой закон должен быть принят в идентичной редакции обеими палатами. Ратификация внесения поправки должна осуществляться референдумом, на котором поправка считается одобренной, если за нее проголосует абсолютное большинство избирателей страны. Но референдум - это не единственный возможный способ ратификации поправки. По предложению Президента поправка к Конституции может быть передана для ратификации в Конгресс, представляющий собой совместное заседание палат парламента. Поправка считается одобренной Конгрессом, если за нее проголосует 3/5 от общего числа парламентариев. Хотя референдум согласно Конституции является главным способом ратификации поправки, а Конгресс - альтернативным, на практике в большинстве случаев ратификация поправок до сих пор осуществлялась именно Конгрессом. Конституция не может быть изменена при посягательстве на целостность территории страны. Республиканская же форма правления вообще не подлежит пересмотру. Вопросы гражданства практически не получили отражения в документах конституционного блока Франции. Статья 34 Конституции относит их к законодательной компетенции Парламента. Основания и порядок приобретения гражданства регламентируются в настоящее время Кодексом законов о французском гражданстве 1945 г. с последующими изменениями. Гражданство Франции может быть приобретено автоматически и по заявлению. Автоматически гражданство приобретается по рождению, а также "в силу рождения и постоянного проживания во Франции" (часть III Кодекса). При приобретении гражданства по рождению доминирует "право крови", "право почвы" же применяется лишь в том случае, если "право крови" применить невозможно. Французским гражданином по рождению становится ребенок, если хотя бы один из его родителей является на момент его рождения гражданином Франции. Если французским гражданином является только один родитель, ребенок вправе отказаться от гражданства данной страны в течение шести месяцев, предшествующих совершеннолетию. Это право утрачивается, если второй родитель до этого времени приобрел французское гражданство. По "праву почвы" гражданином Франции по рождению становится ребенок, рожденный во Франции от неизвестных родителей (гражданство данной страны утрачивается, если будет установлено, что ребенок в силу родства по отношению к иностранцу имеет гражданство иного государства); от родителей - апатридов; от родителей - иностранцев, если их государство не предоставило ребенку своего гражданства; от родителей, из которых хотя бы один сам родился на территории Франции (в этом случае в течение шести месяцев, предшествующих совершеннолетию, ребенок вправе отказаться от гражданства Франции). Кроме того, автоматически французское гражданство приобретает по достижении совершеннолетия лицо, родившееся на территории Франции от родителей - иностранцев, при условии, что оно имеет постоянное место жительства во Франции и с 16 лет постоянно проживает в стране (в течение года, предшествующего совершеннолетию, лицо может заявить о нежелании приобрести французское гражданство). По заявлению французское гражданство приобретается посредством натурализации, после усыновления, а также на основании постоянного проживания и восстановления гражданства. Натурализация (именуемая Кодексом приобретением гражданства по решению властей) осуществляется при наличии следующих условий: хорошее знание французского языка, факт постоянного проживания в стране в момент предоставления гражданства, а также постоянное проживание в стране на законных основаниях в течение пяти лет непосредственно перед обращением. Указанный срок сокращается до 2 лет для лиц, успешно окончивших два курса высшего учебного заведения во Франции, а также для тех, кто своим талантом может оказать Франции важные услуги. 189 На некоторые категории лиц требования о сроке проживания в стране вообще не распространяются, важен лишь сам факт такого проживания. Это, например, родители трех несовершеннолетних детей, лица, служащие в Вооруженных силах Франции, лица, состоящие в браке с гражданами Франции, и др. Не могут быть натурализованными лица, чьи образ жизни и нравы не будут признаны достойными, а также ранее осуждавшиеся за преступления против государственной безопасности или за преступления, на которые не распространяется амнистия, либо отбывающие наказание за ряд преступлений, причем по приговору как французского, так и иностранного суда (правда, приговор суда другого государства может и не быть принят во внимание). Усыновление ребенка французским гражданином также является основанием приобретения им гражданства Франции по его заявлению или заявлению усыновителя. Кроме того, по заявлению (законного представителя или ребенка) в гражданство может быть принят ребенок, родившийся на территории Франции от родителей - иностранцев, при условии постоянного проживания ребенка в стране и проживания во Франции его законного представителя в течение не менее пяти лет. Наконец, по заявлению осуществляется восстановление в гражданстве Франции. Среди оснований прекращения французского гражданства Кодекс различает его утрату и лишение. Основаниями утраты французского гражданства являются: обращение гражданина с заявлением об этом в посольство или консульство Франции; длительное проживание за пределами страны; приобретение гражданства иностранного государства; нахождение на службе иностранного государства, несмотря на предписание французского правительства покинуть ее. Как видно, утрата может наступить как в добровольном, так и в принудительном порядке, но в любом случае ее основанием не является правонарушение. Основаниями же лишения гражданства являются именно правонарушения: осуждение за преступление против безопасности государства, а также за иные тяжкие преступления; уклонение от исполнения воинской повинности; предательство Франции и нанесение ущерба ее интересам. Лишение гражданства не может быть применено к гражданам по рождению, прочих же граждан 190 можно лишить гражданства только в течение 10 лет после его приобретения. Большую часть вопросов, связанных с приобретением и прекращением гражданства, разрешают суды. В Конституции Франции отсутствует специальный раздел о правах и свободах человека и гражданина. Лишь в отдельных, разрозненных ее статьях некоторые права получили фрагментарное или косвенное закрепление (активное и пассивное избирательное право, равенство всех граждан перед законом, право народов на самоопределение и т.п.). Основные права и свободы комплексно и детально регулируются в Декларации прав человека и гражданина 1789 г., а также в Преамбуле к Конституции 1946 г. Декларация провозглашает в качестве основных принципов признание их естественного характера прав и свобод, а также равноправие граждан. В качестве важнейших прав она закрепляет свободу, безопасность, сопротивление угнетению, а также право участвовать в управлении государством, свободу мнений и слова, "неприкосновенное и священное" право собственности. И все же главное внимание Декларация уделяет в соответствии с естественно - правовой концепцией не провозглашению прав и свобод, а закреплению их гарантий - как общих, так и специальных. Важнейшие гарантии прав человека общего характера: недопустимость социальных различий, не основанных на соображениях общей пользы; запрет узурпации власти; недопустимость ограничения прав и свобод, за исключением тех, которые "обеспечивают другим членам общества пользование этими же правами", причем ограничения и запреты могут устанавливаться только законом; уголовно - процессуальные гарантии прав человека: право на должную судебную процедуру, предписанную законом, недопустимость обратной силы закона, презумпция невиновности; гласность налогообложения; подотчетность должностных лиц народу; разделение властей. Преамбула Конституции Франции 1946 г. провозглашает главным образом социально - экономические права: право на получение должности, на членство в профсоюзе, на забастовку, на участие в управлении предприятиями, право на охрану здоровья, материальное обеспечение, отдых и досуг, право на социальное обеспечение, право на равный доступ 191 к образованию, к приобретению профессии и к культуре (организация общественного бесплатного и светского образования всех ступеней объявляется долгом государства). Подтверждая принцип равноправия, преамбула гарантирует женщине во всех областях равные права с мужчиной и запрещает притеснения по причине происхождения, взглядов или вероисповедания в сфере трудовых отношений. Кроме того, преамбула закрепляет право убежища на территории Франции всех лиц, преследуемых за свою "деятельность в пользу свободы". Преамбула устанавливает и некоторые обязанности: трудиться, солидарно участвовать в "бремени, вытекающем из национальных бедствий". Конституция Франции и текущее законодательство регламентируют избирательное право. Главным правовым актом, в котором осуществляется комплексная регламентация института выборов, в том числе избирательного права, является Избирательный кодекс. Его особенность состоит в том, что он не принимался как один акт, а по существу представляет собой комплекс актов, инкорпорированных воедино в 1956 г., причем правительственным декретом. Избирательное право является всеобщим: активным избирательным правом, а также правом на участие в референдуме обладают все французские граждане ("француженки и французы"), достигшие ко дню проведения выборов 18 лет, обладающие гражданскими и политическими правами и не подпадающие под случаи недееспособности, установленные законом. В некоторых случаях избиратели должны удовлетворять цензу оседлости, который составляет шесть месяцев. Кроме того, не вносятся в списки избирателей банкроты, а также лица, лишенные судом избирательных прав на тот или иной срок. В 1992 г. в Конституцию был включен новый разд. XV "О Европейских сообществах и Европейском союзе", одна из статей которого предоставила на основе взаимности право активного и пассивного избирательного права на коммунальных выборах гражданам Союза, постоянно проживающим во Франции. Но "эти граждане не могут ни осуществлять функций мэра или его заместителя, ни участвовать в назначении коллегий по избранию сенаторов или выборах сенаторов" (ст. 88 - 3). Пассивное избирательное право для выборов в Национальное собрание предоставляется с 23 лет, в Сенат - с 35 лет, в региональные и генеральные советы 192 - с 21 года, в муниципальные советы - с 18 лет. Возрастной ценз пассивного избирательного права для выборов Президента не установлен. Не могут избираться военнослужащие, находящиеся на действительной военной службе. Принцип равного избирательного права реализуется благодаря тому, что каждый избиратель имеет только один голос. Прямым избирательное право является при выборах Президента, Национального собрания, органов местного самоуправления. Сенат же избирается непрямыми выборами. Конституция впервые в истории страны включила положения, регламентирующие основы статуса партий: "Политические партии и группировки содействуют выражению мнений голосованием. Они создаются и осуществляют свою деятельность свободно. Они должны уважать принципы национального суверенитета и демократии"; партии также должны способствовать реализации принципа равноправия мужчин и женщин в части обеспечения их равного доступа к занятию выборах должностей (ст. 4). Более обстоятельно статус партий урегулирован Законом о договоре образования ассоциаций 1901 г. Порядок финансирования политических партий регламентируется в Законе о финансовой гласности политической жизни 1988 г. Он предусматривает государственное финансирование партий пропорционально их популярности, главными критериями которой являются число мест, полученных в парламенте на последних выборах, а также сумма пожертвований, собранных ею. Закон запретил финансирование политической жизни юридическими лицами (за исключением самих политических ассоциаций), а также установил предельные суммы пожертвований партиям со стороны физических лиц. Во Франции традиционно существует многопартийная система. В стране действует несколько десятков политических партий. Наиболее крупными из них являются: Объединение в поддержку Республики, созданное в 1958 г. Ш. де Голлем как организация правого, консервативно - либерального толка, отстаивающая принципы Пятой республики; Французская социалистическая партия, основанная в 1920 г., - партия левого спектра, выступающая за проведение социальных реформ, расширение социальной деятельности государства; 193 Движение левых радикалов, созданное в 1972 г. и занимающее социал - демократические позиции; Французская коммунистическая партия, появившаяся в 1920 г. и выступающая за переустройство общества на коллективистских началах (позиции этой традиционно сильной партии ослабли после крушения мировой социалистической системы); Республиканская партия, образованная в 1966 г. и отстаивающая свободу предпринимательства, снижение налогов, активизацию рыночных начал в экономике; Национальный фронт - экстремистская националистическая группировка, возникшая в 1972 г. Всего же в парламентских выборах участвует примерно 40 партий. Но несмотря на столь явно выраженную многопартийность, доминирующим влиянием на государство пользуются в Пятой республике Объединение в поддержку Республики и Французская социалистическая партия: только их лидеры избирались Президентами и формировали Правительство как партии парламентского большинства. Поэтому многопартийная система во Франции имеет крен в сторону двухпартийности. В качестве формы правления Конституция Франции 1958 г. учредила в данной стране смешанную президентско - парламентарную республику, сочетающую черты президентской и парламентарной республик. Элементами президентской республики во Франции являются непарламентский способ избрания Президента, наличие у него значительных полномочий по руководству исполнительной властью. Признаками парламентарной республики выступают наличие поста Премьер - министра, политическая ответственность правительства перед нижней палатой парламента - Национальным собранием, право Президента распустить Национальное собрание. Иначе говоря, управление государством строится по принципу разделения властей, но концепция "рационализированного парламентаризма" создает преимущества исполнительной власти перед властью законодательной. Государственный режим Франции является близким к дуалистическому. К системе общенациональных органов государственной власти относятся Президент Республики, Правительство, Парламент, судебные и квазисудебные органы. 194 Президент Республики занимает согласно Конституции юридически первое место в системе высших органов государственной власти. Первоначально Конституция установила семилетний срок полномочий Президента. Данная норма действовала весьма долго. Однако в целях демократизации данного института в 2000 г. в Конституцию было внесено изменение, сократившее срок президентских полномочий до пяти лет. Однако на новый срок будет избран лишь следующий после вступления в силу данной нормы Президент Франции (после 2002 г.). Президент избирается всеобщими, равными и прямыми выборами по мажоритарной избирательной системе абсолютного большинства в первом туре и относительного - во втором. К числу функций Президента Конституция (ст. 5) относит наблюдение за соблюдением Конституции, осуществление арбитража с целью обеспечения нормального функционирования публичных властей, роль гаранта национальной независимости, территориальной целостности, соблюдения соглашений Сообщества и международных договоров. Однако конституционные полномочия Президента значительно выходят за пределы перечисленных функций. Президент обладает обширными полномочиями в сферах законодательной, исполнительной и судебной власти, а также чрезвычайными, внешнеполитическими и некоторыми иными полномочиями. Наиболее значительные - полномочия Президента в сфере исполнительной власти. Он назначает министров, других высших чиновников, председательствует в Совете министров, подписывает декреты и ордонансы, принятые им, участвует в подготовке правительственных законопроектов. В законодательной сфере, т.е. во взаимоотношениях с парламентом, Президент созывает парламент на чрезвычайные сессии, по предложению Премьер - министра вносит в палаты предложения об изменении Конституции, по его решению для ратификации поправок к Конституции палаты образуют Конгресс или проводится референдум. Президент промульгирует закон в течение 15 дней после его передачи Правительству и до истечения этого срока может потребовать нового обсуждения палатами закона или его отдельных положений, т.е. обладает правом относительного вето. 195 Президентское вето может быть преодолено абсолютным большинством голосов в обеих палатах. Важным и почти ничем не ограниченным правом президента является также роспуск Национального собрания - нижней палаты парламента. Такой роспуск недопустим лишь в следующих случаях: в течение года после внеочередных выборов палаты, т.е. выборов, состоявшихся после последнего ее роспуска; во время действия чрезвычайного положения; если функции Президента осуществляет председатель Сената или Правительство. Роспуску Национального собрания должны предшествовать консультации Президента с Премьер - министром и председателями обеих палат парламента. К полномочиям Президента в законодательной сфере примыкает его право назначать референдум. Конституция предусматривает три случая назначения референдума. Первым из них является конституционный референдум, проводимый с целью ратификации поправок к Конституции (ст. 89). Второй вид референдума предусмотрен ст. 11 Конституции. Во время сессии парламента по предложению Правительства или совместному предложению обеих палат Президент может передать на референдум любой законопроект, касающийся организации публичных властей, ратификации международных договоров, экономических и социальных реформ. Данная статья Конституции фактически позволяет Президенту обращаться по перечисленным вопросам напрямую к избирателям, минуя парламент, чем усиливает его позиции в государственном механизме. Наконец, третий случай назначения референдума прямо Конституцией не предусмотрен, но выводится из смысла ст. 53. Это голосование по территориальным вопросам, которые согласно данной статье не могут быть решены без согласия заинтересованного населения. Такое согласие и выражается путем референдумов, которые неоднократно проводились по территориальным проблемам. Полномочия Президента в сфере судебной власти охватывают его права по назначению трех членов Конституционного совета и право помилования, а также по руководству Высшим советом магистратуры и назначению всех его членов. 196 Весьма значительными являются и чрезвычайные полномочия Президента. Он может единолично ввести в стране чрезвычайное положение при наличии двух условий: 1) существовании серьезной и непосредственной угрозы либо институтам республики, либо независимости нации, либо целостности ее территории, либо выполнению международных обязательств; 2) нарушении нормального функционирования органов государственной власти, созданных в соответствии с Конституцией. Введение чрезвычайного положения предваряется официальной консультацией с Премьер - министром, председателями палат парламента и Конституционного совета. Кроме того, вводя чрезвычайное положение, Президент должен обратиться к нации с посланием. Сразу после введения чрезвычайного положения парламент собирается на сессию "по праву". Он не может быть распущен, но он вправе лишь высказываться по поводу действий Президента, реальных же контрольных полномочий (отмена актов Президента) парламент не имеет. К чрезвычайным полномочиям Президента примыкают его военные полномочия. Президент - глава Вооруженных сил страны, председатель высших советов и комитетов обороны. В сфере международных отношений Президент заключает и ратифицирует международные договоры (кроме тех, которые требуют обязательной ратификации парламента), аккредитует послов и чрезвычайных посланников в иностранных державах. Среди перечисленных полномочий Конституция различает права Президента, осуществляемые им самостоятельно, и права, требующие котрассигнации Премьер - министра и в случае необходимости - ответственных министров (ст. 19). Самостоятельно Президент осуществляет назначение референдума согласно ст. 11 Конституции; распускает Национальное собрание; вводит чрезвычайное положение; направляет послания палатам парламента; делает запросы в Конституционный совет о соответствии Конституции законов и международных договоров. Правовые акты, издаваемые Президентом с целью реализации остальных полномочий, требуют контрассигнации. Важная гарантия деятельности Президента - его неприкосновенность. Во время исполнения своих полномочий 197 он не может быть привлечен к ответственности иначе как в случае государственной измены, иначе говоря, неприкосновенность Президента Франции не является абсолютной. Но ответственность Президента за государственную измену осуществляется в особом порядке. Обвинение ему может быть предъявлено только двумя палатами парламента, принявшими идентичное решение абсолютным большинством голосов от общего числа своих членов. По существу дело рассматривает и окончательное решение принимает Высокая палата правосудия. В случае досрочного прекращения Президентом его полномочий их временно осуществляет председатель Сената, а если у последнего, в свою очередь, имеются препятствия, то Правительством. Они могут осуществлять все полномочия Президента, за исключением роспуска Национального собрания и передачи на референдум законопроектов в порядке ст. 11 Конституции. Но такое замещение Президента является достаточно краткосрочным: голосование по выборам нового Президента, за исключением случаев непреодолимой силы, констатированной Конституционным советом, происходит не менее чем через 20 и не позднее чем через 35 дней после прекращения президентских полномочий. Правительство Франции состоит из Премьер - министра и министров. Премьер - министр назначается Президентом Республики. Премьер - министр имеет особый статус в Правительстве. Он руководит его деятельностью, несет ответственность за национальную оборону, обеспечивает исполнение законов, назначает на военные и гражданские должности, в случаях, предусмотренных Конституцией, после обсуждения в Совете министров ставит вопрос о доверии Правительству, замещает Президента в случае необходимости, обладает правом законодательной инициативы и т.д. Министры назначаются также Президентом, но по представлению Премьер - министра. При этом Конституция не обязывает Президента при формировании Правительства учитывать расстановку политических сил в парламенте, а вновь сформированное Правительство - получить доверие парламента, но на практике это всегда происходит 198 в силу существования парламентской ответственности Правительства. Министры прекращают свои полномочия в том же порядке, что и назначаются: Президентом по предложению Премьер - министра. Премьер - министр прекращает исполнение своих функций по представлению им заявления об отставке Правительства (ст. 8 Конституции). Функции члена Правительства несовместимы с осуществлением любого парламентского мандата, со всякой государственной службой или профессиональной деятельностью. Конституция Франции различает понятия "Совет министров" и "Кабинет министров". Совет министров - это собрание министров под председательством Президента, а Кабинет министров - это собрание министров под председательством Премьер - министра. Только Совет министров осуществляет конституционные полномочия Правительства. Все акты, принимаемые данным органом, подписываются Президентом. Конституция закрепляет принцип парламентской ответственности Правительства. За проводимую политику оно ответственно перед Национальным собранием, которое может выразить ему резолюцию порицания или отказать в доверии. В этом случае Премьер - министр должен вручить Президенту заявление об отставке Правительства. Юридическая ответственность членов Правительства реализуется Палатой правосудия Республики, образованной в 1993 г. для рассмотрения дел о преступлениях или деликтов, совершенных членами Правительства при исполнении ими своих функций. Дело может быть начато по обращению любого лица, которое считает себя ущемленным в правах преступлением или деликтом, совершенным министром. Компетенция Правительства сформулирована в Конституции по остаточному принципу: составляющие ее вопросы специально почти не оговорены в Конституции. Конституция содержит перечень вопросов компетенции парламента, т.е. вопросов, по которым могут приниматься законы. Вопросы же, не входящие в область законодательства, носят регламентарный характер (ст. 37). Регламентарная власть принадлежит Президенту и Правительству. Полномочия Президента очерчены в Конституции достаточно четко. Следовательно, по остальным вопросам регламентарная 199 власть осуществляется Правительством. Кроме того, значительными полномочиями обладает Правительство в законодательном процессе. Оно обсуждает законопроекты перед их внесением в парламент, имеет право вносить поправки в законопроект, регулирует движение "законодательного челнока", устанавливает очередность рассмотрения законопроектов в палатах парламента. Парламент Франции состоит из двух палат: Национального собрания и Сената. Национальное собрание - нижняя палата парламента - включает 579 депутатов (557 от собственно французских регионов и 22 - от заморских территорий). Они избираются единовременно на пять лет всеобщим прямым голосованием по мажоритарной избирательной системе абсолютного большинства в первом туре и относительного - во втором. Пассивным избирательным правом обладают французские граждане, достигшие 23 лет. Верхняя палата - Сенат - формируется в основном трехстепенными выборами. Сенаторы избираются по департаментам избирательными коллегиями, включающими депутатов советов регионов и департаментов, а также представителей советов коммун. Именно они составляют большинство в каждой коллегии и определяют исход выборов сенаторов. Сенат состоит из 321 члена, избираемых на девять лет. При этом Сенат обновляется постепенно: на 1/3 каждые три года. В крупных департаментах сенаторы избираются по пропорциональной избирательной системе, в остальных - по мажоритарной системе абсолютного большинства в первом туре и относительного - во втором. Сенаторами могут быть избраны французские граждане, достигшие 35 лет. Парламент - постоянно действующий орган. Он проводит одну очередную сессию ежегодно: она продолжается с начала октября до конца июня. Чрезвычайные сессии созываются Президентом по требованию Премьер - министра либо большинства депутатов Национального собрания. Палаты парламента заседают раздельно. Совместное заседание проводится в единственном случае: когда палаты образуют Конгресс для ратификации поправок к Конституции. Организация палат включает председателя, его заместителей, бюро палаты, партийные фракции, именуемые парламентскими группами, и комиссии. Комиссии бывают законодательные и иные (например, по расследованию). Законодательные комиссии подразделяются на постоянные и специальные. Постоянные комиссии создаются на весь период соответствующего созыва парламента (Национального собрания), а специальные - для проработки одного акта. Статус парламентариев характеризуется свободным мандатом, несовместимостью с занятием государственных должностей, наличием индемнитета и иммунитета. Индемнитет слагается из неответственности парламентария за мнения, высказывания или голосования при выполнении депутатских функций (причем такая неответственность не может быть аннулирована палатой), а также денежного вознаграждения, которое является достаточно высоким. Парламентский иммунитет означает, что депутаты не могут быть подвергнуты преследованию или аресту за преступления или проступки без разрешения палаты (в межсессионный период - без разрешения бюро палаты), за исключением задержания на месте преступления (ст. 26). При вступлении в должность и по окончании мандата каждый парламентарий обязан представить в бюро палаты декларацию о своем имущественном положении. Компетенция парламента согласно Конституции абсолютно ограниченная. Это означает, что парламент может решать только те вопросы, которые прямо указаны в Конституции и органическом законе. Важными из них согласно ст. 34 Конституции можно признать регулирование гражданских прав и их основных гарантий, вопросов гражданства, семейных отношений, наследования и дарения, уголовное право, уголовный процесс и амнистию, судоустройство и определение статуса судей, денежную эмиссию, установление и взимание налогов, определение порядка выборов в палаты парламента и органы местного самоуправления, государственную службу, национализацию и приватизацию предприятий; определение основных принципов организации национальной обороны, местного самоуправления, образования, режима собственности, других вещных прав, а также обязательств, трудового, профсоюзного права и права социального обеспечения. Кроме того, парламент одобряет наиболее важные международные договоры, заключенные Президентом перед их ратификацией (ст. 53). По указанным вопросам парламент принимает законы. Существует еще ряд вопросов, решаемых парламентом, но не путем принятия законов, а посредством издания постановлений и резолюций. Это разрешение объявления войны, продление осадного положения на срок более 12 дней, контроль над деятельностью Правительства, назначение членов Высокой палаты правосудия и Палаты правосудия Республики. Приоритетное направление деятельности французского парламента, как и в других странах, - принятие законов. В соответствии с Конституцией следует различать простые законы, среди которых особую разновидность составляют законы финансовые, органические законы, а также законы, изменяющие Конституцию. Все они имеют особенности процедуры рассмотрения. Право законодательной инициативы принадлежит Премьер - министру и парламентариям. Причем Премьер - министр вносит законопроекты, а парламентарии - законопредложения. Они могут вноситься в любую палату. Обычно законопроекты проходят три чтения, но чтений может быть и больше. Особенностью законодательного процесса во французском парламенте является значительная роль в нем Правительства. Оно может вносить в проект поправки, требовать блокового голосования по проекту (т.е. голосования за проект в целом). Принятый одной палатой закон передается в другую палату. Если закон одобрен палатой в абсолютно неизменном виде, закон передается на подпись Президенту. Если же вторая палата не одобряет закон или отдельные его положения, то основной способ преодоления разногласий между ними - законодательный "челнок", означающий, что закон поочередно рассматривается палатами до тех пор, пока ими не будет выработан абсолютно идентичный его текст. "Челнок" может действовать как угодно долго, но Правительство имеет право его остановить. Согласно ст. 45 Конституции Премьер - министр вправе созвать смешанную паритетную комиссию палат. Комиссия созывается либо после трехкратного голосования по закону в каждой палате, либо после однократного голосования палатами по закону, который объявлен Правительством срочным. Судьба проекта, выработанного паритетной комиссией, опять - таки зависит от Правительства. Оно может не представить текст, выработанный комиссией, парламенту, и тогда снова начинается челночная процедура, а может передать этот текст Национальному собранию. Национальное собрание может вносить в текст паритетной комиссии только те поправки, которые согласованы с Правительством. Если Национальное 202 собрание примет, таким образом, закон и он будет одобрен Сенатом, закон направляется Президенту. Если же паритетной комиссии не удалось выработать согласованный текст закона или какая - либо из палат не одобрила его, то Национальное собрание проводит обсуждение и голосование по тому тексту, который существовал до образования смешанной комиссии. В случае одобрения этого текста Сенатом закон считается принятым и направляется Президенту, а в случае неодобрения либо продолжает действовать "челнок", либо Правительство уполномочивает Национальное собрание окончательно принять закон. После принятия парламентом закон промульгируется Президентом в течение 15 дней. До истечения этого срока Президент может наложить вето на закон в целом или на отдельные его положения. Президентское вето может быть преодолено палатами парламента. Если это произошло, Президент обязан подписать закон. После подписания закона Президентом он контрассигнуется Премьер - министром и соответствующим министром. Далее осуществляется его официальное опубликование, и закон обретает юридическую силу. Некоторые особенности имеет рассмотрение в парламенте финансовых законопроектов. Они могут вноситься только Правительством и только в Национальное собрание. Если парламент не принял закон в течение 70 дней после внесения его проекта, то по соответствующему вопросу Президент может принять ордонанс. Принятие органических законов также отличается значительным своеобразием. Между моментом внесения проекта в парламент и его рассмотрением должно пройти не менее 15 дней; органические законы, касающиеся Сената, должны быть приняты обеими палатами в идентичной редакции; если Правительство после использования "челнока" и паритетной комиссии предоставит право окончательного принятия органического закона Национальному собранию, он может быть принят абсолютным большинством от списочного состава депутатов (в то время как для принятия простого закона достаточно большинства от числа участвовавших в голосовании); органические законы после их принятия парламентом, но до подписания Президентом подлежат обязательному конституционному контролю. Конституционное право Франции содержит институт делегированного законодательства. Делегация полномочий 203 Правительству осуществляется при наличии у него программы путем издания специального уполномочивающего закона. Последний должен предусматривать предмет и срок делегирования. В порядке делегирования Правительство издает ордонансы по вопросам, входящим в область законодательства. Такие ордонансы нуждаются в обязательном утверждении парламента. Парламентский контроль над деятельностью Правительства осуществляется с использованием депутатских вопросов министрам, ответы на которые обязательны; посредством деятельности временных комиссий по контролю и расследованию, а также парламентского посредника. Последний был учрежден во Франции в 1973 г. Посредник назначается на шесть лет Советом министров. Он рассматривает жалобы на нарушения прав и свобод органами и должностными лицами государства. Жалобы посреднику направляются через парламентариев обеих палат. Посредник не имеет властных полномочий, он может лишь давать рекомендации по устранению нарушений прав и свобод граждан и вносить предложения об улучшении работы тех или иных органов. Перечисленные формы парламентского контроля осуществляются обеими палатами. Они не связаны с применением парламентом каких - либо неблагоприятных последствий по отношению к Правительству, т.е. с парламентской ответственностью Правительства. Но такая ответственность существует. Правительство несет ответственность только перед Национальным собранием. Формами парламентской ответственности Правительства являются резолюция порицания и отказ в доверии. Резолюция порицания выносится по инициативе депутатов, которая должна исходить не менее чем от 1/10 от общего числа парламентариев Национального собрания. Голосование по резолюции может состояться не ранее чем через 48 часов после внесения. Резолюция считается принятой, если за нее проголосует абсолютное большинство от общего числа депутатов палаты. Резолюция порицания не может быть внесена ее авторами повторно на той же сессии парламента, кроме тех случаев, когда она инициируется в связи с постановкой Премьер - министром вопроса о доверии. Отказ в доверии может иметь место после постановки перед Национальным собранием вопроса о доверии Правительству 204 Премьер - министром. Конституция (ст. 49) различает две разновидности отказа в доверии - в зависимости от того, в связи с чем Премьер - министр поставил вопрос о доверии. Такой вопрос может касаться одобрения программы или декларации об общей политике Правительства либо быть связанным с принятием парламентом какого - либо акта, желательного для Правительства. В первом случае на голосование ставится вопрос об одобрении политики Правительства, и если за одобрение проголосует абсолютное большинство членов палаты, программа или декларация об общей политике считается одобренной, а если меньше - нет. Если же вопрос о доверии поставлен Премьер - министром в связи с принятием законопроекта, то собственно вопрос о доверии не голосуется. Соответствующий акт считается принятым, а доверие оказанным автоматически, если только в течение 24 часов после постановки вопроса о доверии Национальное собрание не вынесет резолюцию порицания. Правовое последствие вынесения резолюции порицания и неодобрения Национальным собранием программы или декларации об общей политике Правительства является одинаковым: Премьер - министр должен вручить Президенту заявление об отставке Правительства. Среди высших органов государственной власти Франции особое место занимают органы конституционного контроля. Французская модель конституционного контроля имеет несколько особенностей. Во - первых, конституционный контроль является предварительным. Во - вторых, разные правовые акты проверяются на предмет соответствия Конституции различными органами: законы - Конституционным советом, а акты исполнительной власти - Государственным советом. В - третьих, Конституционный совет и Государственный совет являются не судами, а квазисудебными органами. Конституционный совет состоит из девяти членов, назначаемых на девять лет без права повторного назначения. Они назначаются по 1/3 Президентом и председателями палат парламента. Каждые три года Конституционный совет обновляется на 1/3. Кроме того, в состав Конституционного совета входят по должности все экс - президенты. Членство в Совете несовместимо со многими видами деятельности: предпринимательством, занятием любых должностей в государственном механизме и в руководстве политическими 205 объединениями. Председатель Конституционного совета назначается Президентом. Компетенция Конституционного совета весьма разнообразна. Его основная функция - рассмотрение вопросов о соответствии Конституции ряда правовых актов. Обязательному конституционному контролю до их вступления в силу подлежат органические законы и регламенты палат парламента, а факультативному - простые законы и международные договоры. Во всех случаях контроль имеет предварительный характер. При этом инициатива рассмотрения спора о конституционности принадлежит Президенту, Премьер - министру, председателям палат парламента и парламентариям любой палаты в количестве не менее 60 человек. Если акт признан противоречащим Конституции, он не может быть введен в действие. Кроме того, в компетенцию Конституционного совета входят разрешение споров о компетенции органами законодательной и исполнительной власти, о законности выборов парламентариев и Президента, о несовместимости должностей, констатация вакантности поста Президента, наблюдение за ходом референдума и объявление его результатов и некоторые другие вопросы. Процедура рассмотрения дел в Конституционном совете является закрытой и письменной. Именно поэтому его принято характеризовать не как судебный, а как квазисудебный орган. Государственный совет одним из направлений своей деятельности также имеет конституционный контроль. В состав Государственного совета входят Премьер - министр, являющийся его председателем, министр юстиции и члены, назначаемые Президентом. Совет рассматривает дела о несоответствии Конституции тех или иных актов исполнительной власти по жалобам на превышение власти, подаваемым любыми лицами. Совет аннулирует акты, противоречащие Конституции. Иными словами, конституционный контроль, осуществляемый Государственным советом, в отличие от контроля со стороны Конституционного совета является последующим и конкретным. Судебная система Франции является многогоэлементной. Она включает систему судов общей юрисдикции, административных и специальных судов. 206 Систему судов общей юрисдикции образуют: трибуналы малой инстанции, действующие как минимум по одному в каждом главном городе департамента, а также в судебных округах и рассматривающие гражданские дела с суммой иска до 20 тыс. франков, а также уголовные дела, за которые возможно назначить лишение свободы до двух месяцев или штраф до 6 тыс. франков (при рассмотрении уголовных дел эти суды именуются трибуналами полиции); трибуналы большой инстанции, создаваемые, как правило, по одному в каждом департаменте и рассматривающие большую часть уголовных и гражданских дел; апелляционные суды, создаваемые по одному на два - четыре департамента; суды присяжных, имеющиеся в каждом департаменте, состоящие из трех профессиональных судей и девяти присяжных, слушающие только уголовные дела; кассационный суд, возглавляющий судебную систему страны. Система административной юстиции является обособленной от судов общей юрисдикции. Она состоит из административных, апелляционных административных судов и Государственного совета, который возглавляет систему органов административной юстиции. Территориальное деление Франции строится в соответствии с ее конституционной характеристикой как децентрализованного государства (ст. 1 Конституции в ред. от 26.03.2003). Оно включает территориальные коллективы, т.е. самоуправляющиеся единицы, и иные территориальные образования, в которых местное самоуправление отсутствует. К числу первых относятся коммуны, департаменты и регионы, а также заморские территориальные коллективы, к числу вторых - кантоны и округа. Коммуны, которых в стране насчитывается около 36 тыс., составляют основу территориальной организации Франции. Статус общин имеют не только сельские поселения, но и города. Основной орган самоуправления в коммуне - совет, избираемый населением коммуны сроком на шесть лет. Он, в свою очередь, тайным голосованием избирает мэра и его заместителей - тоже на шесть лет. Мэр является исполнительным органом местного самоуправления и одновременно представителем государственной власти в коммуне. К компетенции коммун относятся организация водоснабжения, торговли, 207 содержание местных библиотек и музеев, дорог, взимание местных налогов и т.п. Кантоны - это исторические территориальные единицы, не имеющие каких бы то ни было собственных органов - как управления, так и самоуправления. Они используются как избирательные округа при проведении выборов в советы департаментов и судебные округа. Департаменты - это основные единицы местного деления. Во Франции насчитывается 96 департаментов. В каждом департаменте действует избираемый на шесть лет совет (генеральный совет). Он обновляется по V2 через каждые три года. Исполнительным органом является председатель совета, избираемый советом. Но в департаменте имеются не только органы самоуправления, но и орган государственного управления - назначаемый Правительством префект, осуществляющий административный надзор за деятельностью органов самоуправления департамента и контролирующийместные службы министерств. Округ объединяет несколько департаментов и не имеет собственных органов самоуправления. Управление округом осуществляет назначаемый Правительством супрефект, отвечающий за социальные вопросы, санитарию, благоустройство и т.п. Регион, объединяющий от трех до пяти департаментов, так же, как и департамент, имеет органы самоуправления и государственного управления. Органами самоуправления являются региональный совет, избираемый прямыми выборами на шесть лет, его председатель и бюро, избираемые советом, а также формируемые советом комитеты. Государственное управление в регионе осуществляет региональный префект, функции которого выполняет префект самого крупного в регионе департамента. Всего во Франции существует 22 региона. Ряд бывших французских колоний сохранил государственно - правовые связи с метрополией, получив статус заморских территорий и департаментов. Это малонаселенные острова, находящиеся весьма далеко от метрополии. Наибольшей степенью юридической самостоятельности обладают заморские территории. Их четыре: Новая Каледония, Французская Полинезия, острова Уоллис и Футуна и Арктические земли. Они имеют собственные законодательные и исполнительные органы власти, которые обладают достаточно обширной компетенцией. Тем не менее по некоторым 208 вопросам законы для указанных территорий принимает Франция. Это вопросы обороны, общественного порядка, судебной и денежной систем. Кроме того, Правительство Франции назначает в каждую территорию представителя государства, который представляет его интересы и осуществляет контроль за соблюдением его законодательства. В июле 1998 г. в Конституцию было включено положение о необходимости проведения в Новой Каледонии референдума об утверждении соглашения, подписанного между Правительством Франции и двумя ведущими политическими силами территории (Национальным социалистическим фронтом освобождения канаков и Объединением за Каледонию в составе Республики). Соглашение предусматривает сохранение существующих взаимоотношений между Францией и Новой Каледонией на предстоящие 15 - 20 лет и проведение в конце этого периода референдума на данной территории по вопросу о приобретении независимости. Референдум был проведен 8 ноября 1988 г. В поддержку соглашения высказалось более 70% участников голосования. Четыре заморских департамента Франции (Гваделупа, Гвиана, Мартиника и Реюньон) имеют одновременно статус регионов и департаментов при наличии соответствующих полномочий и органов, т.е. их статус аналогичен статусу французских регионов и департаментов. Помимо перечисленных территориальных единиц в составе территории Франции есть еще одна, имеющая совершенно особый статус. Это Корсика - остров в Средиземном море, обладающий политической автономией. Здесь имеется собственный парламент с ограниченной компетенцией, избирающий председателя, единолично осуществляющего исполнительную власть. |