Лекция Понятие о конституционном праве зарубежных стран 5 Вопросы и задания для самопроверки 15
 Скачать 376.52 Kb.
|
Вопросы и задания для самопроверкиЧто такое территориальное устройство? Каковы виды и формы территориального устройства? Объясните сущность федерализма. В чем смысл института местного самоуправления? 82
Конституционный принцип организации публичной власти в демократических государствах - народный суверенитет, означающий, что власть в государстве исходит от народа и принадлежит ему, а принимаемые в государстве решения выражают волю народа. Организационный механизм реализации данного принципа выглядит следующим образом. На всех территориальных уровнях публичной власти она (публичная власть) осуществляется либо народом непосредственно, либо избираемыми им органами или должностными лицами, либо органами (должностными лицами), которые формируются выборными органами, - с тем чтобы ни один из органов публичной власти, принимающих важные управленческие решения, не приобретал свои полномочия помимо воли народа. Как видно, механизм осуществления публичной власти в демократических странах основан на сочетании в государственном механизме непосредственной и представительной демократии, т.е. включает народные голосования (выборы и референдум), а также такую систему органов публичной власти, в основе организации которой лежит принцип народного представительства (представительного правления). В системе представительного правления важнейшую роль играют выборные коллегиальные органы. На общенациональном уровне, в субъектах федерации и в иных территориальных единицах государства, обладающих государственной 83 автономией, это парламенты, в местных территориальных единицах - местные выборные коллегиальные органы (советы, собрания и т.п.). В юридической литературе только их и принято именовать представительными. В государствах с недемократическим политическим режимом принцип народного суверенитета либо отрицается (в абсолютных монархиях), либо провозглашается формально (например, в социалистических государствах). Соответственно, институты народных голосований (как и других форм непосредственной демократии) и народного представительства тоже либо вообще не признаются (ОАЭ, Саудовская Аравия), либо являются во многом декоративными, не будучи подкрепленными реальными гарантиями (выборы проводятся безальтернативно, в условиях однопартийной системы, референдумы либо вообще не практикуются, либо осуществляются в условиях массированной пропаганды, выражающей лишь одну позицию, тайна голосования не обеспечивается). Важными и наиболее распространенными в мире видами народных голосований являются выборы и референдум. • Выборы - это процедура формирования органа публичной власти или наделения полномочиями должностного лица, осуществляемая путем голосования, при условии, что на каждый замещаемый мандат претендуют несколько кандидатов. Иными словами, именно альтернативностью выборы отличаются от других способов публичной власти, к числу которых относятся назначение, наследование, замещение тех или иных постов по должности и по жребию. Выборы - это исторически наиболее древний способ наделения лиц властными полномочиями. Их сохранение и широкое использование в демократических государствах объясняется тем, что они выполняют целый ряд важных социальных функций, состоящих в следующем. Выборы обеспечивают легитимность власти, т.е. ее признание населением, готовность добровольно выполнять ее веления. Через выборы выявляется соотношение различных сил и интересов в обществе. Возможность выбора - это средство отбора политических лидеров. Выборы - это механизм обеспечения народного суверенитета и демократического политического режима. 84 Мировой практике известно множество видов выборов. Их можно классифицировать по ряду оснований. По территории проведения выборы делятся на национальные (посредством которых избираются высшие органы власти страны), региональные (например, выборы органов субъектов федерации) и местные (выборы органов местного самоуправления). По времени проведения выборы бывают очередными (проводятся по окончании срока полномочий соответствующего органа или должностного лица) и внеочередными (проводятся после досрочного прекращения их полномочий). По максимально возможному количеству туров голосования выборы подразделяются на однотуровые, двухтуровые и многотуровые. Как правило, второй и последующий туры голосования (повторное голосование) проводятся в том случае, если первое голосование не дало результатов, т.е. нужное количество избираемых лиц не было избрано. Обычно повторное голосование требуется, если для избрания кандидату надо набрать более половины голосов избирателей, но в результате первого тура голосования такого большинства не получил никто. При этом во втором туре участвуют два кандидата или более, за которых проголосовало больше избирателей, чем за других кандидатов. По количеству мандатов, замещаемых в избирательных округах, выборы бывают униноминальными (от каждого округа избирается одно лицо) и полиноминальными (от округа избирается несколько лиц). В зависимости от роли населения различают прямые и непрямые выборы. Прямые означают непосредственное голосование избирателей по кандидатурам на выборные должности, а при непрямых вопрос об их избрании окончательно решает не сам избирательный корпус, а избранные им лица (выборщики, депутаты). Иногда в литературе непрямые выборы подразделяются на косвенные и многостепенные. Косвенные выборы означают, что население выбирает коллегию, единственным предназначением которой является избрание того или иного должностного лица или органа публичной власти. Именно косвенными выборами избирается, например, Президент США: население каждого штата голосует лишь за выборщиков от данного штата, выборщики 85 затем избирают Президента и вице - президента. При использовании же многостепенных выборов те или иные органы публичной власти, избранные населением непосредственно, выбирают другие органы или должностных лиц. Например, в Китае нижестоящие собрания народных представителей избирают вышестоящие. Выборы представляют собой сложную категорию, включающую три основных элемента. Это избирательное право, избирательный процесс и избирательная система. Термин "избирательное право" используется в двух значениях: в объективном и в субъективном. Объективное избирательное право - это система правовых норм, регулирующих отношения по проведению выборов органов публичной власти. Субъективное избирательное право - это комплекс юридических возможностей человека и гражданина (чаще гражданина), а также некоторых иных субъектов (партий и других общественных объединений) по участию в выборах. Важнейшими из таких возможностей являются активное и пассивное избирательное право, т.е. право избирать и избираться. Избирательное право как в объективном, так и в субъективном смысле базируется на комплексе принципов, получивших отражение в конституции и законах, которым должны соответствовать и правовое регулирование, и практика выборов и которые являются критериями их демократизма. К числу основных принципов избирательного права относятся свобода волеизъявления, всеобщее равное прямое избирательное право при тайном голосовании. Данные принципы в некоторых странах получили конституционное оформление. Например, Конституция Италии провозглашает: "Голосование является личным и равным, свободным и тайным" (ст. 48). Но чаще они закрепляются в текущем законодательстве. Принцип свободного волеизъявления означает, что участие в выборах должно быть добровольным, а также то, что контроль за волеизъявлением избирателей недопустим. Принципу свободы волеизъявления наиболее адекватно соответствует свободный вотум, означающий, что участие в голосовании является правом, но не обязанностью избирателей. Тем не менее конституции и законодательства ряда стран устанавливают обязательный вотум, предполагающий 86 обязанность участия граждан в голосовании. Обязательный вотум установлен, например, в Италии, Австралии, Греции, Турции. Целью установления обязательного вотума является преодоление абсентеизма, т.е. массового уклонения избирателей от участия в выборах, которое достаточно распространено в демократических государствах. Всеобщее избирательное право - это принцип, означающий, что в выборах могут участвовать все граждане, за исключением несовершеннолетних и недееспособных. Данный принцип во всей своей полноте не реализован ни в одной стране, так как помимо трех перечисленных естественных ограничений избирательного права (гражданство, совершеннолетие, дееспособность) законодательство всех государств устанавливает большее или меньшее количество других избирательных цензов - условий, удовлетворяя которым лицо приобретает избирательные права. Это повышенный возрастной ценз (устанавливаемый, как правило, для пассивного избирательного права); ценз оседлости; моральные цензы и т.д. Так, согласно Конституции Румынии (ст. 36, 37) активным избирательным правом обладают граждане, достигшие на день выборов 18 лет, за исключением слабоумных и умалишенных, находящихся под опекой, а также лица, осужденные вступившим в силу судебным решением к лишению избирательных прав. Пассивное же избирательное право имеют граждане, обладающие правом голоса, имеющие место жительства в стране, за исключением лиц, выполняющих важные публичные функции (судьи, адвокаты народа, военнослужащие, служащие полиции). Равное избирательное право - это принцип, требующий наделения каждого избирателя одинаковыми возможностями воздействия на деятельность избранного органа. Данный принцип включает два элемента: равное количество голосов у всех избирателей и равный вес их голосов. Первое требование в одномандатных избирательных округах выражается формулой "один избиратель - один голос". Равный вес голосов избирателей предполагает, что каждый депутат должен представлять примерно одинаковое число населения (а в некоторых странах - избирателей). Это достигается установлением для каждых выборов 87 нормы представительства, в соответствии с которой образуются избирательные округа. Норма представительства - это количество населения (избирателей), приходящееся на одного депутата, иначе говоря, численность населения (избирателей) в избирательных округах, от которых избирается одинаковое число депутатов, должно быть тоже примерно равным. Избирательное законодательство устанавливает предельно допустимые отклонения от нормы представительства. Например, при проведении выборов в Бундестаг ФРГ отклонение численности населения от нормы представительства в одномандатных избирательных округах не должно превышать 33,33%, Таким образом, количество депутатов, избираемых от разных избирательных округов, должно быть пропорциональным количеству населения (избирателей) этих округов, Прямое избирательное право - это принцип, требующий, чтобы избиратели голосовали лично. Принцип менее распространен, чем предыдущие. Как правило, прямое избирательное право применяется для выборов нижних палат парламентов и органов местного самоуправления. При избрании же верхних палат и президентов в некоторых странах используется непрямое избирательное право (т.е. косвенные или многостепенные выборы). Тайное голосование - это принцип, означающий право каждого избирателя заполнять избирательный бюллетень только в кабине или комнате для тайного голосования, в которых запрещено присутствие кого бы то ни было, кроме самого избирателя (за исключением случаев, когда избиратель в силу неграмотности, болезни или физического недостатка не может самостоятельно заполнить избирательный бюллетень). Данный принцип направлен на предотвращение контроля за волеизъявлением избирателей. Избирательный процесс - это урегулированная нормами избирательного права деятельность различных субъектов по подготовке и проведению выборов. Избирательный процесс включает в качестве элементов множество стадий. 1. Назначение выборов, т.е. установление даты голосования. Парламентские выборы, как правило, назначаются президентом и, наоборот, выборы президента - одной из палат 88 парламента. После назначения или объявления выборов определяются даты проведения всех остальных мероприятий избирательной кампании, последовательность и сроки которых установлены избирательным законодательством. Образование избирательных округов, т.е. территориальных единиц, от которых избирается один или несколько депутатов или должностных лиц. Избирательные округа должны формироваться в соответствии с принципом равно го избирательного права, исходя из установленной для данных выборов нормы представительства. Образование избирательных органов - территориальных единиц, избиратели которых голосуют в одном помещении для голосования. Создание избирательных органов (комиссий, бюро, президиумов и т.п.), на которые возлагаются задачи по организации избирательного процесса. Среди них различают территориальные, включая центральные, окружные и участковые органы. Как правило, функции избирательных органов осуществляют те или иные должностные лица (чиновники, судьи, парламентарии). В ряде стран создаются специальные избирательные комиссии, которые могут включать представителей парламента, иногда других органов государственной власти, а также политических партий. Регистрация избирателей, т.е. включение лиц, обладающих активным избирательным правом и, как правило, проживающих на территории данного избирательного участка, в список избирателей. Регистрация избирателей в разных странах осуществляется неодинаково. В зависимости от того, на ком лежит бремя регистрации, она бывает обязательной (публичной), т.е. осуществляется органами публичной власти (Германия, Великобритания), или добровольной (личной), т.е. осуществляется по добровольному заявлению избирателей в органы публичной власти (США, Франция). Публичная регистрация, в свою очередь, по - разному ведется в странах, где осуществляется учет населения и его миг рации (Германия), и в странах, где такой учет отсутствует (Великобритания). В первом случае списки избирателей составляются на основе данных публичных властей, а во втором - по системе "от двери к двери", т.е. путем обхода уполномоченными лицами домов, находящихся на территории избирательного участка. 89 Выдвижение кандидатов. Существует множество способов такого выдвижения: самовыдвижение (Франция); петиционное выдвижение, осуществляемое путем сбора подписей избирателей (Бельгия, Дания); выдвижение политическими партиями или иными общественными объединениями (ФРГ, Австрия); праймериз или первичные выборы, осуществляемые в таком же порядке, что и основное голосование (США). Эти способы выдвижения часто сочетаются и сопровождаются внесением избирательного залога - денежной суммы, перечисление которой на специальный счет необходимо для регистрации кандидата или списка кандидатов. Избирательный залог возвращается, если кандидат получит на выборах определенную часть голосов избирателей данного округа (напри мер, 5% во Франции). Лицо приобретает официальный статус кандидата только с момента его регистрации в качестве такового избирательным органом или с момента оглашения его кандидатуры. Предвыборная агитация - это деятельность, имеющая целью склонить избирателей к участию в выборах или отказу от такого участия, к голосованию за или против того или иного кандидата или против всех кандидатов. Предвыборная агитация регулируется законодательством с целью обеспечить честные и равные выборы. Наиболее обстоятельно регламентируются вопросы использования СМИ в целях агитации и финансирования избирательной кампании. Так, в Австрии и Германии время выступления по телевидению распределяется между партиями пропорционально их представительству в парламенте. В США время выступлений кандидатов в эфире определяет специальная комиссия, состоящая из представителей партий, представ ленных в парламенте. Голосование - это решающая стадия избирательного процесса, представляющая собой волеизъявление избирателей по избранию выдвинутых кандидатур. Чаще всего голо сование осуществляется с помощью избирательного бюллетеня, хотя в некоторых странах практикуется использование для этого специальных машин (США). Подсчет голосов и установление результатов выборов осуществляются избирательными органами. Если выборы оказались нерезультативными, то проводятся либо голосование 90 между кандидатами, получившими наибольшее число голосов, либо повторные выборы (например, в случае признания выборов недействительными). Термин "избирательная система" используется в двух значениях. В широком смысле под избирательной системой понимается комплекс общественных отношений, связанных с проведением выборов. В узком смысле это установленный законом порядок распределения мандатов между кандидатами в зависимости от результатов голосования. Наиболее распространенными видами избирательных систем являются мажоритарная и пропорциональная. Мажоритарная избирательная система - это такая система распределения выборных мандатов, в основе которой лежит принцип большинства: избранным считается кандидат, получивший на выборах установленное законом большинство голосов избирателей. Требуемое для избрания большинство может быть различным: относительным (побеждает кандидат, получивший число голосов большее, чем любой другой кандидат), абсолютным (избранным является кандидат, за которого проголосовало более половины избирателей) или квалифицированным (2/3, 3/4 и т.п.). Мажоритарная система относительного большинства используется, например, при проведении парламентских выборов в Великобритании, система абсолютного большинства - для избрания Национального собрания (нижней палаты парламента) Франции. Система квалифицированного большинства применяется весьма редко: избрание Президента Италии производится двумя третями голосов Парламента и делегатов областей (правда, после третьего тура голосования достаточно абсолютного большинства). Мажоритарная избирательная система имеет как преимущества, так и недостатки. К числу преимуществ можно отнести ее простоту и доступность механизма ее действия для понимания всеми избирателями, возможность поименного знания избирателями выдвинутых кандидатов (а значит, и избранных лиц), возможность непосредственного участия избирателей в выдвижении кандидатов. Недостатки мажоритарной системы проявляются в том, что существует опасность искажения соотношения политических сил в парламенте по сравнению с соотношением, реально существующим в обществе; невозможно учесть избирательские предпочтения не отдавших голоса за избранного в данном избирательном округе кандидата. Пропорциональная избирательная система заключается в том, что каждая партия получает в представительном органе число депутатских мест, пропорциональное количеству поданных за нее голосов избирателей. Главное достоинство данной системы состоит в том, что она (по крайней мере, в ее классическом виде) наиболее справедливая по отношению к политическим партиям и способствует адекватному отражению представленных в парламенте политических сил. Ее недостатки в том, что избиратели почти отстранены от процедуры выдвижения кандидатов (они могут лишь поставить подписи в поддержку кандидатов, выдвигаемых партийными органами) и зачастую не знают, за кого персонально они голосуют и кто именно будет избран в состав избираемого коллегиального органа (следует иметь в виду, что использование данной избирательной системы для избрания должностного лица невозможно, так как она может быть применена только в рамках многомандатных избирательных округов). При использовании данной системы происходит выдвижение не отдельных кандидатов, а целых списков кандидатов, составляемых и выдвигаемых политическими партиями (а в некоторых странах - также некоторыми иными общественными объединениями). Предвыборная борьба ведется между партийными списками кандидатов, а не между отдельными кандидатами. Избиратели голосуют за (или против) списков кандидатов. Такие списки составляются партийными органами (обычно съездами, конференциями или собраниями партий). Списки бывают гибкими и жесткими. Жесткие списки означают, что для определения кандидатов, которые окажутся избранными от данной партии, имеет значение та последовательность кандидатов в ее списке, которую установит соответствующий партийный орган: каждый избиратель может проголосовать только за тот или иной список в целом, при этом избранными по каждому списку считаются кандидаты, чьи фамилии в нем обозначены первыми, в том количестве, какое число мест в избираемом органе получила данная партия. Гибкие же списки предполагают, что для определения того, какие именно кандидаты конкретного списка окажутся избранными депутатами, имеет значение не очередность их в списке, установленная партийным органом, который данный список составляет, а популярность отдельных кандидатов списка среди избирателей: каждый избиратель не только голосует за список в целом, но и выражает свое отношение к отдельным кандидатам избранного им списка. Для этого используется институт преференций - цифровых обозначений предпочтительности кандидатов списка для данного избирателя. Избранными от данной партии будут кандидаты, получившие наибольшее число первых или близких к ним преференций. В рамках пропорциональной избирательной системы используются различные методы распределения мандатов. Наиболее распространенными из них являются метод квоты и метод делителей. Метод квотыбыл разработан в XIX в. англичанином Томасом Хэром. Он основан на том, что каждая партия должна получить в избираемом органе число мест, равное частному между количеством полученных ею голосов избирателей и избирательной квотой (а точнее - целому числу этого частного). При этом квота - это количество голосов избирателей, необходимое для получения партией хотя бы одного мандата, т.е. число избирателей, приходящееся на один выборный мандат. Для определения квоты самым простым способом количество голосов избирателей (точнее действительных избирательных бюллетеней) надо разделить на число замещаемых по округу мандатов (позже был предложен ряд других способов определения квоты, которые, по мнению их авторов, позволяют распределить выборные мандаты в округе более точно, но в основе всех их лежит метод Т. Хэра). Однако только с помощью этих двух операций (определение квоты и деление на нее количества голосов, полученных каждой партией) почти никогда не удается распределить все замещаемые по данному избирательному округу мандаты. Распределенной оказывается лишь часть мандатов, так как целых чисел после деления, как правило, не получается. Приведем пример. Предположим, что в семимандатном избирательном округе всего подано 140 тыс. действительных голосов избирателей, в выборах участвовало три партии, между которыми действительные голоса распределились следующим образом: партия А получила 39 тыс. голосов, партия Б - 31 тыс., а партия В - 74 тыс. Избирательная квота по методу Хэра составит 20 тыс. (140 : 7). После первого распределения мандатов партия А получит один мандат (39 : 20 = 1 (и 19 голосов у нее будет в остатке)); партия Б - один мандат (31 : 20 = 1 (11 голосов в остатке)); партия В приобретет целых 3 мандата (70 : 20 = 3 (в остатке 10)). Как видно, в результате этой операции распределенными оказалось 5 мандатов, а надо распределить по данному округу 7 мандатов. Нераспределенными осталось два мандата. Для распределения остальных мандатов применяются правило наибольшего остатка или правило наибольшей средней. При использовании правила наибольшего остатка нераспределенные мандаты по одному добавляются тем партийным спискам, которые имеют самые большие остатки после деления числа полученных партиями голосов на квоту. В нашем примере осталось распределить два мандата. Чтобы определить, каким партиям они достанутся, сравним все три остатка: остаток, образовавшийся после деления на квоту числа голосов, полученных партией А, составил 19, партией Б - И, партией В - 10. Наибольшие остатки имеют партии А (19) и Б (10). Поэтому нераспределенные мандаты по одному достаются им. В результате использования метода наибольшего остатка партии получили следующее число мандатов по данному избирательному округу: партия А - 2 мандата, партия Б - 2 мандата, партия В - 3 мандата. Правило наибольшей средней предусматривает передачу нераспределенных мандатов партиям, имеющим наибольшие частные от деления числа собранных ими голосов избирателей на число мандатов, полученных ими после использования метода квоты, увеличенное на единицу. Если использовать предыдущий пример, то судьбу двух мандатов, не распределенных после первого деления, следует определять следующим образом. Число голосов, полученных партией А, т.е. 39, надо делить на 2 (1 + 1 =2), партией Б, т.е. 15, - тоже на 2 (1 + 1 = 2), а партией В, т.е. 70, - на 4 (3 + 1 = 4). Результаты будут такими: 39 : 2 = = 19,5; 31:1 = 15,5; 70 : 4 = 17,5. Наибольшими из получившихся частных являются 19,5 и 17,5. Они принадлежат партиям А и В. Поэтому дополнительные мандаты по одному получают именно эти партии. Результат распределения мандатов по правилу наибольшей средней, как видно, оказался иным, чем по правилу наибольшего остатка: • партия А - 2 мандата, партия Б - 1 мандат, партия В - 4 мандата. Метод делителейбыл предложен в XIX в. бельгийским профессором Виктором д'Ондтом. Суть методики заключается в последовательном делении количества голосов, полученных каждой партией, на 1, 2, 3, 4 и т.д. (позже были предложены другие делители, например, только нечетные числа). Затем полученные частные располагаются в порядке убывания. Отбираются самые большие из них - столько, сколько мандатов замещается по округу. Те партии, которым эти частные принадлежат, получают депутатские мандаты. Причем каждая партия получит столько мандатов, сколько наибольших частных ей принадлежит. Посмотрим, как в нашем гипотетическом избирательном округе будут распределены депутатские мандаты по методу д'Ондта. 39 : 1 = 39; 39 : 2 = 19,5; 39 : 3 = 8; 39 : 4 = 9,75; 39 : 5 = 7,8. 31 : 1 = 31; 31 : 2 = 15,5; 31 : 3 = 10,33; 31 : 4 = 7,75; 31 : 5 = 6,2. 70 : 1 = 70; 70 : 2 = 35; 70 : 3 = 23,33; 70 : 4 = 17,5; 70 : 5 = 14. Отберем из полученных частных семь наибольших и посмотрим, какой партии сколько из них принадлежит. Наибольшие частные - это: 70 (партия В), 39 (партия А), 35 (партия В), 31 (партия Б), 23,33 (партия В), 19,5 (партия А), 17,5 (партия В). Четыре из этих частных принадлежат партии В, два - партии А и одно - партии Б. Следовательно, результаты выборов по округу будут такими: партия А - 2 мандата, партия Б - 1 мандат, партия В - 4 мандата. 95 Как видно, метод наибольшего остатка благоприятствует мелким партиям, а методы наибольшей средней и делителей - крупным. Пропорциональная избирательная система в ее классическом виде в большей или меньшей степени увеличивает возможность получения депутатских мандатов представителями малочисленных партий. Но это порождает опасность образования в парламенте большого числа мелких фракций, раскола голосов парламентариев и невозможности оперативной законотворческой работы. Чтобы смягчить эти недостатки, во многих странах используется институт заградительного пункта - установленного законом количества голосов избирателей, которое должен получить список, чтобы быть допущенным к распределению депутатских мандатов. Обычно такое количество составляет от 1% (Израиль) до 5% (ФРГ). Но, предотвращая партийную раздробленность избираемого парламента, заградительный пункт во многом сводит на нет ряд достоинств пропорциональной избирательной системы - ее политически справедливый характер и учет голосов всех избирателей. Действительно, голоса избирателей, проголосовавших за партии, не преодолевшие заградительный пункт, т.е. за мелкие партии, не учитываются, пропадают, а сами эти партии представительства в парламенте не получают. Для того чтобы соединить преимущества и сгладить недостатки мажоритарной и пропорциональной избирательных систем, некоторые страны используют смешанные мажоритарно - пропорциональные избирательные системы. Суть их заключается в том, что часть депутатов одного избираемого органа избирается по мажоритарной, а часть - по пропорциональной избирательной системе. Так избирается, например, Бундестаг ФРГ, обе палаты итальянского парламента. Помимо рассмотренных мажоритарной и пропорциональной избирательных систем мировой практике известны и другие избирательные системы, которые используются гораздо реже. Это системы кумулятивного вотума, единственного непередаваемого и единственного передаваемого голоса. Система кумулятивного вотума используется в многомандатных избирательных округах, в которых выдвигаются 96 отдельные кандидаты. Каждый избиратель имеет столько голосов, сколько депутатов избирается от данного округа, или меньше. При этом он может все свои голоса отдать одному кандидату или распределить их по своему усмотрению между несколькими кандидатами. Данная система применяется при проведении выборов в органы местного самоуправления некоторых земель ФРГ. Система единственного непередаваемого голоса также применяется в многомандатных избирательных округах, в которых в предвыборной борьбе участвуют отдельные кандидаты. При этом каждый избиратель имеет только один голос. При использовании систем и кумулятивного вотума, и единственного передаваемого голоса избранными считаются кандидаты, получившие относительное большинство голосов избирателей. Поэтому эти избирательные системы можно считать специфическими разновидностями мажоритарной избирательной системы. Система единственного передаваемого голоса сочетает черты мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. При ее использовании выборы проводятся по многомандатным избирательным округам, в которых выдвигаются и состязаются отдельные кандидаты. Данная избирательная система предполагает использование преференций, которыми каждый избиратель помечает фамилии кандидатов, включенных в избирательный бюллетень. Результаты выборов определяются путем подсчета голосов, поданных сначала по первым, затем по вторым и т.д. преференциям. На каждом этапе подсчета голосов избранными считаются кандидаты, набравшие число голосов, равное квоте, которая определяется по методу Т. Хэра. • Вторым видом народных голосований является референдум - голосование избирателей, посредством которого принимается решение по вопросу государственной важности или местного самоуправления. Социальная функция референдума неоднозначна. Он имеет огромный демократический потенциал в сочетании с другими институтами демократии, т.е. в общем механизме народовластия. Но вместе с тем референдум может быть использован и для манипулирования общественным мнением, особенно в условиях недемократического режима. 97 Мировой практике известны весьма разнообразные виды референдума. По правовым последствиям референдумы делятся на постановляющие и консультативные. Посредством постановляющего принимаются общеобязательные решения, не нуждающиеся в утверждении, посредством консультативного лишь выясняется общественное мнение, т.е. юридической силы он не имеет. По основаниям проведения различают факультативные и обязательные референдумы. Факультативные проводятся лишь в том случае, если о проведении референдума в установленном законом порядке проявлена инициатива, а обязательные - если иным образом решение по соответствующему вопросу не может быть принято, т.е. проведение референдума предусмотрено конституцией или законом. Например, обязательный референдум по пересмотру французской Конституции предусматривает ее ст. 89. Факультативные референдумы, проводимые по инициативе избирателей, называются петиционными (так как инициатива осуществляется путем сбора подписей). Такой референдум может проводиться согласно Конституции Италии, если в поддержку его проведения будут собраны подписи 500 тыс. избирателей (ст. 75). По юридической силе референдумы подразделяются на конституционные (решающие вопрос о принятии, изменении или отмене конституций), законодательные (принимающие, изменяющие или отменяющие закон) и подзаконные. По содержанию различаются референдумы, посредством которых принимаются те либо иные решения или правовые акты (именно они предусмотрены в большинстве стран) и посредством которых они отменяются, т.е. отменительные референдумы. Отменительные референдумы достаточно редко специально предусматриваются конституциями и законодательством зарубежных стран. Среди немногих исключений упоминавшаяся уже ст. 75 Конституции Италии устанавливает, что "когда того требует 500 тысяч избирателей или пять областных советов, назначается референдум для отмены, полностью или частично, закона или акта, имеющего силу закона". По территории проведения референдумы классифицируются в унитарных государствах на общенациональные и 98 местные, а в федеративных - на федеральные (общенациональные), референдумы субъектов федерации и местные. Голосование на референдуме, как и проведение выборов, является свободным, всеобщим, равным, прямым, тайным. Предмет референдума - это вопрос, подлежащий решению на референдуме. Его формулировка в бюллетене называется формулой референдума. В ряде стран конституция или закон предусматривают ограничения в отношении предмета референдума: на референдум не могут выноситься вопросы о налогах, бюджете, амнистии и помиловании и т.п. Нередко запрещается в течение установленного срока повторно проводить референдум по одному вопросу. Так, отменительный референдум в Италии "не допускается в отношении законов о налогах и бюджете, об амнистии и помиловании, о полномочиях на ратификацию международных договоров" (ст. 75 Конституции). Процедура проведения референдума охватывает несколько стадий. Инициатива о проведении референдума и его назначение. Право назначать общенациональный референдум при надлежит обычно главе государства или (и) парламенту. Формирование "инфраструктуры" референдума: составление списков участников референдума, образование участков для голосования и органов по организации и под готовке проведения референдума. Все эти институты аналогичны соответствующим институтам выборов. Агитационная и разъяснительная кампания осуществляется по тем же правилам, что и предвыборная агитация. Агитация может проводиться за и против участия в референдуме, за или против положительного решения вынесенного на него вопроса. Законодательство о референдуме наиболее обстоятельно регламентирует агитацию в средствах массовой информации. Во многих странах оно обязывает государственные СМИ предоставлять бесплатно эфир, газетную и журнальную площадь политическим партиям - поровну или пропорционально численности их представительства в парламенте (региональном или местном представительном органе). Голосование, которое осуществляется с помощью избирательных бюллетеней. В некоторых странах при проведении 99 референдума, как и на выборах, используются машины для голосования. 5. Подсчет голосов и установление результатов референдума осуществляются избирательными органами. Референдум может быть признан недействительным, если при его проведении обнаружены нарушения закона, искажающие его результат. В некоторых странах законодательство устанавливает нижний порог участия в нем избирателей, который необходимо преодолеть, чтобы референдум был признан состоявшимся. Обычно такой порог составляет участие в голосовании более половины зарегистрированных избирателей. Если референдум признается недействительным, то проводится новое голосование (на всей территории проведения референдума или в тех ее частях, где были допущены нарушения), а если несостоявшимся - предложенный на референдум вопрос считается отклоненным. Впрочем, в некоторых странах (Испания) никакого порога явки избирателей для признания референдума состоявшимся законодательство не устанавливает. Одобренным на референдуме обычно считается решение, за которое подано абсолютное большинство действительных голосов избирателей. К числу народных голосований относятся отзывы депутатов или иных должностных лиц, собрания или сходы граждан по месту жительства. Однако они используются гораздо реже, чем выборы и референдумы. При всей важности народных голосований в механизме народного суверенитета следует признать, что любое государство в большинстве случаев осуществляет свои функции через совокупность органов и учреждений. Деятельность государственных органов настолько важна, что часто именно их совокупность называют государственным механизмом. Собственный механизм имеют и иные уровни публичной власти, существующие в рамках того или иного государства: субъекты федерации, автономные и муниципальные единицы, иные территориальные образования. Вся совокупность государственных и самоуправленческих органов и учреждений, существующих в том или ином государстве, - это механизм осуществления публичной власти в нем. Важнейшее место в механизме реализации публичной власти занимают ее органы. Орган публичной власти - 100 это организованная группа людей или один человек, наделенные в установленном законом порядке властными полномочиями по осуществлению управления в той или иной сфере общественных отношений. Признаком государственного органа является наличие властных полномочий, т.е. прав принимать общеобязательные решения, которым должны подчиняться не только сами эти органы и их структурные элементы, но и другие субъекты. Именно наличием властных полномочий органы публичной власти отличаются от публичных учреждений - образований, тоже участвующих в управлении обществом, но не имеющих права издавать обязательные для других субъектов веления. Это, например, государственные и муниципальные учебные заведения, армия, полиция и т.д. В конституции конкретной страны, как в основном законе, получают отражение главные аспекты правового статуса органов публичной власти. Причем общенациональные конституции наиболее обстоятельному регулированию подвергают статус центральных государственных органов. Органы публичной власти можно классифицировать по нескольким основаниям. По территории деятельности они подразделяются на органы государственной власти и местного самоуправления. В федеративных государствах государственные органы делятся на общенациональные и органы субъектов федерации. По месту в системе разделения властей различают представительные, исполнительные, судебные и иные органы публичной власти. По способу формирования органы публичной власти подразделяются на избираемые, назначаемые и формируемые "по праву", т.е. автоматически, без специальной процедуры: по должности или по наследству. По объему полномочий среди органов публичной власти можно выделить органы общей и специальной компетенции. Первые имеют широкий круг полномочий, осуществляя управление множеством сфер общественных отношений (парламент, правительство и др.). Органы же специальной компетенции занимаются управлением какой - либо одной или несколькими сферами общественных отношений 101 (министерства, органы конституционного контроля и др.). По способу принятия решений различают коллегиальные и единоначальные органы. Коллегиальные органы принимают решения путем голосования (это парламенты, правительства), а единоначальные - индивидуально соответствующим должностным лицом (это глава государства, министерства). |