Лекция Понятие о конституционном праве зарубежных стран 5 Вопросы и задания для самопроверки 15
 Скачать 376.52 Kb.
|
|
Экономические отношения, т.е. отношения собственности, производства, обмена, распределения и потребления, образуют экономическую систему общества. В конституциях большая их часть стала получать отражение лишь в XX в. Чаще всего в тексте конституций закрепляются основы таких экономических институтов, как собственность, труд, принципы экономической деятельности, финансовая система. Конституционное регулирование собственности за время развития конституционализма претерпело изменения, о которых уже шла речь. В первых конституциях закреплялся только неотъемлемый характер права собственности (ее отчуждение допустимо только как исключение на основании закона, например для общественных нужд на условиях справедливого и предварительного возмещения). Так, поправка V к Конституции США устанавливает: "Никто не должен лишаться... имущества без законного судебного разбирательства; никакая частная собственность не должна отбираться для общественного пользования без справедливого вознаграждения". С усилением в XX в. социальной роли государства конституционное регулирование собственности было дополнено закреплением социальной функции собственности, означающей, что собственность должна использоваться не только в интересах собственника, но и на благо общества. Наиболее ярко социальная функция собственности отражена в ст. 14 Основного Закона ФРГ: "Собственность обязывает. Ее использование должно одновременно служить общему благу". При этом формы собственности в большинстве конституций не устанавливаются (это делает текущее законодательство). Если же конституция закрепляет формы собственности, признаваемые в данном государстве, то она провозглашает принцип их равной правовой защиты (Италия). Иной подход к регулированию собственности содержат социалистические конституции, запрещающие или ограничивающие частную собственность на средства производства. Труд, т.е. деятельность, приносящая средства к существованию, регулируется в конституциях путем закрепления права на труд, а в некоторых конституциях и обязанности трудиться. Но при этом если социалистические конституции под правом на труд понимают гарантированную 60 государством возможность получения рабочего места, то в конституциях стран с рыночной экономикой данное право характеризуется как "свобода выбора профессии и профессиональной деятельности, а также выбора места работы" (ст. 65 Конституции Польши). С правом на труд тесно взаимосвязаны такие конституционно закрепляемые права, как право на вознаграждение за труд, на безопасные и гигиеничные условия труда, на отдых. Обязанность трудиться также все чаще получает закрепление в зарубежных конституциях, в том числе стран с рыночной экономикой. Например, ст. 4 Конституции Италии устанавливает: "Каждый гражданин в соответствии со своими возможностями и по своему выбору обязан осуществлять деятельность или выполнять функции, способствующие материальному или духовному развитию общества". Следует, однако, отметить, что если конституции и законодательство социалистических стран содержат механизмы реализации обязанности трудиться (гарантированность отсутствия безработицы, ответственность за уклонение от работы), то в демократических конституциях соответствующие положения представляют собой скорее не подкрепленные юридическими средствами моральные декларации (Италия, Испания, Япония, Франция). Конституции также содержат нормы, стимулирующие и охраняющие труд, закрепляя встречные обязанности как государства, так и работодателей. Так, итальянская Конституция, провозглашая Италию республикой, основанной на труде (ст. 1), закрепляет положения о том, что республика охраняет труд во всех его формах и проявлениях, заботится о подготовке и повышении профессиональной квалификации трудящихся (ст. 35). Среди принципов экономической деятельности демократические конституции провозглашают свободу предпринимательства, недопустимость монополизма, в некоторых странах - планирование общей экономической деятельности, а также использование национальных богатств в общих интересах. Так, Конституция Испании устанавливает, что "государственные власти создают необходимые условия для социального и экономического прогресса и для наиболее справедливого распределения региональных и личных доходов в рамках политики экономической стабильности" 61 (ст. 40). Социалистические конституции в качестве главных принципов экономической деятельности закрепляют государственное планирование всех показателей экономической и социальной жизни, т.е. недопустимость рыночных начал в экономике, основы статуса государственных предприятий и кооперативов. Среди финансовых вопросов конституции регулируют такие, как бюджетный процесс, основы налоговой системы, основы статуса центральных банков, установление денежной единицы и монополии государства на осуществление денежной эмиссии. Регулирование социальных отношений конституциями зарубежных стран, направленное, в первую очередь, на преодоление в обществе различных конфликтов, появилось лишь в XX в. Социальное конституционное регулирование охватывает отношения между трудом и капиталом, межнациональные отношения, охрану семьи, вопросы экологии, здравоохранения, социального обеспечения, защиты потребителя. Регламентация отношений между трудом и капиталом осуществляется в современных конституциях достаточно редко. В ст. 37 Конституции Испании закреплено право на коллективные переговоры по вопросам труда между представителями трудящихся и предпринимателями, причем за соглашениями, заключаемыми между ними, признается обязательная юридическая сила. Кроме того, Конституция признает право трудящихся и предпринимателей на трудовой конфликт, особо оговаривается право трудящихся на забастовку (ст. 27). Межнациональные отношения регламентируются конституциями путем учреждения по национально - территориальному принципу субъектов федерации и автономных единиц (Италия, Испания, частично Индия); закрепления принципа равноправия независимо от расы, национальности, языка, религии. Институты семьи, брака, материнства, отцовства, детства поощряются и охраняются большинством конституций путем закрепления принципов добровольности вступления в брак и равноправия супругов, государственной защиты семьи, брака, материнства, отцовства и детства. Так, Конституция Японии содержит норму о том, что "брак основывается только на взаимном согласии обеих сторон и существует 62 на основе взаимного сотрудничества, в основу которого положено равенство прав мужа и жены" (ст. 24). В конституциях получают отражение и основы государственной политики в сфере экологии: на государство возлагается обязанность обеспечивать сохранность и улучшение окружающей среды, а на частных лиц - беречь природу. Так, Конституция Словакии, закрепляя право на благоприятную окружающую среду и обязанность беречь ее, устанавливает, что "государство следит за бережным использованием природных ресурсов, поддержанием экологического равновесия и надлежащим образом заботится об окружающей среде" (ст. 44). Вопросы охраны здоровья людей также занимают все большее место в современных конституциях: закрепляются право на медицинское обслуживание, обязанности государства по развитию системы здравоохранения и по защите наиболее уязвимых слоев населения, право человека на социальное обеспечение. Например, ст. 43 Конституции Испании, признавая право на охрану здоровья, обязывает государственные власти принимать меры по организации охраны здоровья граждан при помощи профилактических мер и создания необходимых служб, а также организовывать санитарное просвещение, развивать физкультуру и спорт, способствовать организации досуга людей. Отдельные конституции содержат нормы о защите прав потребителей: на государство возлагается обязанность заботиться о качестве продукции, о выдаче разрешений на производство и продажу товаров, о принятии законов, охраняющих права потребителей (ст. 51 Конституции Испании). Духовно - культурные отношения регулируются конституциями зарубежных стран весьма лаконично. Основными направлениями конституционного регулирования данной сферы общественной жизни выступают закрепление права каждого (или граждан) на образование, а в ряде конституций - обязательности определенной ступени образования; права каждого (или граждан) на пользование достижениями культуры и обязанности беречь памятники истории и культуры; обязанности государства направлять, поощрять, развивать образование, культуру и науку, а иногда и некоторых других принципов политики государства в сфере культурной жизни общества. Так, Конституция Италии 63 провозглашает, что "искусство и наука свободны, и преподавание их свободно. Республика устанавливает общие нормы по вопросам просвещения и учреждает государственные школы всех родов и ступеней. Частные организации и лица имеют право учреждать школы и образовательные институты, содержащиеся не за счет государства" (ст. 33). Конституция устанавливает также, что школа открыта для всех. Начальное обучение, обязательное и бесплатное, дается по меньшей мере в течение восьми лет. Способные и достойные ученики, в том числе лишенные средств, имеют право перехода в высшие ступени школ: Республика обеспечивает это право путем выплаты стипендий, пособий семье и других видов помощи, которые должны предоставляться по конкурсу (ст. 34). Важной стороной духовной жизни людей является религия. Различные подходы конституций к определению основ статуса религии и церкви уже освещались. Вопросы и задания для самопроверки Что такое общественный строй? Раскройте сущность государства и назовите его виды. Какие виды отношений регулируют конституции? 64
Территориальное устройство (территориальная организация) публичной власти в государстве - это система взаимоотношений государства в целом и отдельных частей его территории. Территориальное устройство публичной власти в государстве базируется на его территориальном делении. Территориальное деление государства - это система его территориальных единиц, пространственная, географическая основа территориального устройства государства. Территориальное деление возникло с укрупнением государств, когда несколько городов - государств объединялись, к ним присоединялись другие поселения. Для эффективного управления большой территорией появились властные структуры. Первоначально организация власти в частях территории государства имела целью только обеспечение их подчинения центральной власти, поэтому они управлялись из центра. Территориальная организация государства, при которой отдельные части его территории не имеют самостоятельности и управляются "сверху", т.е. на территории страны не существует иной публичной власти, кроме верховной государственной власти, называется административно - территориальной. Постепенно отдельные части территории государств стали приобретать самостоятельность, т.е. за ними признавалось право без вмешательства центральной власти решать некоторые вопросы, связанные с управлением своими делами (например, в Англии этот процесс шел путем дарования монархом городам хартий, предоставляющих право на местное самоуправление). В результате административно - территориальное устройство (деление) государства стало превращаться в политико - территориальное, т.е. такое, при котором отдельные части территории государства обладают некоторой самостоятельностью по отношению к центральной власти. Такая самостоятельность выражается в наличии у территориальных частей государства собственной компетенции, в которую не вправе вмешиваться высшие органы государственной власти, а также избираемых местным населением органов, эту компетенцию осуществляющих. Соответственно, политико - территориальные единицы государства обладают некоторой степенью самостоятельности, независимости от центра, а административно - территориальные единицы такой самостоятельности не имеют. Современные государства по большей части делятся на политико - территориальные единицы. Лишь в составе некоторых из них есть административно - территориальные единицы, управляемые из центра. Например, территория Польши имеет в своем составе воеводства и гмины (общины). При этом "основной единицей территориального самоуправления является община" (ст. 164 Конституции), воеводства же управляются воеводами, назначаемыми Советом Министров и являющимися его представителями (ст. 152). Следовательно, воеводства являются административно - территориальными единицами, а гмины - политико - территориальными. Политико - территориальное деление государства порождает наличие в нем иных видов публичной власти помимо верховной государственной. Это власть относительно самостоятельных территориальных частей государства. Их власть в совокупности с властью самого государства и определяется в юридической литературе как публичная власть, действующая в пределах того или иного государства. Самостоятельность политико - территориальных единиц государства по отношению к его центральной власти бывает различной: она может иметь политический (законодательный, государственный) или административно - управленческий (местный) характер. Законодательная самостоятельность предполагает наличие у политико - территориальных единиц значительного объема собственных полномочий и как следствие - права принимать законы. Административно - управленческая самостоятельность означает ограничение прав территориальных единиц государства местными вопросами и соответственно отсутствие у них права принимать законы. Политико - территориальные единицы, обладающие законодательной самостоятельностью, являются по существу государственно - подобными образованиями, а территориальные единицы, самостоятельные лишь в решении местных вопросов, называются политико - административными единицами. При этом самостоятельность политико - административных единиц осуществляется ими обычно в форме местного самоуправления. Местное самоуправление - это минимальная степень самостоятельности внутренних территориальных единиц государства. Совокупность последних именуется политико - административным делением государства, а система их взаимоотношений с центральной властью государства, непосредственно вышестоящей властью и друг с другом - политико - административным устройством публичной власти. В науке конституционного права различаются не только виды территориального устройства (административно - территориальное и политико - территориальное), но и его формы, т.е. способы взаимоотношений центральной государственной власти и властей его наиболее крупных территориальных единиц: федерализм и унитаризм. Соответственно государства - носители этих форм именуются федеративными (федерациями) и унитарными. Главное различие между ними следующее. Территория унитарного государства, как правило, непосредственно делится на политико - административные или (и) административно - территориальные единицы, а территория федерации - на территории государственно - подобных образований - субъекты федерации, последние, в свою очередь, - на местные территориальные единицы. Отсюда вытекает еще несколько отличий унитарного федеративного государства. В унитарных государствах действует единственная конституция - конституция общенационального характера. 67 В федеративных государствах наряду с федеральной конституцией собственные основные законы имеют субъекты федерации. Унитарные государства, как правило, характеризуются единой правовой системой и системой законодательства, а в федеративных существует двухуровневая система законодательства и права: наряду с федеральными законами в каждом субъекте федерации действуют свои законы. В унитарных государствах органы государственной власти включают только общенациональные парламент, правительство, главу государства, суды, в федеративных же каждый субъект федерации обладает системой органов государственной власти, аналогичной системе федеральных органов. В унитарных государствах существует только общенациональное гражданство, в то время как в федеративных наряду с федеральным гражданством имеется, как правило, гражданство субъектов федерации. Таково общее положение. Но в мировой практике имеются исключения. Они связаны с существованием в некоторых унитарных государствах территориальных единиц, обладающих статусом, более высоким, чем статус муниципальных образований, но менее значительным, чем статус субъектов федерации. Речь идет о территориальных единицах, которые в литературе, а иногда и в законодательстве называются автономными. Это, например, автономные сообщества в Испании; области в Италии; автономные районы, автономные округа и автономные уезды в Китае и т.д. При этом в большинстве стран, где имеются такие автономные единицы, они охватывают лишь часть территории государства, отличающуюся обычно спецификой национального состава (например, населенные шведами Аландские острова в Финляндии, перечисленные виды автономий КНР, в которых компактно проживают национальные меньшинства страны, и т.д.). Но есть государства, вся территория которых поделена на автономные единицы (Италия, Испания). Статус автономных образований в разных странах неодинаков. В некоторых из них автономия является законодательной (политической), т.е. автономные единицы наделены правом принимать законы (автономные сообщества в 68 Испании, области в Италии). Их статус близок к статусу субъектов федерации, хотя они обладают несколько меньшим набором полномочий. Кроме того, во многих унитарных государствах основные законы автономных образований (уставы) утверждаются общенациональным парламентом (впрочем, в Италии в 1999 г. была проведена конституционная реформа, отменившая это положение). В других странах автономия имеет административный характер. Административная автономия предполагает наделение соответствующих автономных единиц меньшим объемом полномочий по сравнению с политически автономными территориями и, как следствие, - отсутствие у них права принимать законы. Статус административных автономий аналогичен статусу муниципальных образований, но с определенными гарантиями прав для проживающих в них национальных меньшинств. Административной является, например, китайская автономия. Таким образом, в рамках политико - территориального устройства государства можно выделить три вида политико - территориальных единиц. Это муниципальные образования, автономные единицы и субъекты федерации. Минимальным уровнем самостоятельности наделены муниципальные образования, осуществляющие местное самоуправление и являющиеся политико - административными единицами, а максимальным - субъекты федерации, как государственноподобные образования. Переходная форма - автономные единицы, которые могут быть как государственноподобными образованиями, так и политико - административными единицами. В зависимости от наличия или отсутствия различий в статусе наиболее крупных территориальных единиц, на которые непосредственно делится территория государства, различают симметричное и асимметричное территориальное устройство. В рамках симметричного территориального устройства все территориальные единицы государства верхнего звена имеют одинаковый статус, а в рамках асимметричного устройства между ними существуют различия. Чисто симметричных государств почти нет ни среди федеративных, ни среди унитарных государств. Например, симметричным государством является ФРГ, вся территория которой делится на субъекты федерации - земли, обладающие 69 равным статусом. Примером же асимметричного территориального устройства являются США, состоящие из штатов - субъектов федерации, федерального округа Колумбия, где расположен Вашингтон - столица государства, а также зависимых свободно присоединившихся островных территорий. Асимметрия территориального устройства нередко обусловлена признанием особого статуса за столицей, а также тем, что в государстве компактно проживают те или иные национальные группы, которым предоставлена автономия. Итак, в зависимости от наличия или отсутствия самостоятельности территориальных единиц внутри государства территориальное государственное устройство подразделяется на административно - территориальное и политико - территориальное, в зависимости от статуса территориальных единиц высшего уровня - на федеративное и унитарное, наконец, в зависимости от степени сходства или различий в статусе таких единиц - на симметричное и асимметричное. Наиболее пристальное внимание в литературе по конституционному праву принято уделять исследованию форм территориального устройства государства. Федерализм - - это форма территориального устройства, при которой государство, являющееся ее носителем (федерация), состоит из государственноподобных образований (субъектов федерации). Существует целый ряд классификаций федераций. В зависимости от юридических оснований образования различают договорные и конституционные федерации. Договорные возникли как результат добровольного соглашения нескольких независимых государств об объединении в одно государство (США). Конституционные появились вследствие возрастания степени самостоятельности местных территориальных единиц высшего уровня и признания за ними в конституции статуса субъектов федерации (Бельгия) либо в результате захвата одного государства другим с сохранением за подчиненным государством определенной степени самостоятельности. В зависимости от цели образования федеративные государства подразделяются на построенные по территориальному принципу и по национально - территориальному принципу. Большинство федераций имеет чисто территориальный принцип построения (США, Австрия, Мексика). Но в некоторых 70 странах федерализм служит средством разрешения национального вопроса. Такие федерации основаны на национально - территориальном принципе (Индия, Югославия). Конституционное регулирование проблем федерализма включает целый ряд аспектов: распределение компетенции между федерацией и ее субъектами, гарантии прав субъектов федерации и государственной целостности самой федерации, механизмы разрешения конфликтов между федерацией и ее субъектами. Для разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами конституции зарубежных стран используют несколько видов компетенции. Исключительная компетенция, т.е. перечень вопросов, которые могут решать либо только федерация, либо только субъекты федерации. Совместная компетенция, т.е. перечень вопросов, в решении которых участвуют и федерация, и ее субъекты. Совместная компетенция в разных странах принимает раз личные формы. Она может быть, например, сформулирована в виде конкурирующей компетенции федерации и субъектов, означающей, что субъекты федерации могут принимать решения по соответствующим вопросам лишь в том случае, если они не урегулированы федерацией. Совместная компетенция может означать и то, что федерация регулирует какие - то вопросы лишь в основном, принимая рамочные законы, а субъекты федерации конкретизируют их. Наконец, в некоторых странах совместная компетенция федерации и ее субъектов предполагает, что федерация законодательствует по соответствующим вопросам, а субъекты федерации исполняют законы. Остаточная компетенция, т.е. компетенция, не сформулированная конституцией в виде перечня, а определенная посредством презумпции. Остаточной компетенцией в не которых странах обладают субъекты федерации, а в некоторых - федерация в целом. Перечисленные виды компетенции могут сочетаться по - разному. Иными словами, существует множество моделей распределения полномочий между федерацией и ее субъектами. Приведем примеры некоторых из них. Конституция США устанавливает лишь исключительную компетенцию федерации, иными словами, остаточная 71 компетенция принадлежит субъектам федерации - штатам. Причем, Конституция не определяет компетенцию федерации как таковой, ее можно вывести из компетенции федеральных органов государственной власти: их совокупность и образует компетенцию Союза. Кроме того, специфика американской модели заключается в наличии так называемой подразумеваемой компетенции Конгресса (а значит, и всей федерации), который уполномочивается Конституцией принимать законы не только по вопросам, прямо предусмотренным в ней, но и "законы, необходимые для осуществления вышеуказанных прав", т.е. по вопросам, прямо Конституцией не названным, но связанным с теми, которые включены в компетенцию Конгресса. Разумеется, это расширяет сферу компетенции федерации. Полномочия федерации jh штатов, разграниченные указанным образом, корректируются перечнем запретов, некоторые из них адресованы федерации (точнее, ее органам), некоторые - федерации и штатам, а некоторые - только штатам. Основной закон ФРГ разграничивает компетенцию федерации и ее субъектов (земель) отдельно в законодательной и исполнительной сферах. В законодательной сфере он закрепляет федеральную (исключительную) компетенцию, конкурирующую компетенцию федерации и земель, рамочную компетенцию федерации и остаточную компетенцию земель, сформулированную посредством презумпции. В сфере исключительной компетенции земли могут законодательствовать лишь в том случае, если они специально уполномочены на это федеральным законом (ст. 71, 73). Наибольший интерес представляет конкурирующая компетенция федерации и земель (ст. 72, 74). Она означает, что земли вправе законодательствовать по соответствующим вопросам в том случае, если федерация свои права законодательства не использует. Но федерация не может принимать законы по вопросам конкурирующей компетенции по своему усмотрению, имея право законодательствовать по этим вопросам только в строго определенных случаях, а именно: если необходимо обеспечить соблюдение правового или экономического единства, урегулирование вопроса землями неэффективно и такое регулирование нарушило бы права других земель. Особенностью рамочной компетенции (ст. 75) является то, что в случае издания федерацией рамочных предписаний субъект федерации обязан издать конкретизирующие их законы земли в срок, установленный рамочным законом. Презумпция компетенции земель сформулирована в Основном Законе следующим образом: "Земли имеют право законодательствовать в той мере, в какой настоящий Основной Закон не предоставляет законодательные полномочия Федерации" (ст. 70). Следует отметить, что особенностью германской модели распределения компетенции между федерацией и ее субъектами является признание безоговорочного верховенства законодательства федерации над законодательством земель: "федеральное право имеет преимущество перед правом земель" (ст. 31 Основного закона). Это означает, что в случаях возникновения противоречий между правовыми нормами федерации и земель действуют федеральные нормы вплоть до разрешения спора в судебном порядке. В исполнительной сфере земли сами исполняют свои собственные законы, а также "исполняют федеральные законы, как свои собственные, поскольку настоящий Основной закон не устанавливает или не допускает иного" (ст. 83). Итак, и в сфере исполнения федеральных законов действует презумпция компетенции земель, т.е. их компетенция сформулирована как остаточная. Она сочетается с регламентацией тех вопросов, по которым федеральные законы исполняет сама федерация (ст. 87 - 90 Основного закона) и которые, следовательно, образуют ее исключительную компетенцию в исполнительной сфере. Индийская модель разграничения полномочий между федерацией и ее субъектами содержит три перечня вопросов: составляющих компетенцию федерации, штатов и их совместную компетенцию. При этом первый перечень является открытым, а второй и третий - исчерпывающими. Кроме того, Конституция предусматривает ряд оснований вмешательства федерации в компетенцию штатов. Конституция Бразилии в число территориальных единиц, между которыми разграничиваются полномочия, включает не только федерацию и штаты как ее субъекты (как это принято в других странах), но и федеральный округ, а также муниципии, единицы местного самоуправления. Для распределения полномочий между ними Конституция использует несколько видов компетенции. Первый из них - это исключительная компетенция федерации и в законодательной, и в исполнительной сферах (ст. 21). Второй вид компетенции представляет собой перечень вопросов, по которым федерации принадлежит право осуществлять законодательство (а исполнением законов по этим вопросам должны, очевидно, заниматься штаты, федеральный округ и муниципии). Третий вид компетенции - это совместная компетенция Союза, штатов, федерального округа и муниципий. Вопросы, относящиеся к совместной компетенции, решаются посредством сотрудничества федерации, штатов, федерального округа и муниципий. Формы такого сотрудничества определяет дополняющий закон. Четвертая разновидность конституционной компетенции территориальных единиц - это конкурирующая законодательная компетенция. Ее содержание означает, что в данной сфере федерация может принимать лишь нормы общего характера, конкретизирует их законодательство штатов. При этом если федеральный закон по какому - то вопросу конкурирующей компетенции отсутствует, то штаты осуществляют законодательную компетенцию в полном объеме. Последующее принятие федерального закона общего характера прекращает действие закона штата в части, противоречащей федеральному закону. Пятым видом конституционной компетенции территориальных единиц является компетенция муниципий, охватывающая, в основном, вопросы местного значения. Шестой вид компетенции - это остаточная компетенция штатов: "любая компетенция, пользование которой штатам не запрещено, остается за штатами" (ст. 25). Компетенция федерального округа (ст. 32) приравнивается к компетенции штатов и муниципий (поскольку его территория на муниципии не делится). Предоставляя субъектам федерации определенный набор полномочий, конституции зарубежных стран содержат комплекс гарантий их самостоятельности. Такими гарантиями являются недопустимость, как правило, отмены их правовых актов федеральными органами без судебного решения, а также иные формы вмешательства центральной власти в их деятельность, если иное не установлено конституцией страны, судебный порядок разрешения споров между органами федерации и ее субъектов, в том числе споров о компетенции, запрещение изменять границы между субъектами федерации без их согласия. Но, закрепляя за субъектами федерации самостоятельность в пределах их компетенции, а также гарантии такой самостоятельности, конституции зарубежных федераций вместе с тем стремятся обеспечить государственное единство и территориальную целостность соответствующей страны. Гарантиями государственного единства федерации в первую очередь выступают наличие федеральной конституции и федеральных законов, обладающих верховенством на всей территории страны, а также федеральных органов государственной власти, принимающих общеобязательные в масштабах всего государства правовые акты и обеспечивающих их исполнение. Гарантией целостности федерации служит также то, что вопросы, обеспечивающие государственное единство, отнесены к ведению федерации, - это прежде всего вооруженные силы и денежная эмиссия. За субъектами федерации не признается право сецессии, т.е. одностороннего выхода из состава федерации. Перечисленные конституционно - правовые гарантии целостности федерации действуют в обычных условиях и представляют собой меры косвенного контроля федерации за деятельностью ее субъектов и косвенного федерального принуждения. Вместе с тем конституции ряда федеративных государств не ограничиваются указанными средствами и в цепях обеспечения государственного единства, порядка, безопасности, прав и свобод граждан предусматривают возможность применения в исключительных случаях мер прямого федерального принуждения к органам субъектов федерации. Зарубежный опыт выработал несколько моделей такого принуждения. Например, ст. 37 Основного Закона ФРГ устанавливает, что "если земля не выполняет федеральных обязательств, возложенных на нее Основным Законом ли другим федеральным законом, Федеральное правительство может с согласия Бундесрата принять необходимые еры, чтобы побудить землю к выполнению этих обязательств в порядке принуждения со стороны Федерации. Для проведения таких мер принуждения Федеральное правительство или его уполномоченный имеет право давать указания всем землям и их учреждениям". 75 Конституции федеративных государств устанавливают основы правового статуса субъектов федерации. Помимо положений о компетенции субъектов, о гарантиях их прав и формах их участия в осуществлении полномочий, федерации конституции, как правило, содержат указания об основах государственной и правовой организации субъектов. Субъекты федерации, как правило, имеют собственное гражданство; конституции, которые не нуждаются в утверждении органами федерации; органы государственной власти, систему которых они определяют самостоятельно в соответствии с основными принципами, устанавливаемыми федеральной конституцией, могут заключать договоры друг с другом и с федеральными властями по вопросам своей компетенции. Что же касается права субъектов федерации заключать международные договоры и в иных формах осуществлять международную правосубъектность, то этот вопрос по - разному решается в различных конституциях. Так, Конституция США запрещает штатам "вступать в договоры, союзы или конфедерации" (разд. 10 ст. I). Основной Закон ФРГ разрешает землям в пределах их законодательной компетенции заключать договоры с иностранными государствами с согласия Федерального правительства (ст. 29). Как видно, субъекты федерации обладают целым рядом признаков государства, но государственного суверенитета они не имеют. Это проявляется в том, что законодательство субъектов федерации должно соответствовать конституции и законам федерации, их территория является неотъемлемой частью территории федерации, при этом права сецессии они не имеют, отсутствуют у них также собственные вооруженные силы и валюта. Поэтому конституции федеративных государств, как правило, суверенитета субъектов федерации не провозглашают. Хотя имеются и исключения. Так, Конституция Швейцарской Конфедерации устанавливает: "кантоны суверенны, поскольку их суверенитет не ограничен Федеральной конституцией" (ст. 3). Унитаризм - это форма территориального устройства, означающая, что территория государства, являющегося ее носителем (унитарного государства), состоит из административных, муниципальных или (и) автономных территориальных образований либо (гораздо реже) вообще не подразделяется на территориальные единицы. В большинстве случаев унитарные государства состоят из муниципальных образований, т.е. политико - административных единиц, в которых осуществляется местное самоуправление. Но есть исключения. Например, Польша и Болгария непосредственно включают административные единицы (воеводства и области соответственно), а Италия и Испания - политически автономные территориальные единицы (области, автономные сообщества). Наконец, некоторые малые государства не имеют в своем составе территориальных единиц (Бахрейн, Мальта и др.). В зависимости от степени самостоятельности территориальных единиц, составляющих то или иное унитарное государство, среди них различают децентрализованные, относительно централизованные и централизованные. В децентрализованных унитарных государствах все территориальные единицы: от общинного до областного уровня - являются самоуправляемыми, т.е. такие государства состоят только из политико - административных (Франция, Япония) или автономных (Италия) единиц. Относительно централизованные государства предполагают наличие местного самоуправления на общинном уровне и иногда на районном. Территориальные единицы областного уровня являются административными, т.е. управляются из центра. Подобное государственное устройство существует в Болгарии и Польше. Примерно такая же модель была до недавнего времени в Великобритании: за четырьмя историческими регионами (Англией, Уэльсом, Северной Ирландией и Шотландией) право на самоуправление не признавалось. Они управлялись центральными органами власти. Более мелкие территориальные единицы (графства, округа, общины) являлись и являются самоуправляемыми. В настоящее время в Уэльсе, Шотландии и Северной Ирландии учреждены законодательные ассамблеи с ограниченной компетенцией. Поэтому можно сказать, что политико - территориальное устройство Великобритании приближается к децентрализованному. Наконец, централизованные государства отрицают местное самоуправление вообще. Выборных органов на местах в них либо совсем нет (большинство государств Тропической Африки), либо они действуют чисто формально, так как ни конституция, ни закон не содержат никаких гарантий их независимости от центра (социалистические страны). Таким образом, юридически или (и) фактически централизованные государства включают лишь административно - территориальные единицы. Централизованных государств сегодня в мире существует немного. Политико - административное и (или) административно - территориальное устройство государства базируется на его политико - административном (административно - территориальном) делении. Такое деление, как правило, включает несколько звеньев. Количество ступеней политико - административного (административно - территориального) деления может быть различным, что во многом зависит от размеров территории, численности населения, особенностей географического положения страны. В большинстве стран политико - административное деление включает два или три звена, например, во Франции - регионы, округа, департаменты, кантоны, коммуны, в большинстве земель ФРГ - округа, районы, коммуны и т.д. При этом местные территориальные единицы могут быть как единицами общего типа (в рамках которых осуществляется управление большинством общественных отношений), так и специальными (созданными для управления отдельными вопросами: школьным делом, юстицией и т.п.). Границы последних, как правило, не совпадают с границами местных территориальных единиц общего типа. Примерами местных единиц специального типа являются судебные, школьные, полицейские, больничные округа, существующие в ряде стран и являющиеся чисто административными (США). Публичная власть в местных территориальных единицах может быть организована либо на началах местного самоуправления, либо на началах государственного местного управления. Местное самоуправление осуществляется в политико - административных единицах. Оно предполагает наличие у местной единицы собственной компетенции, охватывающей вопросы местного значения; гарантированной конституцией и законом самостоятельности от государственной власти в пределах этой компетенции; наличие органов, избираемых населением соответствующей муниципальной единицы. Местное самоуправление осуществляется самим 78 населением непосредственно в форме референдума, иногда - в форме собраний и сходов жителей, а также через избираемые жителями коллегиальные и единоличные органы (советы, собрания, старосты, префекты) и через органы, формируемые выборными органами (комитеты, департаменты и т.п.). Местное управление осуществляется чиновниками, назначаемыми центральным правительством или властями вышестоящей территориальной единицы. В разных странах они именуются по - разному (губернаторы, воеводы, управляющие и т.п.). Итак, местное самоуправление - это деятельность самого населения местной территориальной единицы по управлению местными делами, а местное управление - это деятельность, осуществляемая в местной территориальной единице центральной властью или администрацией вышестоящей территориальной единицы, по управлению вопросами местного значения. Организация власти на местах в демократических государствах осуществляется с обязательным использованием местного самоуправления. Оно может по - разному сочетаться с местным управлением. В зависимости от степени использования институтов местного управления различают две разновидности муниципальных систем, т.е. моделей демократической организации власти на местах: англо - американскую и европейскую. Англо - американская муниципальная система характеризуется тем, что на всех уровнях политико - административного деления общего характера имеется только местное самоуправление, т.е. местное управление отсутствует. Европейская муниципальная система допускает использование в местных единицах как местного самоуправления, так и местного управления, которые могут сочетаться по - разному. При этом на органы местного управления возлагаются функции контроля за местным самоуправлением. Существуют две основные формы контроля центра за местным самоуправлением. Это административная опека и административный надзор. Административная опека предполагает, что решения органов местного самоуправления не могут вступить в силу без одобрения центральной власти - как правило, в лице чиновника, назначенного сверху, 79 а также что действующие правовые акты местного самоуправления могут быть отменены центральной властью по мотивам незаконности, а возможно, и нецелесообразности. Административный надзор означает, что акты местного самоуправления могут быть оспорены центральной властью или властью более крупной территориальной единицы только в судебном порядке и только по мотивам их незаконности. Исторически первой формой контроля центра за местным самоуправлением была административная опека. В современных демократических государствах доминирует административный надзор. Сфера применения опеки ограничивается полномочиями, делегированными местному самоуправлению органами государственной власти, и вопросами использования субсидий, выделенных центром. Наряду с субъектами федерации, автономными, муниципальными единицами в составе некоторых государств имеются специфические территориальные образования. Это, например, столичные округа, федеральные территории, зависимые территории, в странах американских континентов - индейские резервации (которые управляются федеральными властями, освобождены от уплаты налогов и имеют ограниченное самоуправление), а в Великобритании - островные территории. Столичный округ - это территория, в которой находится столица государства. Обычно столичные округа образуются в федеративных государствах и именуются федеральными округами. Федеральные столичные округа имеются в ряде федераций (США, Австралия, Мексика и т.д.). Они образованы с целью не допустить, чтобы один субъект федерации оказывал на центральную власть (действующую, естественно, в столице) большее влияние по сравнению с остальными субъектами. Но далеко не везде столицы имеют особый статус и выделяются в особые столичные округа. Столичные округа характеризуются меньшей степенью самостоятельности, чем субъекты федерации или политико - территориальные единицы данного государства. Например, федеральный округ Колумбия, в пределах которого расположен город Вашингтон - столица США, в отличие от штатов субъектом федерации не является, прав законодательства не имеет, в выборах палат Конгресса не участвует, обладая лишь ограниченными правами самоуправления. 80 Особый статус имеют и столицы некоторых унитарных государств. Например, Париж - это одновременно и департамент, и община. Такой статус придает столице более централизованный порядок управления местными вопросами. В федерациях помимо федеральных столичных округов существуют иные федеральные территории, т.е. особые территориальные единицы, непосредственно подчиненные центральной власти и не являющиеся субъектами федерации. Они могут либо управляться из центра, либо наделяться ограниченными правами самоуправления. Конституция Бразилии, например, допускает существование и той и другой разновидностей федеральных территорий. Зависимые территории - это территории (государства и государственноподобные образования), бывшие ранее колониями и находящиеся в юридической зависимости от того или иного государства. Юридическая зависимость проявляется в том, что высшие органы власти государства - метрополии издают по отдельным вопросам правовые акты, обязательные для территории, но при этом коренные жители территории не являются гражданами метрополии и не участвуют в выборах ее парламента и других избираемых органов. Управление территориями в настоящее время осуществляется на самоуправленческих началах, т.е. в них имеются собственные представительные, исполнительные, а иногда и судебные органы. Вместе с тем метрополия назначает в каждую зависимую территорию губернатора, полномочия которого включают прежде всего контроль за соответствием актов органов самоуправления территории актам метрополии, издаваемым, как правило, для зависимой территории по вопросам внешней политики, обороны и т.п. В качестве зависимых территорий чаще всего выступают малонаселенные острова, находящиеся иногда за тысячи километров от метрополии. Они могут обладать различной степенью самостоятельности. Например, Пуэрто - Рико признается государством, свободно ассоциированным с США, и имеет собственное гражданство, органы государственной власти, Конституцию и законодательство. Зависимыми территориями Франции являются заморские территории и заморские департаменты. Первые обладают значительной законодательной автономией, принимая законы и подчиняясь 81 законодательству Франции лишь по вопросам обороны, безопасности, судебной организации. Статус заморских департаментов приравнен к статусу муниципальных единиц. Зависимые территории имеют в настоящее время Великобритания, США, Франция, Нидерланды, Австралия, Новая Зеландия. |