ИГПР (ИОГП) Исаев И.А.. О. Е. Кутафина история отечественного государства и права учебник
 Скачать 1.1 Mb.
|
|
Литература 1. Российское законодательство Х–ХХ веков // Законодательство периода становления абсолютизма. М, 1986. Т. 4. 2. Российское законодательство Х–ХХ веков // Законодательство периода расцвета абсолютизма. М, 1987. Т. 5. 3. Антология мировой правовой мысли. Вт. Т. IV. Россия XI–XIX вв. М, 1999. 4. Анисимов Е.В. Время петровских реформ. М, 1989. 5. Законодательство Петра I. М, 1997. 6. Омельченко О.А. Законная монархия Екатерины II: просвещенный абсолютизм в России. М, 1993. Глава РОССИЙСКАЯ ИМПЕРИЯ XIX В. И ЭПОХА БУРЖУАЗНЫХ РЕФОРМ 1. Государственные реформы начала XIX в 2. Кодификация права впервой половине XIX в 3. Подготовка и ход реформ середины XIX в 4. Изменения в государственном аппарате и праве во второй половине XIX в 1. Государственные реформы начала XIX в. Развитие государственной системы России в XIX в. проходило в соответствии с тенденцией, намеченной в XVIII в. Основными ее характеристиками были дальнейшая централизация и бюрократизация государственного аппарата. В этот период усложнившиеся задачи государства потребовали создания новых высших и центральных государственных учреждений с более четко выделенными подразделениями и функциями, результатом чего стало углубление специализации отдельных органов власти и управления, усложнение их структуры. Между центральными и местными учреждениями устанавливаются более тесные связи. В Российской империи возникают ведомства. Со второй половины XVIII в. идет процесс разложения феодализма и развития капиталистических отношений. Этот процесс усиливается впервой половине XIX в. и приводит к кризису феодализма и развитию капиталистических отношений во всех сферах экономики. В промышленности крепостная мануфактура, сменяется капиталистической фабрикой, основанной на применении наемного труда и машин. Начинается промышленный переворот. Увеличивается применение наемного труда. Сельское хозяйство все дальше связывается с рынком, но при этом уровень 195 § 1. Государственные реформы начала XIX в. его развития остается на том же уровне, что и век назад. Развитие сельского хозяйства законсервировано трудом крепостного крестьянина, который заинтересован работать как можно меньше. Помещики пытаются разнообразными средствами увеличить товарность имений, нов основном, терпят крах из;за незаинтересованности крепостного в своем труде на помещика. Нажим на крестьян порождает рост крестьянского сопротивления и насущную необходимость отмены крепостного права. Тенденции обновления, сопровождаемые расширением товар; но;денежных отношений, применением вольнонаемного труда, техническим перевооружением промышленности, сочетаются с натуральным, патриархальным укладом, крепостнической системой хозяйствования, внеэкономическим принуждением, устаревшими сельскохозяйственными орудиями. По форме правления Россия остается абсолютной монархией. Во главе гигантского российского государства стоит император, наделенный всей полнотой власти абсолютного монарха. Одно из немногих изменений, касавшихся императорской власти, было произведено императором Павлом I. 5 апреля 1797 г. император Павел I издал Указ о престолонаследии и Учреждение об императорской фамилии. Эти правовые акты определили взаимное отношение членов императорской фамилии и порядок престолонаследия. Петровский Указ о наследии престола 1722 г. был отменен. Престол отныне должен был переходить строго по мужской линии от отца к сыну, а при отсутствии сыновей к старшему из братьев. Этот порядок действовал в Российской империи до 1917 г. Эволюция государственной системы, сформированной впервой четверти XVIII в, происходила в течение всего столетия. Определенно наметилась дальнейшая централизация и бюрократизация государственного аппарата, параллельно углублялась специализация отдельных органов власти и управления. К началу XIX в. существовали глубокие, структурные кризисные явления в системе государственной власти Российской империи, затронувшие высшие государственные учреждения и особенно сильно центральные учреждения государственного управления. В 1801 г, к моменту вступления на престол Александра I, Пра; вительствующий Сенат еще продолжал сохранять значение пер Глава 5. Российская империя XIX в. и эпоха буржуазных реформ вого и верховного установления среди всех прочих, подчиненных императору. Но изначальная универсальная компетенция, которой был наделен Сенат в сфере законодательства, управления и суда с момента своего учреждения, привела к концу XVIII в. к его чрезмерной перегрузке делами самого различного характера и удручающе медленной скорости их разрешения. Это положение не смогли радикально улучшить меры, предпринятые вначале царствования Павла I в 1796 г. — учреждение трех временных департаментов и увеличение штата канцелярии Сената. Рассмотрение и разрешение законодательных и управленческих дел, не говоря уже о судебных, растягивалось на месяцы и годы. Поэтому деятельность Сената в конце XVIII — начале XIX в. можно охарактеризовать как полностью лишенную оперативности и динамизма. Эта рутинность и медленность деятельности Сената была, в том числе, одной из причин удаления императора Павла I, с юных лет отличавшегося импульсивностью и чрезмерной деятельностью, от сенатских дел, что в свою очередь привело к усилению власти генерал;прокурора Сената (основного докладчика у императора по сенатским делам) вплоть до почти полной зависимости от него Сената. Неповоротливость механизма Сената, проявившаяся еще со второй четверти XVIII в, привела к постепенной утрате им части функций и все большей специализации Сената в качестве высшего судебного органа империи. В части законосовещательных полномочий в царствование Екатерины II в 1769 г. выдвинулся Совет при высочайшем дворе, который фактически стал высшим законосовещательным органом империи, нов царствование Павла I значение его резко упало, вместе с объемом его законосовещательных полномочий. Он стал редко собираться и сосредоточил свою деятельность в основном на вопросах цензуры, торговли и промышленности. Поэтому к началу XIX в. Совет при высочайшем дворе сохранил свое значение высшего законосовещательного органа при императоре только номинально 197 § 1. Государственные реформы начала XIX в. Значительная часть законосовещательных полномочий и практически вся высшая исполнительная власть сосредоточились в условиях экстраординарного царствования Павла I в неформальном узком круге особо приближенных к императору отдельных должностных лиц — генерал;прокурора Сената, руководителей первых трех коллегий (Адмиралтейской, Военной коллегий и Коллегии иностранных дел, министра коммерции, Государственного казначея, министра уделов, главного директора почта также управляющего (начальника) Военно;походной Его Императорского Величества канцелярии и военного губернатора Санкт;Петербурга (только в последние месяцы царствования Павла I и первые месяцы царствования Александра Отличительной особенностью этих должностных лиц было право личного доклада императору, на аудиенциях у которого, вопросы центрального государственного управления вносились непосредственно на высочайшее утверждение, (а после утверждения просто отсылались в Сенат для опубликования и хранения. В этом и проявлялось, собственно говоря, высшее государственное управление. Из этих должностных лиц необходимо выделить тех, компетенция которых выходила за рамки какой;либо одной отрасли или сферы государственного управления. Это — генерал;прокурор, управляющий (начальник) Военно;походной Его Императорского Величества канцелярии и военный губернатор Санкт;Петербурга ПА. Пален (в течение краткого промежутка времени в 1801 г. Генерал;прокурор Правительствующего Сената к концу XVIII в. осуществлял большую часть текущего управления государством — управление внутренними делами, юстицией и частично финансами (с 1797 г. управление финансами перешло к Государственному казначею, впрочем, к концу царствования Павла I оно снова возвратилось к генерал;прокурору). Кроме того, через него восходили на высочайшее утверждение дела тех центральных учреждений государственного управления, руководители которых не имели доступа к императору. Помимо этого от воли генерал;прокурора зависели все менее важные дела государственного управления, проходившие через Сенат. К концу XVIII в. генерал;прокурор, по сути, стал своеобразным первым министром или первенствующим сановником Россий; Глава 5. Российская империя XIX в. и эпоха буржуазных реформ ской империи — основной фигурой высшего государственного управления после императора. Фактическая компетенция управляющего (начальника) Во; енно;походной е.и.в. канцелярии (только фактическая, так как деятельность Военно;походной е.и.в. канцелярии в 1797–1808 гг. не была юридически регламентирована) определялась устными распоряжениями императора и основным функциональным назначением этого учреждения, выполнявшего роль личной императорской канцелярии по военным вопросам. В тоже время, ряд особых полномочий Военно;походной е.и.в. канцелярии вовремя отсутствия императора в столице прием прошений, приносимых на высочайшее имя, управление всем районом временного местопребывания императора, доклад императору по всем вопросам государственного управления и доведение повелений императора по ним – выходили за рамки только военно;сухопут; ного управления и наделяли управляющего (начальника) Военно;по; ходной Его Императорского Величества канцелярией полномочиями, близкими к высшему государственному управлению. Военный губернатор Санкт;Петербурга граф ПА. Пален должен быть упомянут среди наиболее авторитетных сановников Российской империи конца XVIII — начала XIX в, но только в течение краткого временного отрезка, примерно с 27 февраля по 17 июня 1801 г. Именно в этот период деятельность военного губернатора Санкт;Петербурга вышла за пределы местного государственного управления и затронула сферу центрального и даже высшего государственного управления. Определяющая роль, которую сыграл ПА. Пален в осуществлении дворцового переворота в ночь сна марта 1801 г, позволила ему сохранить на определенное время (до 17.06.1801) свое лидирующее положение и при императоре Александре К началу XIX в. усилий генерал;прокурора и отдельных должностных лиц, приближенных к императору, в сфере высшего государственного управления явно перестало хватать в связи с отраслевыми технико;организационным усложнением труда по управлению государством. Эти чиновники не могли заменить специального высшего административного органа власти 199 § 1. Государственные реформы начала XIX в. Таким образом, практически все элементы, составлявшие систему высших органов Российской империи — Сенат, Совет при высочайшем дворе, генерал;прокурор и узкий круг должностных лиц, приближенных к императору, за исключением разве что Святейшего Правительствующего Синода, нуждались в реформировании. Эта система нуждалась в четкой систематизации и юридической регламентации. При этом насущной необходимостью было создание высшего органа исполнительной власти — специализированной перемычки между императором и руководителями центральных учреждений государственного управления, призванного взять на себя функцию объединенного правительства, координирующего деятельность центральных учреждений государственного управления. В значительно более худшем положении, по сравнению с системой высших государственных органов, находилась система центральных учреждений государственного управления Российской империи. Одной из главных проблем было отсутствие юридически закрепленного правового статуса центрального учреждения (те. статуса коллегии для XVIII — начала XIX в) у многих центральных учреждений государственного управления, что делало статус таких учреждений менее значимым по сравнению с коллегиями и определяло промежуточность положения, занимаемого ими, между центральными и местными учреждениями государственного управления. Кроме того, центральные государственные учреждения XVIII вне сложились в централизованные отрасли управления (ведомства, те. положения коллегий небыли равнозначными и отличались разными объемами властных полномочий. (Неслучайным в этой связи является выделение со второй четверти XVIII в. трех первых или государственных коллегий — Адмиралтейской, Военной и Коллегии иностранных дел как наиболее авторитетных в государственном управлении). Тем более что во вторую половину царствования Екатерины II система центральных учреждений государственного управления была подвергнута децентрализации, связанной с передачей функций центральных учреждений государственного управления Глава 5. Российская империя XIX в. и эпоха буржуазных реформ местным учреждениям государственного управления, повлекшей ликвидацию большей части коллегий (за исключением Адмиралтейской коллегии, Военной коллегии, Коллегии иностранных дели Медицинской коллегии. А в царствование Павла I был осуществлен обратный процесс централизации, который привел к восстановлению всех коллегий (за исключением Юстиц;колле; гии) и появлению ряда новых (Департамента водяных коммуникаций и Герольдии). Эти системные сдвиги, осуществленные в короткий помер кам государственного управления срок, способствовали значительной дестабилизации системы центрального государственного управления. При этом ряд учреждений государственного управления не получили к началу XIX в. организованного устройства (Государственное казначейство или ведомство Государственного казначея, Военно;походная е.и.в. канцелярия и др, несколько учреждений, будучи фактически местными учреждениями государственного управления, но подчинявшиеся императору или Сенату, занимали, вследствие этого, промежуточное положение между центральными и местными учреждениями государственного управления (Правление ораниенбаумских дворцов и селений, Экспедиция кремлевского строения и др. Учреждения придворного управления, подчиненные непосредственно императору, действовали практически вне рамок общей системы государственного управления, сохраняя к началу XIX в. элементы дворцово;вотчинной системы управления, позапрошлой по отношению к коллежской системе управления. Более того, продолжавшая действовать к началу XIX в. XXIX глава Учреждения для управления губерний Всероссийской империи от 7 ноября 1775 г. закрепляла за губернскими правлениями статус наравне. с коллегиями на территории каждой конкретной губернии. Таким образом, к началу XIX в. наряду с центральными учреждениями государственного управления, действовали, так сказать, локальные или местные коллегии (те. губернские правления, что являлось дополнительным фактором смешения в деятельности местных и центральных учреждений государственного управления 201 § 1. Государственные реформы начала XIX в. Простое перечисление общего количества центральных и близких к ним) учреждений государственного управления по четырем их основным группам 9 коллегий (Военная коллегия, Адмиралтейская;коллегия, Коллегия иностранных дел, Ком; мерц;коллегия, Камер;коллегия, Берг;коллегия, Мануфактур; коллегия, Медицинская коллегия, Юстиц;коллегия Лифлянд; ских, Эстляндских и Финляндских дел 2 учреждения, имевшие статус коллегии (Департамент водяных коммуникаций и Героль; дии); около 16 коллежских учреждений (Главное почтовое правление (Почтовый департамент, ведомство Государственного казначея (Государственное казначейство, Главная соляная контора, Комиссия для составления законов, Комиссия об учреждении народных школ (Главное училищное правление, Государственный ассигнационный банк, Государственный заемный банк, Государственный вспомогательный банк для дворянства, Экспедиция о устроении дорог в государстве, Правление ора; ниенбаумских дворцов и селений (Ораниенбаумское дворцовое правление, Экспедиция государственного хозяйства, опекунства иностранных и сельского домоводства, Тайная экспедиция, Экспедиция государственных конских заводов, Канцелярия ге; нерал;прокурора, Канцелярия рекетмейстерских дел, Военно; походная е.и.в. канцелярия около 10 учреждений придворного управления (Департамент уделов, Кабинет Его императорского величества, Придворная канцелярия, Придворная контора, Гоф;интендантская контора, Придворная конюшенная контора, Егермейстерская контора, Капитул российских кавалерских орденов, Экспедиция кремлевского строения, Мастерская Оружейная палата, позволяет сделать вывод о явном кризисе в системе центрального государственного управления, связанном с отсутствием четкого состава и переизбытком в этой системе второстепенных элементов. Таким образом, система центральных учреждений государственного управления Российской империи вначале в. требовала проведения скорейшей систематизации и унификации, на основе жесткой централизации, с последующей единой юридической регламентацией структуры, организационного устройства и порядка делопроизводства каждого элемента, ее составляющего Глава 5. Российская империя XIX в. и эпоха буржуазных реформ Дополнительными политическими факторами, обусловившими необходимость административных реформ вначале встали рост числа крестьянских волнений, крестьянская война 1773–1775 гг. под руководством Е.И. Пугачева, появление дворянской оппозиции АН. Радищев, НИ. Новиков), которые со всей очевидностью поставили перед российскими правящими кругами начала XIX в. вопрос о реформах, без которых общество не могло развиваться дальше. Непременный совет Император, управляя империей, опирался на обширный аппарат управления. Вначале в. продолжал действовать Совет при высочайшем дворе, его значение при Павле I резко упало, и с декабря 1800 гон перестал созываться. 30 марта 1801 г. молодой император Александр I учредил Совет непременный или Непременный государственный) Совет. В него вошло 12 членов, во главе с гене; рал;фельдмаршалом НИ. Салтыковым, ион имел статус высшего законосовещательного органа при императоре. Сенатская реформа К началу XIX в. Правительствующий Сенат продолжал оставаться высшим коллегиальным органом Российской империи. В 1802 г. император Александр I предпринял попытку реформы Сената. В соответствии с указом Оправах и обязанностях Сената от 8 сентября 1802 г. Сенат был объявлен верховным учреждением империи, контролировавшим деятельность центральных государственных учреждений и губернаторов, проводившим ревизии местных органов власти, осуществлявшим функции высшего суда в государстве и надзора за соответствием издаваемых указов уже существующим. Эта попытка реорганизации Сената была неудачной. Уже в 1803 г. Сенат лишился права представления замечаний на все издаваемые впредь законы, а по Учреждению министерств от 25 июня 1811 г. в нем сосредоточивалась власть судебная во всем пространстве». В е гг. XIX в. Сенат снова превратился по преимуществу в высший судебный орган империи. Сенат состоял из департамен; 203 § 1. Государственные реформы начала XIX в. тов, которые были высшими апелляционными инстанциями для судов губерний. Департаменты состояли из сенаторов, назначаемых царем, во главе департаментов стояли обер;прокуроры. |