Модуль Организация государственной власти и местного самоуправления в рф

• Название: Модуль Организация государственной власти и местного самоуправления в рф
• Дата: 10.08.2022
• Размер: 0.75 Mb.
• Имя файла: gosudarstvennoe_upravlenie_2016_12_10.docx
• Тип: Документы; #643523
• страница: 7 из 18

Цель: ознакомление с нормативно-правовыми основами местного самоуправления в РФ и основными проблемами его реализации.

Задачи:

4. 
   ознакомление с нормативно-правовыми основами местного самоуправления в РФ.
   
5. 
   формирование умений анализировать нормативно-правовые акты, регулирующие местное самоуправление в РФ.
   
6. 
   формирование навыков формулировки выводов при анализе практики реализации нормативно-правовых основ местного самоуправления в РФ.
   

Введение

Местное самоуправление в современной России – сложное социальное явление. Его необходимо рассматривать в нескольких аспектах:

1. 
   Это особый способ организации власти на местах, которому присущи такие признаки, как самостоятельность в решении вопросов местного значения, выборность органов и должностных лиц, материально-финансовая независимость
   
2. 
   это институт гражданского общества
   
3. 
   это специфически уровень власти – власти, осуществляемой населением муниципального образования
   
4. 
   это децентрализованная форма управления, предполагающая известную самостоятельность местных органов
   
5. 
   это форма народовластия
   
6. 
   это одна из основ конституционного строя РФ. Местное самоуправление является важнейшим элементом демократического государственного устройства. Поэтому положение о гарантированности МСУ изложено в 1 главе Конституции «Основы конституционного строя».
   
7. 
   Это форма самоорганизации граждан на уровне муниципального образования
   
8. 
   это право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения.
   

Многоспектное определение института местного самоуправления в РФ (МСУ) обусловлено его двойственной природой. С одной стороны, МСУ – это форма публичной власти, имеющая неразрывную связь с властью государственной. С другой стороны, МСУ – институт гражданского общества, обеспечивающий гражданам возможности непосредственно участвовать в решении вопросов местного значения.

1. 
   Конституционно-правовые основы местного самоуправления в РФ
   

С принятием Конституции РФ 1993 г. была закреплена общественная природа местного самоуправления, осуществляемого гражданами, утвердились конституционные основы местного самоуправления.

Согласно ст. 130 Конституции РФ, местное самоуправление — самостоятельная и под свою ответ­ственность деятельность граждан по решению вопросов местно­го значения.

Конституционные принципы МСУ

• органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12);

• местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно (ст. 12, глава 8);

• население муниципальных образований самостоятельно решает вопросы местного значения, владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью (ст. 130);

• население самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления (ст. 131);

• границы муниципальных территорий не могут быть изменены без учета мнений жителей данных территорий (ст. 131);

• местное самоуправление осуществляется гражданами как непосредственно, так и через выборные и другие органы местного самоуправ­ления (ст. 130).

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ установление общих принципов организации МСУ находятся в сфере совместного ведения РФ и субъектов РФ, следовательно, они издают нормативно-правовые акты в отношении организации осуществления МСУ.

Местное самоуправление в РФ регулируется Федеральным законом №131 от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В ст. 2 ФЗ№131 дано определение МСУ: «Местное самоуправление в РФ – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами – законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы МСУ вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».

Принцип самостоятельности означает, что местное самоуправление представляет собой самостоятельный уровень публичной власти, не находящийся в иерархическом подчинении государственной власти.

• 
  Во-первых, принцип самостоятельности состоит в организационной самостоятельности органов МСУ Органы МСУ в соответствии со ст. 12 Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти.
  
• 
  Во-вторых, население МО самостоятельно в определении структуры собственных органов МСУ.
  
• 
  В-третьих, местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения
  
• 
  В–четвертых, понятие самостоятельности предполагает экономическую самостоятельность МСУ, она обеспечивается наличием муниципальной собственности.
  
• 
  В-пятых, финансовую самостоятельность МСУ обуславливает наличие местного бюджета, внебюджетных фондов, местные налоги и сборы, право органов МСУ на участие в кредитных отношениях.
  

Вместе с тем, это не исключает возможность органов государственной власти контролировать и направлять деятельность по осуществлению местного самоуправления. Пределы такого вмешательства устанавливаются федеральным законодательством.

Принцип ответственности означает, что речь идет о позитивной ответственности, которая обозначает, что все последствия принимаемых в рамках осуществления местного самоуправления решений ложатся на само население. Муниципальные образования сами отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в муниципальной собственности.

Виды ответственности органов МСУ:

1. 
   ответственность органов и должностных лиц МСУ в случае нарушения ими Конституции РФ, федеральных законов, законов субъектов РФ, уставов муниципального образования. Формой проявления данного вида ответственности является досрочный роспуск представительного органа МСУ, досрочное прекращение полномочий главы МО
   
2. 
   ответственность органов и должностных лиц МСУ за неисполнение или ненадлежащее исполнение отдельных государственных полномочий, которыми они были наделены в соответствии с законодательством. Формой проявления данного вида ответственности может быть лишение органов МСУ отдельных государственных полномочий, наложение на должностных лиц МСУ мер дисциплинарного взыскания
   
3. 
   ответственность органов и должностных лиц МСУ перед населением. Наступает в результате утраты доверия населения. Формой проявления данного вида ответственности может быть отзыв депутата представительного органа МСУ или выборного должностного лица; досрочное прекращение полномочий представительного органа МСУ.
   
4. 
   ответственность органов и должностных лиц МСУ перед физическими и юридическими лицами. Наступает в случае совершения органами и должностными лицами МСУ действий, причиняющих имущественный или иной ущерб физическим и юридическим лицам. Формой проявления данной ответственности может быть признание судом недействительными решений, принятых органами и должностными лицами МСУ и возложение на них обязанности возместить причиненный ущерб.
   

Правовую основу МСУ составляет ряд федеральных законов, которые можно разделить на 2 группы:

1. 
   законы, регулирующие отдельные вопросы МСУ: ФЗ «Об основах муниципальной службы», «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», «О приватизации государственного и муниципального имущества»
   
2. 
   отраслевые законы – составляют законодательную основу других отраслей права, но затрагивают вопросы МСУ: ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», «О культуре», «Об образовании», Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Жилищный кодекс РФ и др.
   

На уровне субъектов РФ правовое регулирование МСУ осуществляется в следующих нормативно-правовых актах:

1. 
   конституции (уставы) субъектов РФ
   
2. 
   законы о местном самоуправлении
   
3. 
   законы о референдумах
   
4. 
   законы о выборах депутатов представительных органов МСУ и глав муниципальных образований
   
5. 
   законы о правовых актах органов МСУ
   
6. 
   законы о порядке регистрации уставов МО
   

7. 
   законы о порядке организации и ведения регистра муниципальных правовых актов субъекта РФ
   
8. 
   законы об осуществлении права законодательной инициативы представительными органами МСУ
   
9. 
   законы о муниципальной службе
   
10. 
    законы о гарантиях депутатов и выборных должностных лиц.
    
11. 
    законы об ответственности органов и должностных лиц МСУ
    
12. 
    законы о материальной и финансовых основах МСУ
    
13. 
    законы о бюджетном устройстве и бюджетном процессе и т.д.
    

На муниципальном уровне правовую основу МСУ составляют:

1. уставы муниципальных образований,

2. решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан

3. нормативные и иные правовые акты представительного органа МО

4. правовые акты главы МО

5. постановления местной администрации

Таким образом, муниципальная власть является властью подзаконной, действующей в пределах, установленных федеральным и региональным законодательством.

2. 
   Проблемы территориальной организации МСУ в РФ
   

Статья 131 Конституции РФ установила, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Тем самым Конституция установила территориально-поселенческий принцип местного самоуправления, выделив две их главные разновидности - города и села.

ФЗ№131 закрепил принципы территориальной организации МСУ:

1. наличие у МО собственной территории, границы которой установлены законом субъекта РФ в соответствии с требованиями ФЗ №131

2. наличие собственной компетенции МО, которую определяют законодательно установленные ВМЗ и полномочия органов МСУ. Закон определил ВМЗ для каждого типа МО – поселения (ст. 14), муниципальный район (ст. 15), городской округ (ст. 16), внутригородской район (ст. 16-2).

3. наличие собственной экономической основы, которую составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права МО

4. наличие собственных выборных и иных органов МСУ

5. наличие устава МО, иных МНПА, составляющих в совокупности систему МНПА.

6. МСУ осуществляется на всей территории РФ без изъятий. Территории субъектов РФ разграничиваются между поселениями, территории поселений входят в состав муниципальных районов.

ФЗ №131 определяет территориальные пределы МСУ в ст. 2 «Муниципальное образование - это городское, сельское поселение, муниципальный район, городской округ, городской округ с внутригородским делением, внутригородской район либо внутригородская территория города федерального значения».

В соответствии с ФЗ №131, муниципальные образования можно разделить на два типа. К первому типу относятся сельские и городские поселения.

Сельским поселением могут являться:

1) один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения – более 3000 человек)

2) объединенные одной территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения – менее 3000 человек)

Но есть исключения, когда статусом сельского поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью менее 1000 человек (низкая плотность населения, территориальная недоступность, национальная вражда и т.д.).

Городское поселение - один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями);

Ко второму типу – муниципальный район. Он включает в себя несколько поселений, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления, которые также осуществляют отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Как видно из приведенного определения, каждое "вторичное" муниципальное образование включает в себя два или несколько "первичных". 2-х уровневая модель позволяет обеспечить решение вопросов местного значения именно на том уровне, на котором присутствуют ресурсы, кадровый и организационный потенциал. Кроме того, данная модель позволяет выстроить оптимальную систему взаимодействия органов МСУ с населением и с органами государственной власти.

В соответствии с типами МО разграничиваются вопросы местного значения, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов между МО. Разделение произведено на основании принципа: что в границах поселения – за это отвечает поселение, а за межпоселенческие вопросы – муниципальный район
Таблица 1.

Разграничение вопросов местного значений поселений и муниципальных районов

Вопрос местного значения	Поселение	Муниципальный район
Бюджет	1) формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета;	1) формирование, утверждение, исполнение бюджета муниципального района, контроль за исполнением данного бюджета;
Налоги	2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения;	2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов муниципального района;
Имущество	3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения;	3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района;
Инфраструктура	4) организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;	4) организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений;
Дороги	5) дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации;	5) дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации;
Жилье и ЖКХ	6) обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;
Транспорт	7) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения;
		6) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района;
Профилактика терроризма	7.1) участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах поселения;	6.1) участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма на территории муниципального района;
ЧС	8) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;	7) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района;
Пожарная безопасность	9) обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения;
Услуги связи, общественного питания, бытового обслуживания	10) создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;	18) создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;
Библиотечное обслуживание	11) организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек поселения;	19) организация библиотечного обслуживания населения межпоселенческими библиотеками, комплектование и обеспечение сохранности их библиотечных фондов;
ООП	33) создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка	8) организация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией;
Досуг Объекты культурного наследия	12) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры; 13) сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории поселения;	19.1) создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры;
ООС		9) организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды;
Образование		11) организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организация предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района, а также организация отдыха детей в каникулярное время;
Творчество	13.1) создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов в поселении;	19.2) создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества в поселениях, входящих в состав муниципального района;
Физкультура	14) обеспечение условий для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий поселения;	26) обеспечение условий для развития на территории муниципального района физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий муниципального района;
Медицинская помощь		12) организация оказания на территории муниципального района первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;
Отдых	15) создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения;
Архив	17) формирование архивных фондов поселения;	16) формирование и содержание муниципального архива, включая хранение архивных фондов поселений;
Отходы	18) организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;	14) организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;
Благоустройство	19) организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения;
Генеральные планы застройки	20) утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения;	15) утверждение схем территориального планирования муниципального района, утверждение подготовленной на основе схемы территориального планирования муниципального района документации по планировке территории, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории муниципального района, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах муниципального района для муниципальных нужд;
Реклама		15.1) выдача разрешений на установку рекламных конструкций на территории муниципального района, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций на территории муниципального района,
Улицы	21) присвоение наименований улицам, площадям и иным территориям проживания граждан в населенных пунктах, установление нумерации домов, организация освещения улиц и установки указателей с наименованиями улиц и номерами домов;
Ритуальные услуги	22) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;	17) содержание на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения, организация ритуальных услуг;
ГО и ЧС	23) организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;	21) организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
	24) создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения;	23) организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории муниципального района;
	26) осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья;	24) осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья;
Курорты	27) создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения;	22) создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района;
Сельскохозяйственное производство	28) содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого и среднего предпринимательства;	25) создание условий для развития сельскохозяйственного производства в поселениях, расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействие развитию малого и среднего предпринимательства;
Бюджетная обеспеченность		20) выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района;
Работа с детьми и молодежью	30) организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в поселении;	27) организация и осуществление мероприятий межпоселенческого характера по работе с детьми и молодежью;
Водные объекты	31) осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, информирование населения об ограничениях их использования;	28) осуществление в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации, полномочий собственника водных объектов, установление правил использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд.
Лесной контроль	32) осуществление муниципального лесного контроля и надзора;

Вопрос местного значения	Поселение	Муниципальный район
Вопросы, разграниченные между поседениями и муниципальными районами	организация электро- и газоснабжения населения содержание и строительство автомобильных дорог сбор и переработка отходов организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения формирование и содержание архивов предоставление транспортных услуг услуг связи общественного питания торговли бытового обслуживания библиотечного обслуживания участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций опека и попечительство
Вопросы исключительной компетенция	1) содержание жилого фонда 2) жилищного строительства 3) обеспечения жильем 4) застройки территории 5) землепользования 6) благоустройства и озеленения территории 7) охраны исторических памятников и сохранения объектов культурного наследия 8) организация досуга, развитие физ-ры и спорта 9) пожарная безопасность 10) уличное освещение		вопросы предоставления образования оказания мед. Помощи охраны общественного порядка охраны окружающей среды.

Вопросы исключительной компетенции муниципального района решаются на территориях поселений, поскольку эти вопросы требуют наличия развитой инфраструктуры и крупных финансовых затрат.

Также в 2-уровневой модели предусмотрена возможность передачи части полномочий по решению вопросов местного значения. В соответствии со ст.15. п.4 ФЗ№131: «Органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района» и наоборот. Данная норма позволяет экономически слабым поселениям передавать часть своих функций муниципальному району, а городскому поселению принять на себя ряд функций муниципального района. Закрепление в ст. 15 Федерального закона №131 возможности органов местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий, создает основы для реализации принципа субсидиарности. Это является эффективным механизмом преодоления недостаточности финансовых средств муниципальных образований в условиях дотационности местных бюджетов и несбалансированности межбюджетных отношений.

Помимо названных типов муниципальных образований, ФЗ №131 выделяет и "особые" типы муниципалитетов. К этим "особым" типам относятся городской округ, городской округ с внутригородским делением и внутригородская территория города федерального значения.

Городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Городской округ с внутригородским делением - городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования.

Внутригородской район - внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Все типы муниципальных образований должны удовлетворять поселенческому или территориальному принципу организации местного самоуправления, т.е. каждое муниципальное образование должно являться поселением или объединением поселений.

В ФЗ№131 (ст. 12, 13, 13.1, 13.2) содержатся варианты изменений территориальной организации муниципальных образований (изменения границ, объединение, разделение, преобразование, упразднение муниципальных образований, создание муниципальных образований на межселенных территориях).

3. Вопросы местного значения: нормативные основы

Вопросы местного значения – вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Таким образом, решение вопросов местного значения может осуществляться тремя способами:

• 
  населением непосредственно;
  
• 
  населением  и органами местного самоуправления;
  
• 
  органами местного самоуправления.
  

Особенностью ФЗ№131 является то, что каждый из видов муниципальных образований призван решать присущие только ему вопросы местного значения, поскольку:

• 
  во-первых, для них характерны различные потребности и ряд вопросов местного значения городского округа не актуален для сельского поселения
  
• 
  во-вторых, муниципальные образования неодинаковы по уровню бюджетной обеспеченности.
  

Причем в двухуровневой модели территориальной организации местного самоуправления «поселение – муниципальный район» предусмотрены как вопросы исключительной компетенции поселений и муниципальных районов в их границах, так и вопросы их совместного ведения.

Таким образом, ВМЗ можно разделить:

• 
  Вопросы, относящиеся к исключительному ведению городских и сельских поселений - круг вопросов, связанный с повседневным жизнеобеспечением населения (ст. 14 ФЗ№131).
  
• 
  Вопросы местного значения, разграниченные между поселениями и муниципальными районами. Разделение произведено на основании принципа: что в границах поселения – за это отвечает поселение, а за межпоселенческие вопросы – муниципальный район (ст. 14, 15 ФЗ№131).
  
• 
  Вопросы местного значения, закрепленные исключительно за муниципальными районами, поскольку эти вопросы требуют наличия развитой инфраструктуры и крупных финансовых затрат (ст. 15 ФЗ№131).
  
• 
  К вопросам местного значения городского округа относится совокупность вопросов поселений и муниципальных районов (ст.16 ФЗ№131).
  
• 
  К вопросам местного значения внутригородского района может относиться часть вопросов местного значения городского округа (ст. 16.2)
  

Подобное разделение между уровнями муниципальной власти позволяет с наибольшей эффективностью оказывать услуги населению, поскольку вопросы местного значения закреплены за тем территориальным уровнем управления, который обладает большими ресурсными возможностями для их реализации.

Анализ содержания вопросов местного значения показывает, что решение многих из них связано с обеспечением производства на территории муниципалитета большого спектра общественных, жизненно значимых услуг населению. Это связано с тем, что:

1. 
   решения, принимаемые на уровне, наиболее приближенном к населению, могут обеспечить качество и количество услуг, исходя из потребностей населения
   
2. 
   возможность контроля населения за оказанием услуг органами МСУ
   
3. 
   специфика общественных благ – неисключаемость (невозможность ограничить к ним доступ) и неконкурентность (увеличение числа потребителей не может привести к повышению цены за единицу услуги и часть потребителей может получить услугу, не заплатив).
   

Вопросы местного значения всех типов муниципальных образований можно разделить на 2 группы:

1. Вопросы местного значения, где используются термины «организация», «содержание», «обеспечение», «формирование», предполагают полную ответственность органов местного самоуправления за их решение и частичное или полное финансирование из средств местного бюджета. Органы местного самоуправления осуществляют решение данных вопросов местного значения посредством основания, учреждения хозяйственной системы или её отдельных элементов (муниципальных предприятий и учреждений), производящих соответствующие услуги и упорядочивания деятельности самостоятельных немуниципальных хозяйствующих субъектов – производителей услуг.

2. Вопросы местного значения, где применяются термины «создание условий», «участие», предполагают, что муниципальная власть не должна сама предоставлять услуги населению, а лишь создавать условия для их предоставления. В данном случае отсутствует обязательное бюджетное финансирование. Органы местного самоуправления устанавливают правовые основы, создают финансовые, материально-технические, информационные условия для деятельности хозяйствующих субъектов по решению данных вопросов местного значения. Это означает, что само население непосредственно (физические и (или) юридические лица) должно производить данные виды услуг.

Таким образом, вопросы местного значения могут решаться как органами местного самоуправления, так и непосредственно населением. Однако в последнем случае за органами местного самоуправления сохраняется право контроля качества и порядка оказания муниципальных услуг, поскольку большинство из них являются жизненно значимыми общественными благами.

4. 
   Модели организации органов местного самоуправления
   

В соответствии с Конституцией РФ (статья 131) местное самоуправление в РФ осуществляется в различных организационных формах, населению предоставлено право самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления.

В соответствии с ФЗ №131 для реализации представительных, исполнительных и распорядительных функций, население образует выборные и другие органы местного самоуправления, которые наделяются соответствующими полномочиями для решения вопросов местного значения.

ФЗ №131 предусматривает право муниципального образования самостоятельно разрабатывать и принимать свой устав, в котором закрепляются конкретные формы организации местного самоуправления, структура и порядок формирования органов местного самоуправления, формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного самоуправления, наименование и полномочия выборных и других органов местного самоуправления.

Анализ сложившейся структуры органов местного самоуправления различных муниципальных образований, многообразие форм организации и осуществления местного самоуправления позволяет выделить несколько организационных моделей местного самоуправления.

Число создаваемых органов МСУ, их структура и объем компетенции различаются в зависимости от следующих факторов:

1. 
   типа МО
   
2. 
   численности жителей МО
   
3. 
   возможностей социально-экономического развития МО
   
4. 
   исторических и иных местных традиций
   
5. 
   национальных обычаев
   
6. 
   политических интересов.
   

В основе дифференциации моделей организации местного управ­ления лежит взаимодействие трех субъектов, традиционно представ­ляющих типовую структуру местного управления: представительный орган (совет), местная администрация и высшее должностное лицо местного самоуправления — мэр.

В мировой практике сложились следующие модели организацион­ных структур (при их описании будут использоваться в отношении структурных единиц наименования «мэр», «совет», «администрация»).

Наиболее популярной в США организационной схемой городско­го управления выступает модель «сильный мэр-совет»



Характерной особенностью этой модели является то, что и мэр, и со­вет избираются всем населением.

«Сильным» мэр называется в силу наличия ряда присущих ему в этой модели полномочий:

• 
  мэр обладает правом отлагательного вето на решения совета;
  
• 
  самостоятельно фор­мирует администрацию, назначает на должность и освобождает от должности должностных лиц администрации;
  
• 
  единолично руководит деятельностью администрации;
  
• 
  организует работу совета, председа­тельствует на его заседаниях, подписывает акты, принимаемые сове­том.
  

Для соблюдения баланса совет наделяется правом преодоления вето квалифицированным большинством голосов депутатов. Меха­низмом досрочного прекращения полномочий мэра в случае утраты доверия со стороны избирателей является местный референдум.

В рамках модели «слабый мэр-совет» мэр избирается из числа депутатов совета. «Слабость» его заключается в полной подкон­трольности и подотчетности совету: мэр не имеет права вето; форми­рование администрации, назначение на должность и освобождение от должности должностных лиц администрации производится им с согла­сия совета; пределы его права руководства администрацией ограничены решениями совета. Досрочное снятие полномочий мэра осуществляет­ся советом по собственной инициативе или инициативе населения.



В данной модели наиболее полно воплощается принцип подотчет­ности исполнительной власти представительной, когда мэр избирает­ся главным образом из числа парламентариев. Такая модель действу­ет в Великобритании, где мэр избирается большинством голосов на собрании совета из числа советников.

В модели «совет-администратор»



должность мэра не предусматривается. Организация деятельности совета осуществляет­ся избираемым из числа депутатов совета председателем, который не имеет полномочий, дающих ему право па руководство местной адми­нистрацией.

Все административные функции сосредоточены у нани­маемого на контрактной основе управляющего, который единолично формирует администрацию, руководит ее деятельностью, назначает и увольняет должностных лиц администрации. Отношения управля­ющего с советом определяются условиями контракта. Данная модель отражена в ФЗ №131 как разделе­ние функций главы муниципального образования и главы местной администрации.

Комбинированная модель – сильный (слабый) мэр – совет и совет-администратор. Глава муниципального образования избирается на му­ниципальных выборах (модель «сильный мэр-совет»), либо представительным органом муниципального образования (модель «слабый мэр-совет») и становится высшим должностным лицом муници­пального образования.