ИГПР (ИОГП) Исаев И.А.. О. Е. Кутафина история отечественного государства и права учебник
 Скачать 1.1 Mb.
|
|
«Просвещенный» абсолютизм В отдельные периоды существования абсолютной монархии ее идеологией становилась идеология просвещения возникали правовые формы, напоминающие западноевропейские (француз Глава 4. Государство и право Российской империи в XVIII в. ские, английские, предпринимались попытки создания правовых основ государственности (правового государства, конституции, культурного просветительства. Эти тенденции были обусловлены не только личностью того или иного монарха (Екатерины II, Александра I), но и социаль; но;экономической и политической ситуацией. Часть дворянства отказывалась от традиционных и консервативных методов хозяйствования и политики, искала более гибкие формы. Этому способствовало культурное и промышленное развитие страны. Просвещенный абсолютизм (те. политика, порожденная временем разложения феодальной системы и вызреванием в ее недрах капиталистических отношений, нацеленная на устранение мирными средствами устаревших феодальных порядков и принявшая условную форму следования идеям Просвещения) возникал в периоды, когда старые (полицейские и патриархальные) методы управления становились неэффективными. Однако в любой момент мог быть осуществлен возврат к старым приемам (либеральный период правления Екатерины II заканчивается после Крестьянской войны 1773–1775 гг. под предводительством Е.И. Пугачева). Рождение буржуазии Изменения в социальной структуре российского общества периода абсолютизма (на его ранних стадиях) приводили к появлению нового социального слоя, связанного с капиталистическим развитием экономики. Мелкие промыслы и мануфактуры составили основу для его появления. Поскольку большинство мануфактур были частновладельческими вопрос о рабочих руках приобрел особую остроту для нарождающегося предпринимательства. Законодатель, учитывая государственный интерес к развитию промышленности, принял ряд мер, направленных на решение проблемы. Был установлен Источники происхождения буржуазии) из горожан, купцов, ремесленников) из крестьян, промысловиков, торговцев) из дворян, владельцев мануфактур и торгов 139 § 1. Особенности абсолютной монархии в России порядок приписки к мануфактурам государственных крестьян в государственном секторе экономки) и покупки крестьян с землей при обязательном использовании их труда на мануфактурах в частном секторе. Эти категории крестьян получили наименование приписных и посессионных. Дифференциация крестьянства приводила к выделению из его среды мануфактуристов, ростовщиков и купцов. Этот процесс наталкивался на многие препятствия социально;психологического, экономического и правового характера. Нарождающаяся городская буржуазия была довольно пестрой по своему составу и происхождению. В целом она являлась податным сословием, но для некоторых ее групп (мануфактуристов, купцов высших гильдий и др) устанавливались особые привилегии и льготы. В городах стали формироваться органы самоуправления посадские сходы, магистраты. Стало юридически оформляться городское сословие. По регламенту Главного магистрата 1721 г. оно стало делиться на регулярных граждан и подлых людей. Регулярные, в свою очередь, подразделялись на первую гильдию банкиры, купцы, доктора, аптекари, шкиперы купеческих судов, живописцы, иконописцы и серебряных дел мастера) и вторую гильдию (ремесленники, столяры, портные, сапожники, мелкие торговцы). Укрепление дворянства Правящим классом оставалось дворянство. Входе складывания абсолютной монархии происходила консолидация этого сословия. Особое положение феодальной аристократии (боярства) уже в конце XVII в. резко ограничивается, а затем и ликвидируется. Важнейший шаг в этом направлении сделал акт об отмене местничества (1682 г. Аристократическое происхождение мало учитывается при назначении на руководящие государственные посты. Главными критериями становятся принципы выслуги, квалификации и личной преданности государю и системе. Позже эти принципы будут оформлены в Табели о рангах (1722 г.). Функция государственной службы объединяет дворянство (поначалу Петр I хотел назвать это сословие шляхетством) в поли; Глава 4. Государство и право Российской империи в XVIII в. тически и юридически консолидированную группу. Экономическую консолидацию завершил Указ о единонаследии (1714 г, ликвидировавший правовые различия между вотчиной и поместьем и объединивший их в единое юридическое понятие «недвижимостей». Дворянство становится единственным служилым сословием, а служба — главной сферой приложения сил и энергии. В 1724 г. были приняты законодательные меры для ограничения продвижения по службе недворян. Табель о рангах 1722 г. перевернула старую идею местничества титул и звание превращались из основания для получения должности в результат продвижения по службе. Достигнув определенного чина, можно было превратиться из недворянина в дворянина, те. получить личное или потомственное дворянство. К концу х гг. XVIII в. число дослужившихся до дворянства составило треть всего дворянского сословия. Земельная собственность оставалась экономической основой существования дворянского сословия. Землевладение наряду с государственной службой было его важнейшей социальной функцией. Однако между этими направлениями деятельности довольно часто возникали серьезные противоречия дворянство, стремившееся использовать службу для приобретения земли и чинов, начинает тяготиться обязательностью государственной службы как таковой. Указ о единонаследии 1714 г) объединил разные формы феодальной собственности (вотчину и поместье) в единую форму недвижимого имущества) установил порядок единоличного (майоратного) наследования дворянской недвижимости, побуждая дворян, не получивших наследства, идти на государственную службу. Табель о рангах 1722 г) приравняла разные виды государственной службы) ввела принцип выслуги) предоставила возможность недворянам получать дворянские титулы по службе) установила четкую иерархию служебных чинов 141 § 1. Особенности абсолютной монархии в России Табель о рангах приравняла гражданскую службу к военной, продвижение по иерархической лестнице чинов было возможным только начиная с низшего чина. Служба для дворянина была обязанностью и продолжалась до конца его жизни. В 1714 г. была произведена перепись дворян в возрасте от 10 до 30 лет, с 1722 г. за неявку на службу назначалось шельмование (бесчестящее на; казание). Уже в 1727 г. было введено частичное освобождение дворян от военной службы. С 1736 г. срок государственной службы стал ограничиваться 25 годами. В 1762 г. обязательность дворянской службы отменяется, дворянину предоставляется свобода выбора. Экономическая консолидация дворянского сословия (Указ о единонаследии 1714 г юридическое слияние таких форм земельной собственности, как вотчина и поместье, привело к возникновению единого понятия недвижимая собственность. На ее основе произошла консолидация сословия. Появление этого понятия привело к выработке более точной юридической техники, разработке правомочий собственника, стабилизации обязательственных отношений установление института майората (наследования недвижимости только одним старшим сыном, несвойственного русскому праву. Его целью было сохранение от раздробления земельной дворянской собственности. Реализация нового принципа приводила, однако, к появлению значительных групп безземельного дворянства, вынужденного устраиваться на службу по военной или по гражданской линии. Это положение Указа вызвало наибольшее недовольство со стороны дворян (оно было упразднено уже в 1731 г превратив поместье в наследственное землевладение, Указ вместе стем нашел новый способ привязать дворянство к государственной службе — ограничение наследования заставляло его представителей служить за жалованье. Очень быстро стал формироваться многочисленный бюрократический аппарат и профессиональный офицерский корпус Глава 4. Государство и право Российской империи в XVIII в. Государственно;политическая консолидация дворянства (Табель о рангах бюрократическое начало в формировании государственного аппарата, несомненно, победило начало аристократическое (связанное с принципом местничества. Профессиональные качества, личная преданность и выслуга становятся определяющими критериями для продвижения по службе. Признаком бюрократии как системы управления являются вписанность каждого чиновника в четкую иерархическую структуру власти (по вертикали) и руководство им в своей деятельности строгими и точными предписаниями закона, регламента, инструкции. Положительными чертами нового бюрократического аппарата стали профессионализм, специализация, нормативность. Отрицательными — сложность, дороговизна, работа на себя, негибкость сформированная Табелью о рангах новая система чинов и должностей юридически оформила статус правящего класса. Были подчеркнуты его служебные качества любой высший чин мог быть присвоен только после прохождения через всю цепочку низших чинов. Устанавливались сроки службы в определенных чинах. С достижением чинов восьмого класса чиновнику присваивалось звание потомственного дворянина, ион мог передавать титул по наследству, с го по седьмой класс чиновник получал личное дворянство. Принцип выслуги тем самым подчинял принцип аристократический Табель о рангах уравнивала службу военную со службой гражданской чины и звания присваивались в обеих сферах, принципы продвижения по службе были аналогичными. Практика выработала способ прохождения лестницы служебных чинов ускоренным образом (в основном это касалось только дворян, уже после рождения дети дво; рян;аристократов записывались в должность и по достижении ими пятнадцатилетнего возраста имели достаточно важный чин 143 § 2. Государственные реформы первой четверти XVIII в 2. Государственные реформы первой четверти XVIII в. Формирование новых органов власти Бюрократизация государственного аппарата проходила на разных уровнях в течение длительного периода. Объективно она совпала с процессами дальнейшей централизации властных структур. Переход к абсолютной монархии вызвал перестройку всего государственного аппарата, которая заняла почти весь XVIII в, особенно вправление царя и императора (с 1721 г) Петра I (Уже во второй половине XVII в. исчезают остатки иммунитет# ных феодальных привилегий и последние частновладельческие города. К началу XVIII в. перестают собираться сословные совещания — отголоски Земских соборов, собиравшихся в полном составе в последний разв и 1653 гг. Высший и центральные органы управления, такие как Боярская дума и приказы, прежде чем трансформироваться в новые структуры, проделали значительную эволюцию. Боярская дума из органа, вершившего вместе с царем все важнейшие дела в государстве, к концу XVII в. превращается в периодически созываемое совещание приказных судей. Она становится контрольным органом, наблюдающим за деятельностью исполнительных органов приказов) и органов местного управления. Численность Боярской думы постоянно возрастала, и ее внутренняя структура начала дифференцироваться уже в конце XVII виз подготовка кадров для нового государственного аппарата стала осуществляться в специальных школах и академиях в России и за рубежом. Степень квалификации определялась не только чином, но и образованием, специальной подготовкой. Обучение дворянских недорослей осуществлялось часто в принудительном порядке (за уклонение от учебы налагались взыскания. Дети дворян по разнарядке направлялись научение, от уровня их подготовки зависели многие личные права (например, право на вступление в брак Глава 4. Государство и право Российской империи в XVIII в. состава Думы официально выделилась Ближняя дума — прототип кабинета министров. В 1701 г функции Боярской думы переходят к Ближней канцелярии («конзилии министров. В 1711 гс образованием Сената прекратились дальнейшие трансформации Боярской думы. Аристократический орган, основанный на принципе местничества, исчезает окончательно. На вершине властной пирамиды его заменяет новый бюрократический орган. Принципы формирования Сената (выслуга, назначение) и деятельности (специализация, следование инструкциями регламентам) существенно отличались от принципов (традиция, спонтанность) Боярской думы. Столь же сложный путь проделала система центральных отраслевых органов управления — приказов. Число приказов уменьшалось входе этого процесса, но общая численность штата чиновников возрастала. Боярская дума 1711 Приказы 1718 Сенат Коллегии Рис. 15. Изменения в системе органов власти и управления Общий ход реформ в области государственного управления гг. Для этого этапа характерны лишь частичные преобразования в системе высших государственных органов, в структуре местного самоуправления, военная реформа гг. Ликвидация прежних центральных органов власти и управления, создание новой столицы, Сената, проведение первой областной реформы гг. Происходит образование новых органов отраслевого управления – коллегий, проводятся вторая областная реформа, реформа церковного управления, финансо; во;налоговая реформа, создается правовая основа для всех учреждений и нового порядка прохождения службы 145 § 2. Государственные реформы первой четверти XVIII в. Создание Сената и коллегий В 1711 г. вовремя нахождения царя Петра I в военном походе образуется чрезвычайный орган государственного управления — Сенат. По царскому указу Сенат должен был, основываясь на существующем законодательстве, временно замещать царя. Первоначально он состоял из 9 членов и обер;секретаря, назначаемых царем. К компетенции Сената относились судебная и организацион; но;судебная деятельность, финансовый и налоговый контроль, внешнеторговые и кредитные полномочия. О законодательных полномочиях Сената ничего не говорилось. Организационная структура Сената включала присутствие те. общее собрание сенаторов, где выносились решения, и канцелярию во главе с обер;секретарем, которая осуществляла делопроизводство. Решения принимались коллегиально и только еди; ногласно. Для контроля за деятельностью самого Сената в 1715 г. была учреждена должность генерал#ревизора, которого несколько позже сменил обер#секретарь. Для усиления контроля со стороны императора при Сенате учреждались должности генерал#прокурора и обер#прокурора. Им были подчинены прокуроры при коллегиях. С 1718 по 1722 гг. в Сенат входили все президенты коллегий. При Сенате действовали Разрядный стол (позднее Герольдмей; стерская контора, Расправная палата, Канцелярия генерал;ре; кетмейстера. Органы государственного надзора Централизация государственного аппарата при абсолютизме требовала создания специальных контрольных органов. В на; Присутствия Канцелярия Асессоры Секретари Генерал-прокурор Рис. 16. Структура Сената Глава 4. Государство и право Российской империи в XVIII в. чале XVIII в. сложились две контрольные системы прокуратура во главе с генерал;прокурором Сената) и фискалитет. Уже при формировании Сената в 1711 г. для надзора за всем управлением в государстве учреждается должность обер;фискала (позднее, гене; рал;фискала). Фискалитет был органом активного контроля. Обер; фискал должен был над всеми делами тайно надсматриваться и проведывать про неправый суди тако ж в сборе казны и прочаго». Обер;фискал опирался на широкую, раскинутую по всей стране сеть провинциал;фискалов (в губерниях и городах. По Указу от 5 марта 1711 г. каждый город должен был иметь одного;двух фискалов. Основным средством деятельности фискалов был донос. Фискалам вменялось в обязанность доносить о государственных, должностных и иных тяжких преступлениях и нарушениях законности в учреждениях, а также выступать в суде в качестве обвинителей (полномочия, позже принятые на себя прокурорскими органами). Органы фискалитета действовали дог. (с 1722 г. под контролем генерал;прокурора). (Кроме того, с 1715 г. при Сенате учреждается должность генерал;ревизора или надзирателя указов. В 1722 г. учреждается должность генерал;рекетмейстера, который рассматривал дела о волоките, несправедливых решениях коллегий и доносил об этом Сенату, в некоторых случаях докладывал царю. Кг. относится учреждение должности генерал;про; курор, для надзора за деятельностью всех учреждений и Сената. Генерал;прокурор был должен накрепко смотреть, чтобы Сенат в своем звании праведно и нелицемерно поступал, иметь надзор над прокурорами и фискалами и вообще быть оком государя во всех делах государственного управления. Генерал;прокурор был ответственен лично перед царем и имел штат прокуроров при коллегиях и надворных судах. Генерал;про; курор созывал заседания Сената и председательствовал на них, он имел право доклада царю и законодательную инициативу. Учреждение должности прокурора упорядочило систему высшего надзора за государственным управлением. В 1722 г. Сенат был реформирован тремя указами императора Петра I и превратился в высший орган управления, вставший над всем государственным аппаратом (коллегиями и канцеляриями 147 § 2. Государственные реформы первой четверти XVIII в. Центральными органами отраслевого управления вначале в. остались приказы. Петр I пытался приспособить приказную систему управления к новым политическими экономическим условиям. Создавались новые приказы Преображенский (1689) , Адмиралтейский (1696), Провиантский (1700), Приказ военных дел (1700) . С 1717 г. начинается коренная перестройка приказной системы управления. Коллегии В конце 1717 г. начала складываться система коллегий. Сенатом назначены президенты и вице#президенты, определены штаты и порядок работы. Кроме руководителей в состав коллегий входили четыре советника, четыре асессора (заседателя, секретарь, актуариус, регистратор, переводчики подьячие. Специальным указом предписывалось с 1720 г. начать производство дел новым по; рядком». Деятельность коллегий определял Генеральный регламент (1720 г, им устанавливались функции, внутреннее устройство, порядок делопроизводства, состав коллегий. В 1721 г. учреждаются Вотчинная и Духовная коллегии, Главный магистрат. В 1722 г. из Берг;Мануфактур;коллегии выделяются две коллегии Берг; коллегия и Мануфактур;коллегия. Преимуществами коллегий были единообразная структура, определенная компетенция, коллегиальное рассмотрение дел. Коллегии представляли органы нового состава, из которых исчез территориальный элемент, присущий приказам. Система коллегий способствовала дальнейшей централизации государственного аппарата, но реформа центрального аппарата не была до конца последовательной, не все коллегии были построены по отраслевому В декабре 1718 г. был принят реестр коллегий 1. Иностранных дел 2. Казенных сборов 3. Юстиции 4. Ревизионная бюджетная 5. Военная 6. Адмиралтейская 7. Коммерц;кол; легия (торговля 8. Штатс;контора (ведение государственных расходов 9. Берг;Мануфактур;коллегия (горнодобывающая и промышленная Глава 4. Государство и право Российской империи в XVIII в. принципу. Вотчинная коллегия и Главный магистрат строились посословному принципу. Судебными и финансовыми полномочиями помимо специальных коллегий обладали Берг;, Ману; фактур; и Коммерц;коллегии. Неохваченными коллегиальной системой управления оказались многие сферы государственного управления (медицина, почтовая служба, просвещение, полиция. Управление ими осуществлялось канцеляриями и палатами. Создание системы коллегий завершило процесс централизации и бюрократизации государственного аппарата. Четкое распределение ведомственных функций, разграничение сфер государственного управления и компетенции, единые нормы деятельности, сосредоточение управления финансами в едином учреждении — все это существенно отличало новый аппарат от приказной системы. |