Лекция Понятие о конституционном праве зарубежных стран 5 Вопросы и задания для самопроверки 15
 Скачать 376.52 Kb.
|
Вопросы и задания для самопроверкиРаскройте понятие формы правления. В чем заключаются особенности республики как одной из форм правления? Что такое государственный режим? 111 Лекция 8. КОНСТИТУЦИОННО - ПРАВОВОЙ СТАТУС ПАРЛАМЕНТА В большинстве стран законодательная власть осуществляется парламентом - общенациональным представительным выборным коллегиальным органом, работающим на профессиональной постоянной основе в системе разделения властей. В некоторых странах, прежде всего социалистических, законодательную власть осуществляют органы непарламентского (советского) типа, хотя называются они в разных странах по - разному - эпизодически действующие органы, которым формально принадлежит вся полнота государственной власти. На деле же они почти никакой властью не обладают. Классический парламент функционирует в условиях многопартийной системы при наличии в нем партийных фракций, в том числе оппозиционных. Существование в мировой практике законодательных органов непарламентского типа делает условным употребление термина "парламент" как собирательного понятия для общего обозначения законодательных органов непарламентского типа делает условным для общего обозначения законодательных органов зарубежных стран. Тем не менее он представляется вполне уместным, так как в большинстве стран мира существуют законодательные органы именно парламентского типа. Парламент выполняет в государстве целый ряд функций: законотворчество, представительство, выражение интересов широких слоев населения, а в итоге и воли всего народа; контроль за деятельностью государственного аппарата, прежде всего правительства; участие в формировании государственных 112 органов, принятие бюджета и некоторые другие. Юридическое выражение функций парламента - его компетенция, т.е. совокупность его полномочий по определенным предметам ведения. Такая компетенция по - разному формулируется в конституциях зарубежных стран. Компетенция может быть неограниченной, при которой круг вопросов ведения парламента точно не очерчен (Великобритания); относительно ограниченной, предполагающей существование лишь некоторых ограничений - как правило, со стороны субъектов федерации или автономных единиц (США) - и абсолютно ограниченной, означающей существование строго определенного круга вопросов компетенции, выйти за пределы которого парламент не вправе (Франция). Полномочия парламента можно подразделить на несколько сфер. В законодательной сфере - главной сфере полномочий парламента - парламенту принадлежит исключительное право принимать законы, т.е. акты высшей юридической силы. Исполнительные органы могут принимать законы только в том случае, если они уполномочены на это парламентом, т.е. в порядке делегирования законодательных полномочий. Кроме того, как уже было указано, законы могут приниматься референдумом, но все - таки чаще всего законотворчеством занимается именно парламент. В финансовой сфере полномочия парламента включают его право принимать бюджет и устанавливать налоги. Данные полномочия осуществляются путем принятия законов и примыкают к законодательным полномочиям. В сфере международных отношений важнейшие полномочия парламента - ратификация и денонсация международных договоров. В сфере формирования государственных органов и учреждений, а также назначения должностных лиц парламент самостоятельно назначает некоторых из них (например, президентов в ряде парламентарных республик) либо участвует в таком назначении (так, например, происходит формирование правительства). Еще одна сфера компетенции парламента - осуществление парламентского контроля за деятельностью государственных органов и учреждений, прежде всего исполнительной власти. Контрольные полномочия парламента включают утверждение им государственного бюджета и отчета о его исполнении, вопросы отдельных парламентариев, парламентские запросы (интерпелляции), работу расследовательских комиссий и комитетов, уполномоченных по правам человека (омбудсманов), счетных палат. Осуществление парламентского контроля может привести к применению парламентом мер юридической или политической ответственности к упомянутым субъектам. Юридическая ответственность выражается в осуществлении процедуры импичмента, т.е. отрешения от должности лица, совершившего правонарушение (чаще всего президента). Политическая ответственность имеет место лишь в парламентарных странах и охватывает деятельность правительства. Она проявляется в том, что парламент может выразить правительству (реже - отдельному министру) недоверие или отказать ему в доверии, в результате чего правительство будет вынуждено уйти в отставку. Например, согласно ст. 89 Конституции Болгарии "если Народное собрание выразило недоверие министру - председателю или Совету министров, министр - председатель подает заявление об отставке правительства". В некоторых странах, впрочем, последствия выражения недоверия или отказа в доверии правительству со стороны парламента могут быть неоднозначными, т.е. по решению главы государства может последовать либо отставка правительства, либо роспуск парламента. Например, президент Венгрии может распустить Государственное собрание, если оно в течение 12 месяцев не менее чем четыре раза лишило правительство доверия (ст. 28 Конституции). Как видно, с проблемой политической ответственности правительства связан вопрос о роспуске парламента. Общие закономерности таковы, что парламент или одна из его палат, или только нижняя палата могут быть распущены президентом или монархом в парламентарных государствах и смешанных республиках; при этом если правительство несет политическую ответственность только перед нижней палатой, то роспуску подлежит, как правило, только она, а если перед обеими палатами - то обе они (одновременно или любая из них) могут быть распущены. На практике парламент (палата) распускается в случаях возникновения у него политических конфликтов с правительством или главой государства. При этом некоторые конституции ограничивают право президента распустить парламент случаями выражения им недоверия правительству или отказа ему в доверии (как альтернатива отставке правительства) или (и) неспособности парламента сформировать правительство. Например, Конституция Польши в ст. 154, 155 устанавливает, что если Сейм (нижняя палата парламента) не выразит вновь сформированному Совету Министров вотум доверия в течение 14 дней после того, как Президент его сформирует (глава государства в данной стране назначает правительство без участия парламента), то он сам избирает Председателя правительства и предложенных им министров в течение 14 дней после выражения недоверия. Если и в этом случае правительство не сформировано, его членов назначает Президент, после чего Сейм вновь рассматривает вопрос о доверии сформированному Совету Министров. Если и в этом случае доверие не выражено, Президент распускает Сейм (причем одновременно прекращаются полномочия Сената) и назначает выборы. Другие конституции не связывают возможность роспуска парламента (палаты) главой государства с какими - либо условиями. Например, Президент Италии может, заслушав председателей палат, распустить обе палаты или одну из них (ст. 88). Право роспуска парламента (палаты) в таких конституциях ограничено лишь некоторыми временными рамками. Так, во Франции Национальное собрание не может быть распущено ранее чем через год после того, как состоялись его выборы в результате предыдущего роспуска, а также в период действия чрезвычайного положения. Следует иметь в виду, что глава государства, распустив парламент, должен сразу назначить его новые выборы. В сфере обороны и безопасности парламент вправе объявлять войну и заключать мир. Судебные полномочия парламента - это право амнистии и помилования, осуществления процедуры импичмента, образование парламентами или их палатами следственных комиссий для расследования дел, представляющих публичный интерес. Для осуществления своей компетенции парламент принимает правовые акты. Основным видом актов, издаваемых парламентом, являются законы. 115 Структура парламента бывает однопалатной и двухпалатной. Двухпалатная структура парламента именуется бикамерализмом. Бикамерализм характерен для большинства современных парламентов (Великобритания, Италия, Испания, США, Франция, ФРГ, Япония и т.д.). Однопалатные парламенты существуют лишь в немногих странах (Болгария, Венгрия, Греция, Дания, Израиль и некоторые другие). Нижние палаты формируются более демократично, поэтому именно им принадлежит, как правило, наиболее важная роль в осуществлении законодательных и контрольных полномочий парламентов, так как сама идея возникновения парламента заключалась в том, чтобы они были органами, выражающими в государственном механизме народные интересы. Верхние палаты, формируемые менее демократично, чем нижние (этим, собственно, и объясняется их характеристика как верхних палат), имеют двоякое предназначение: представительство интересов территориальных единиц государства, а также осуществление роли тормоза, фильтра, консервативного начала в деятельности парламента, и с тем чтобы предотвратить принятие им непродуманных и популистских решений. При этом реальная роль верхней палаты может быть различной. Сильная верхняя палата предполагает ее равноправие с палатой нижней при осуществлении парламентских полномочий, прежде всего законодательных (Италия, США). Это означает, что ни один закон не может быть принят без согласия обеих палат, включая верхнюю. Система слабой верхней палаты характеризуется превосходством нижней палаты в законодательном процессе: при возникновении разногласий между ними относительно текста закона окончательное слово принадлежит нижней палате, которая может преодолеть возражения палаты верхней (ФРГ, Великобритания, Испания). Существует и промежуточный вариант, т.е. смешанная система взаимоотношений между палатами. Например, согласно ст. 45 и 46 Конституции Франции закон может передаваться из одной палаты в другую бесконечно - до тех пор, пока палатами не будет выработан идентичный текст закона. Это свидетельствует о силе верхней палаты - Сената. Но такое правило действует только в том случае, если не вмешается Правительство, которое после трех голосований 116 в палатах по закону может поручить его принятие нижней палате парламента - Национальному собранию. Как правило, чем демократичнее формируется верхняя палата, тем она сильнее. Если нижние палаты формируются по общему правилу, путем прямых выборов, то верхние в разных странах по - разному: как и нижние - непосредственно избирателями (США); путем назначения (ФРГ); косвенными выборами (Франция). При этом срок полномочий верхних палат, как правило, больший, чем у палат нижних, обновляются они постепенно (например, Сенат США на 1/3 через каждые два года), территориальные единицы представлены во многих из них на паритетных началах, возрастной ценз является более жестким, чем для претендентов в депутаты нижних палат. Как видно, во всех случаях просматривается тенденция к усложненным условиям формирования верхних палат парламента по сравнению с палатами нижними, что вполне соответствует их предназначению. Структура и организация работы палат парламента характеризуются во многом общими чертами. Каждая из них возглавляется председателем, избираемым, как правило, после выборов палаты на весь срок ее полномочий. Председатель ведет заседания палаты и организует ее работу. Важную роль в деятельности парламентов играют комитеты - вспомогательные органы, избираемые парламентом (палатой), состоящие из парламентариев и содействующие палатам в осуществлении их полномочий. Различают постоянные и временные комитеты: постоянные создаются на весь срок полномочий палаты или на время сессии - как правило, по отраслям и сферам управления, а временные - для выполнения определенной задачи, после чего распускаются (это, например, следственные комитеты). В полномочия комитетов входят права требовать информацию, вызывать на заседания и заслушивать должностных и иных лиц, организовывать парламентские слушания и т.п. Особенно важна роль постоянных комитетов в предварительной проработке законопроектов. Комитеты создаются по большей части отдельно по палатам, но могут образовываться и совместные комитеты обеих палат. Парламент функционирует в рамках определенного порядка - процедуры, установленной в законах и его регламенте, 117 по некоторым парламент осуществляет все или многие свои полномочия. Такие процедуры называются общими. Другие процедуры предназначены для реализации отдельных полномочий парламента и именуются специальными. К числу важнейших общих парламентских процедур относятся процедуры созыва и проведения сессий, совместных заседаний палат, работы комитетов и комиссий, организации парламентских слушаний. Они, в свою очередь, состоят из более мелких процедур общего характера: процедур голосования, обсуждения, предоставления слова и регламентации выступлений парламентариев и т.п. Парламенты работают в сессионном порядке. Сессия - это период времени, когда парламент может проводить пленарные заседания и принимать решения. Парламенты собираются на очередные сессии по собственному праву, или их созывает глава государства в установленные законом сроки. В большинстве стран они продолжаются большую часть года с перерывами на парламентские каникулы. Каждый год проводятся одна или две сессии. Исключение составляют социалистические страны, где очередные сессии законодательного органа продолжаются лишь несколько дней в году. Завершаются сессии либо по решению парламентариев, либо в установленные законодательством сроки. Внеочередные сессии проводятся, как правило, по инициативе главы государства, парламентариев или правительства. Если парламент является двухпалатным, пленарные заседания палат проводятся, как правило, раздельно. Проведение совместных заседаний возможно только в предусмотренных конституцией случаях. Например, Конституция Франции устанавливает, что по инициативе Президента палаты парламента могут быть созваны на совместное заседание в качестве Конгресса для ратификации поправки к Конституции. Работа парламентских комиссий и комитетов осуществляется в рамках упрощенной процедуры, которая регулируется регламентами палат. Важнейший вид специальных парламентских процедур - законодательный процесс - это урегулированный правовыми нормами порядок деятельности управомоченных субъектов по созданию закона. Законодательный процесс включает множество стадий: внесение законопроекта; его обсуждение; принятие закона; его одобрение второй палатой (если она имеется); промульгацию закона главой государства; его опубликование; вступление закона в юридическую силу. Внесение законопроекта в парламент или его палату осуществляется путем реализации права законодательной инициативы. Такое право принадлежит в разных странах различным лицам. В президентской республике им обладают только парламентарии, а в парламентарных странах - также правительство. В ряде государств круг субъектов права законодательной инициативы включает, кроме того, группы избирателей, государственные органы нижестоящего и данного уровня, внутрипарламентские органы и учреждения при парламентах и т.п. Так, согласно ст. 39 Конституции Франции "законодательная инициатива принадлежит одновременно Премьер - министру и членам Парламента". Конституция же Италии предоставляет право внесения законопроектов Правительству, парламентариям обеих палат, Национальному совету экономики и труда, областным советам по вопросам их ведения, коммунальным советам по ограниченному кругу вопросов территориальной организации, а также не менее чем 50 тыс. избирателей в порядке народной инициативы (ст. 70, 99, 121). Следует отметить, что чаще всего на практике законопроекты вносятся правительством. Если парламент двухпалатный, законопроекты могут быть внесены либо в любую из палат (например, в США, Италии), либо только в нижнюю (например, в ФРГ). Финансовые законопроекты вносятся, как правило, только в нижнюю палату. При этом конституции и законы ряда государств требуют, чтобы право законодательной инициативы осуществлялось в форме законопроекта, т.е. текста будущего закона с названием, разбивкой на разделы, главы, статьи. Внесение законопроекта в установленном законом порядке порождает обязанность палаты поставить на пленарном заседании вопрос о его обсуждении. Обсуждение законопроекта - это самая объемная стадия законодательного процесса. Она включает как работу над проектом на пленарных заседаниях палат, часто именуемую чтением законопроекта, так и его обсуждение в парламентских комитетах. Обе эти формы обсуждения чередуются между собой. При этом в большинстве стран юридически значимые решения по законопроекту принимаются в результате чтений, а комитеты лишь формулируют предложения о поправках. Каждый закон обычно проходит три чтения. В ходе первого решается лишь вопрос о том, нужен ли такой закон в принципе. Второе чтение предполагает обсуждение проекта в деталях. В результате третьего чтения закон окончательно принимается данной палатой. В промежутках между чтениями закон проходит обсуждение в комитетах. Законы принимаются путем голосования. Закон считается принятым, если за него проголосовало установленное большинство членов палаты. Если парламент двухпалатный, следующей стадией законодательного процесса является одобрение закона второй палатой. На этой стадии законодательного процесса между палатами могут возникнуть разногласия, преодолеваемые по - разному в зависимости от того, сильной или слабой является верхняя палата. Если она слабая, ее возражения могут быть преодолены нижней палатой, за которой остается решающее слово при определении судьбы закона. Если верхняя палата является сильной, то закон считается принятым парламентом лишь в том случае, когда он одобрен в идентичной редакции обеими палатами. Санкционирование (подписание) и промульгация (распоряжение) об обнародовании закона главой государства осуществляются в установленные законом сроки. В течение этого срока глава государства может отклонить закон, т.е. наложить на него вето. Такое вето в большинстве современных государств имеет относительный (отлагательный) характер, так как может быть преодолено палатами путем повторного принятия закона в прежней редакции - как правило, квалифицированным большинством голосов. Если вето преодолено, глава государства обязан подписать закон и промульгировать его. Промульгация означает издание правового акта об официальном опубликовании закона. Официальное опубликование закона осуществляется в специальных печатных изданиях. Закон вступает в юридическую 120 силу, как правило, в день официального опубликования или спустя некоторое установленное время после этого. Некоторые особенности имеет процедура принятия финансовых и органических (конституционных) законов. Так, финансовые законы, как правило, могут быть внесены только в нижнюю палату парламента. Во многих странах их внесение требует заключения правительства или вообще может быть осуществлено только правительством либо его главой (в США бюджет вносится Президентом страны). В некоторых странах установлены жесткие сроки принятия бюджета, а если они не будут выполнены, бюджет устанавливается актом правительства. Главной особенностью процедуры принятия органических (конституционных) законовявляется необходимость квалифицированного большинства голосов для их принятия. Во Франции они подвергаются обязательному конституционному контролю. Конституции и законы ряда зарубежных стран предусматривают возможность делегирования парламентом своих полномочий по принятию законов. Такое делегирование имеет целью обеспечить оперативное принятие того или иного закона. Чаще всего законодательные полномочия делегируются парламентом правительству. Получив их, оно осуществляет делегированное законодательство. Конституции или законы определяют порядок и условия делегирования. Полномочие принять правовой акт, имеющий силу закона, могут быть переданы правительству только специальным делегирующим законом, в котором должны быть указаны предмет и срок делегирования. Правовые акты исполнительной власти, принятые в порядке делегированного законодательства, подлежат, как правило, утверждению парламентом. Если акт не утвержден, он утрачивает силу. Помимо принятия законов парламент осуществляет, как было указано, ряд полномочий. Соответственно кроме законодательного процесса существует множество иных специальных парламентских процедур: выборы и назначение различных органов и должностных лиц, в которых участвует или которые самостоятельно производит парламент (палаты); контрольные процедуры; процедуры, связанные с применением политической ответственности правительства; 121 импичмент и подобные процедуры и некоторые другие. Конституции регламентируют эти процедуры лишь в основных чертах. Более обстоятельное их регулирование осуществляется в регламентах палат. Процедуры выборов и назначений охватывают избрание палатами своих председателей и других должностных лиц, парламентских комитетов и комиссий, в парламентарных и некоторых смешанных республиках - также президента, назначение или одобрение кандидатуры главы правительства и (или) министров, иногда судей и некоторых других должностных лиц. Контрольные процедуры - элемент деятельности парламента любого современного демократического государства независимо от формы правления. К числу таких процедур относятся отчеты должностных лиц перед парламентом, контроль за делегированным законодательством, запросы и вопросы парламентариев, парламентские расследования. Проявлениями подотчетности исполнительной власти перед парламентом можно считать представление премьер - министром Парламенту докладов "об общем состоянии государственных дел и внешних сношений" (ст. 72 Конституции Японии); право палат требовать любую необходимую информацию от Правительства и его департаментов (ст. 109 Конституции Испании). Процедура контроля за делегированным законодательством (существующая, разумеется, лишь в тех странах, где конституции допускают такой институт) предполагает обычно обязательную передачу в парламент текста правового акта исполнительной власти, принятого в порядке делегирования, предварительное его рассмотрение в компетентных парламентских комитетах, представление ими заключения или доклада, рассмотрение вопроса на пленарном заседании палаты, итогом которого может стать сохранение юридической силы либо отмена соответствующего правительственного акта. Вопросы и запросы как разновидности контрольных парламентских процедур - это обращения палат, отдельных парламентариев или их групп к правительству, его отдельным членам, а в некоторых странах также к иным государственным органам и должностным лицам с требованием предоставления информации или отчета по вопросу, относящемуся к компетенции парламента. Вопросы задаются устно или письменно одним или несколькими депутатами и представляют собой просьбу о предоставлении информации по какому - либо вопросу. Должностное лицо, которому адресован вопрос (обычно это министр или премьер - министр), может ответить на него устно или письменно (в некоторых странах обязанность отвечать на депутатские вопросы вообще отсутствует) в течение установленного срока после того, как вопрос был задан (в Италии такой срок составляет 10 дней, во Франции - месяц). Обычно для ответов на вопросы отводится определенное время. Так, с "часа вопросов" начинается каждый день работы английского Парламента, а по четвергам на вопросы парламентариев отвечает Премьер - министр. Парламентские запросы, часто именуемые интерпелляциями, представляют собой обращение палаты или группы парламентариев к правительству, отдельным министрам, а реже к иным органам и должностным лицам по какой - то крупной проблеме. Ответ на интерпелляцию должен быть дан в письменной форме и в установленный срок, его обсуждение включается в повестку дня работы палаты, по интерпелляции и ответу на нее могут развернуться дебаты с возможным голосованием по оценке ответа. Интерпелляции обычно применяются в парламентарных странах и смешанных республиках. Результатами ее рассмотрения могут стать образование следственной комиссии, а также выражение правительству недоверия. Важным аспектом контрольной деятельности парламента являются парламентские расследования. Они осуществляются либо действующими на постоянной основе комиссиями (комитетами) палат, либо специально создаваемыми следственными комиссиями (комитетами). Комитеты наделены серьезными полномочиями по сбору доказательств, истребованию необходимых документов и материалов, вызову свидетелей (в этих вопросах их полномочия часто приравниваются к полномочиям судов и правоохранительных органов, расследующих преступления), но окончательных, юридически значимых решений они не принимают. Они лишь докладывают собранную информацию до сведения палат, последние же могут передать дело в суд или применить специфические парламентские формы ответственности: выразить вотум недоверия правительству, осуществить процедуру импичмента. Процедура политической ответственности правительства может стать результатом применения контрольных процедур. Она характерна для парламентарных государств и смешанных президентско - парламентарных республик. Такая ответственность, как уже указывалось, имеет две формы проявления. Это выражение недоверия или отказ в доверии. Они отличаются друг от друга тем, что выражение недоверия, именуемое в ряде стран "вотумом недоверия" или "резолюцией порицания (недоверия)", осуществляется по инициативе парламентариев, причем, как правило, конституции требуют, чтобы инициатива исходила от довольно значительного числа депутатов, например, в Чехии - от 50 (это 1/4 часть от конституционно установленного числа членов Палаты депутатов, ст. 72 Конституции Чехии) в Италии - от 1/10 части членов соответствующей палаты (ст. 94 Конституции Италии). Отказ в доверии может быть реализован только при постановке вопроса о доверии премьер - министром. Конституции ряда стран обязывают каждое вновь сформированное правительство ставить перед парламентом (его нижней палатой) вопрос о доверии. Например, Конституция Италии устанавливает, что "не позднее десяти дней после сформирования Правительство представляется палатам для получения доверия" (ст. 94). Вотум недоверия, в свою очередь, может быть деструктивным и конструктивным. В первом случае голосование осуществляется непосредственно по вопросу о недоверии правительству или отдельному министру. Конструктивный же вотум недоверия предполагает, что недоверие правительству может быть выражено лишь путем избрания нового его главы. Большинство конституций предусматривает деструктивный вотум недоверия. Конструктивный вотум устанавливает Основной закон ФРГ: "Бундестаг может выразить недоверие Федеральному канцлеру лишь путем выборов большинством голосов его преемника и обращения к Федеральному президенту с просьбой об отстранении Федерального канцлера от должности. Федеральный канцлер должен удовлетворить эту просьбу и назначить избранное лицо" (ст. 67). Естественно, конструктивный вотум недоверия осуществить гораздо - труднее, чем деструктивный. Его установление направлено на придание правительству большей устойчивости. Но даже если конституции предусматривают деструктивный вотум недоверия, его осуществление в некоторых странах в этих же целях весьма затруднено. Так, ст. 49 Конституции Франции гласит: "Национальное собрание выражает недоверие Правительству путем голосования резолюции порицания. Такая резолюция допустима, если она подписана по меньшей мере десятой частью членов Национального собрания. Голосование проводится только через 48 часов после ее внесения". Вотум недоверия считается выраженным, если в его поддержку проголосовало абсолютное большинство членов палаты, а отказ в доверии - если за доверие не проголосовало абсолютное большинство. Правовым последствием выражения недоверия или отказа в доверии правительству, а также выражения недоверия отдельному министру является обычно их отставка либо роспуск парламента (палаты). Решение об этом принимает глава государства. Ответственность должностных лиц перед парламентом может носить не только политический, но и юридический характер. Юридическая ответственность выражается в том, что за совершение тех или иных указанных в конституции правонарушений должностное лицо может быть отстранено парламентом или по его инициативе от должности. Юридическая ответственность распространяется прежде всего на президента, а в некоторых странах также на других должностных лиц. В США в число лиц, к которым может быть применена юридическая ответственность перед парламентом, входят Президент, вице - президент, министры и руководители иных ведомств, послы, федеральные судьи. Во Франции юридической ответственности перед парламентом могут быть подвергнуты Президент и члены Правительства. В ФРГ субъектом политической парламентской ответственности может быть только Федеральный президент. Основаниями юридической парламентской ответственности может быть совершение перечисленными должностными лицами указанных в конституции противоправных деяний. Процедура юридической парламентской ответственности осуществляется в странах по - разному. Тем не менее можно выявить ее три основные модели. Суть первой из 125 них заключается в том, что весь процесс реализации ответственности осуществляется только в парламенте. Такую процедуру принято именовать импичментом. Импичмент существует в США, Великобритании, Японии, Индии и некоторых других странах. В рамках этой модели нижняя палата, как правило, выдвигает обвинение, а верхняя окончательно разрешает вопрос. Правовым последствием импичмента - является только отрешение соответствующего лица от должности. После этого оно может быть привлечено к ответственности за совершенные деяния в рамках обычного уголовного судопроизводства. Вторая модель юридической ответственности должностных лиц перед парламентом находит выражение в том, что парламент или одна из его палат могут лишь предъявить обвинение, дело рассматривает и окончательное решение принимает судебный орган, специально образуемый парламентом из своей среды, причем он вправе применить не только отстранение от должности, но и в необходимых случаях реализовать уголовную ответственность, действуя как обычный суд. Такая модель существует, например, во Франции, где для привлечения к ответственности высших должностных лиц за правонарушения учреждены Высокая палата правосудия и Палата правосудия Республики. Первая решает вопрос об ответственности Президента, а вторая - членов Правительства. При этом обвинение Президенту предъявляют обе палаты Парламента одинаковым решением, которое принимается ими открытым голосованием и абсолютным большинством голосов от общего количества их членов. Третья модель юридической парламентской ответственности предполагает выдвижение обвинения парламентом или палатой и вынесение решения органом конституционной юстиции, который ограничивается только отстранением лица от должности. Такая модель существует в ФРГ. Основной закон страны предусматривает возможность выдвижения обвинения Федеральному президенту любой из палат (обвинение может касаться совершения президентом умышленного нарушения Основного или иного федерального закона). Палаты могут сделать это по инициативе ¼ своих членов. Обвинение считается выдвинутым, если за него проголосовало 2/3 парламентариев палаты. 126 Окончательное решение выносит Федеральный конституционный суд (ст. 61). Для содействия парламенту в реализации функции финансового контроля в отношении государственных корпораций и предприятий создаются счетные палаты под различными официальными наименованиями: Верховная палата контроля в Польше, Счетный трибунал в Испании, Счетный суд в Италии и т.д. Порядок формирования счетных палат также неодинаков. Чаще всего они назначаются палатами (палатой) парламента, иногда - главой государства. В некоторых странах они подчинены парламенту, в других - являются независимыми органами. Деятельность счетных палат тесно взаимосвязана с парламентами, так как одним из важных направлений их деятельности является представление парламенту (палате) докладов об обнаруженных фактах финансовых нарушений. Парламент, будучи представительным органом, состоит из установленного конституцией или (реже) законом количества лиц, получивших статус члена парламента по тому или иному основанию. Такие лица обобщенно именуются парламентариями, а официально - в различных странах по - разному. Так, члены нижних палат называются обычно депутатами. В Великобритании же и США только они называются членами парламента. Так или иначе, статус парламентариев имеет целый ряд общих черт. Основанием приобретения мандата парламентария нижней палаты являются, как правило, прямые выборы. Члены верхних палат получают свои полномочия по различным основаниям. В США это прямые выборы, в ФРГ - назначение, причем правительствами земель (субъектов федерации), во Франции - косвенные выборы, в Великобритании - назначение и получение мандата "по праву" (титула и должности в церковной иерархии) и т.д. Срок полномочий парламентариев в разных странах и палатах неодинаков. Члены нижних палат получают мандат часто на более короткий срок, чем верхних, например, он составляет 2 года для депутатов Палаты представителей и 6 лет для сенаторов в США. Депутаты парламента вправе участвовать в работе своей палаты и ее органов, включая право выступлений и голосования по любым вопросам, обсуждаемым в палате, право на 127 получение информации, необходимой для эффективного осуществления депутатской деятельности, право законодательной инициативы, иногда - право присутствовать на заседаниях другой палаты, право создавать партийные фракции и другие депутатские объединения, участвовать в их работе и т.п. Основными гарантиями парламентского мандата являются его свободный характер, парламентский иммунитет и индемнитет. Свободный характер мандата парламентария означает, что он не ответствен за свою деятельность перед кем бы то ни было, включая своих избирателей: депутат не обязан выполнять их указания, а они не могут отозвать его. Законодательство большинства демократических стран закрепляет именно свободный (а не императивный, предполагающий ответственность депутата перед избравшими его лицами) парламентский мандат в силу того, что парламентарий признается прежде всего законодателем, и поэтому он обязан руководствоваться общегосударственными, а не местными интересами. Например, ст. 27 Конституции Франции гласит: "Любой императивный мандат недействителен". Парламентский иммунитет, или неприкосновенность парламентария, означает, что он в период своих полномочий (иногда сессии) не может быть подвергнут аресту, иному ограничению свободы, а также уголовному преследованию без согласия палаты, исключение составляют случаи задержания при совершении преступления. Иммунитет парламентариев гарантируется, как правило, конституциями. Термин "парламентский индемнитет" имеет два значения: неответственность за высказывания и голосование в парламенте, а также вознаграждение парламентария. Многие конституции отражают и тот и другой аспекты индемнитета. Так, ст. 69 Конституции Болгарии устанавливает, что "народные представители не могут быть привлечены к уголовной ответственности за высказанные ими мнения и за голосования в Народном собрании", а ст. 71 закрепляет норму о том, что "народные представители получают вознаграждение, размер которого определяется Народным собранием". Полномочия парламентариев прекращаются в обычном порядке после избрания депутатов следующего созыва, а 128 досрочно - в случаях смерти, добровольной отставки, принятии палатой решения о лишении парламентарияего полномочий. Для того чтобы добиться наиболее эффективного осуществления своих программ и планов, парламентарии создают различные объединения. Чаще всего такие объединения создаются по партийному признаку, т.е. охватывают депутатов одной политической партии или блока партий. Такие объединения парламентариев обобщенно именуются партийными парламентскими фракциями. Роль фракций в современных парламентах чрезвычайно значительна. Места в руководящих органах палаты, а также парламентских комиссиях и комитетах во многих странах распределяются пропорционально численности фракций в палате; время для выступлений часто предоставляется представителям фракций, которые имеют преимущественное право на выступление перед депутатами, во фракции не входящими. |