ИГПР (ИОГП) Исаев И.А.. О. Е. Кутафина история отечественного государства и права учебник
 Скачать 1.1 Mb.
|
|
Государственный Совет В 1810 г. взамен Непременного (государственного) совета учреждается Государственный совет – высший законосовещательный орган, разрабатывавший проекты законодательных актов, утверждаемых императором. Общее количество членов Совета составляло от 40 до 80 человек. Членами Совета были все министры и другие высшие чиновники, часть членов назначалась по усмотрению императора. Председателем Государственного совета являлся император, в свое отсутствие он назначал председательствующего из членов Совета. Государственный совет состоял из Общего собрания и 4 департаментов — военных дел, гражданских и духовных дел, законов, государственной экономии. В 1831 г. к ним прибавился департамент Царства Польского. Деятельность Государственного совета была организована в форме общего собрания и заседаний по департаментам. Делопроизводство велось Государственной канцелярией, которую возглавлял государственный секретарь. Первым государственным секретарем стал ММ. Сперанский — выдающийся русский реформатор. Создание Государственного Совета было первым шагом его обширного плана преобразования России, составленного в 1809 г. по поручению Александра I. Этот шаг, волей истории, остался первыми последним в осуществлении его плана государственных реформ. Государственный совет рассматривали готовил различные правовые акты законы, уставы, учреждения. Основной целью его законотворческой деятельности было приведение всей правовой системы к единообразию. В х гг. XIX в. Государственный совет утрачивает свою монополию на законотворчество. Эта работа с 1826 г. сосредоточивается в Собственной Его Императорского Величества канцелярии, в специальных комитетах и министерствах. В середине XIX в. обсуждение в Государственном совете стало носить формальный характер. Законопроекты разрабатывались в Глава 5. Российская империя XIX в. и эпоха буржуазных реформ министерствах, специальных комитетах и императорской канцелярии. Были прецеденты утверждения законопроектов императором, минуя общее собрание Государственного совета. Министерства Дальнейшая централизация государственного управления потребовала пересмотра системы отраслевых органов государственного управления. В 1802 г. был принят манифест Об учреждении министерств, положивший начало новой форме отраслевых управленческих органов. В отличие от коллегий министерства обладали большей оперативностью в делах управления, в них усиливалась персональная ответственность руководителей и исполнителей, расширялись значение и влияние канцелярий и делопроизводства. В соответствии с Манифестом 8 сентября 1802 г. учреждались первые 8 министерств военных сухопутных сил, морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции и народного просвещения. (Кроме того, определение компетенции Государственного казначея в Манифесте 8 сентября 1802 г. и назначение Государственного казначея вместе с министрами указом Сенату от 8 сентября 1802 года, давали основание считать ведомство Государственного казначея еще одним центральным учреждением государственного управления). Коллегии и часть коллежских учреждений были распределены по министерствами подчинены власти определенного министра. Все министры становились членами Непременного Совета и присутствовали в Сенате. Каждый министр обязывался представлять ежегодный отчет о деятельности своего министерства императору, через Сенат. После его рассмотрения Сенатом, отчет с докладом и мнением Сената об управлении и состоянии дел, подавался императору. Указом Сенату от 8 сентября 1802 г. были назначены министры и их заместители — товарищи министров. Вместе с министрами был назначен и Государственный казначей. Начало министерской реформы затронуло учреждения коллежской системы управления в минимальной форме, в виде пере 205 § 1. Государственные реформы начала XIX в. подчинения большей части из них власти определенного министра, составлением их организационного устройства и порядка делопроизводства в практически неизменном виде. Фактически, коллегии и коллежские учреждения стали той организационной основой, на которой и стала формироваться министерская система управления. Только с момента утверждения императором Александром I доклада министра внутренних дел В. П. Кочубея от 18 июля 1803 г. начинается практическая ликвидация коллегий и введение единоначалия в структуру министерств. Доклад от 18 июля 1803 г, подлинным автором которого был директор Департамента министра внутренних дел ММ. Сперанский, был посвящен непосредственно преобразованию структуры министерства внутренних дел, нов нем были высказаны мысли о коллежской системе управления и системе министерств в целом. Одна из главных мыслей этого доклада — ликвидация коллежского делопроизводства, с преобразованием коллегий в департаменты, экспедиции и отделения министерств. «Высочайшее» утверждение этого доклада юридически санкционировало преобразование коллегий и коллежских учреждений в МВД, а общая таблица структуры министерства внутренних дел, также вошедшая в доклад, стала примером построения структуры центрального учреждения государственного управления нового типа ив определенной степени, образцом для организации структуры других министерств в это время. В связи с этим можно говорить о существовании (в течение краткого временного отрезка) с 8 сентября 1802 г. по 18 июля 1803 г. своеобразного полного симбиоза двух противоположных систем государственного управления — старой, коллежской системы управления, и новой, формирующейся министерской системы управления. В дальнейшем, после 1803 г, этот симбиоз продолжался, постепенно сокращаясь, но он уже не был полными сопровождался, с одной стороны, постепенным перераспределением административных функций в пользу департаментов, экспедиций и канцелярий министерств, за счет уменьшения компетенции коллегий, которые все более сосредоточивались на хозяйственном управлении, Глава 5. Российская империя XIX в. и эпоха буржуазных реформа с другой стороны, сопровождался неуклонным продолжением ликвидации коллегий и коллежских учреждений. Процесс ликвидации учреждений коллежской системы управления не был одномоментными продолжался в течение трех десятилетий, с 1803 по 1832 г, завершившись в целом уже в царствование императора Николая Необходимо отметить, что в течение начального периода министерской реформы в 1802–1810 гг. министры действовали в специфичном правовом вакууме, так как кроме манифеста и указа 8 сентября 1802 г. не было иных законодательных актов, регламентировавших их деятельность. Подробные инструкции каждому министру, обещанные статьей X манифеста 8 сентября 1802 г, таки небыли разработаны. В это время введены в действие только штаты департаментов министерств штаты департаментов министров военных сухопутных сил, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции, народного просвещения и штат департамента военных морских сил. Введено в действие Положение Департамента уделов. Создано новое центральное государственное учреждение — Управление водяных и сухопутных путей сообщения, с 25 июля 1810 г. переименованное в Главное управление путей сообщения. Отсутствие правового обеспечения организации и деятельности министерств, осложненное тем, что процесс замены учреждений коллежской системы управления департаментами и отделениями министерств осуществлялся без определенного плана и разновременно, с неединообразной структурой организации каждого министерства, без определения характера взаимоотношений между подразделениями как внутри определенного министерства, таки между министерствами, породило значительные затруднения в государственном управлении. Внешнеполитические события 1805–1808 г. отвлекли внимание императора Александра I отдел внутреннего управления. Новый всплеск интереса Александра I к преобразованию российского административного механизма связан с именем ММ. Сперанского, статс;секретаря и с декабря 1808 г. товарища министра юстиции. С конца 1808 г. Сперанский становится ближайшим сотрудником Александра I, занимающимся предметами высшего управления 207 § 1. Государственные реформы начала XIX в. К октябрю 1809 г. Сперанский составил по поручению императора и представил на рассмотрение Александра I Введение к уложению государственных законов — обширный план реформ всего внутриполитического устройства страны, в котором в том числе были систематизированы недостатки министерской ре; формы. В этом проекте Сперанский выделил три основных недостатка министерской реформы) недостаток ответственности) некоторая неточность и несоразмерность в разделении дел) недостаток правил или учреждения». На ликвидацию этих недостатков было направлено новое преобразование министерств. Начался завершающий период министерской реформы 1810–1811 гг. Юридической основой этого периода стали три законодательных акта Манифест О разделении государственных дел на особые управления, с обозначением предметов, каждому управлению принадлежащих от 25 июля 1810 г «Высочайше утвержденное разделение государственных дел по министерствам от 17 августа 1810 г. и Общее учреждение министерств от 25 июня 1811 г. Манифест от 25 июля 1810 г. разделил все государственные дела в порядке исполнительном на пять главных частей. Внешние сношения, которые находились введении Министерства иностранных дел. Устройство внешней безопасности, которое поручалось Военному министерству и Министерству военных морских сил. Государственная экономия, которой ведали Министерство внутренних дел, Министерство просвещения, Министерство финансов, Государственный казначей, Ревизия государственных счетов, Главное управление путей сообщения. Устройство суда, гражданского и уголовного, которое поручалось Министерству юстиции. Устройство внутренней безопасности, вошедшее в компетенцию Министерства полиции. Провозглашалось создание новых центральных учреждений государственного управления Министерства полиции и Главного управления духовных дел разных исповеданий. Глава 5. Российская империя XIX в. и эпоха буржуазных реформ Значительно изменялась компетенция Министерства внутренних дел, его главным предметом становилось попечение о распространении и поощрении земледелия и промышленности. К Министерству полиции переходили все дела, относящиеся к полиции предохранительной и исполнительной, составившие две главные части его предмета. Учреждалось звание Государственного контролера — руководителя ревизии государственных счетов. Окончательное образование этого органа откладывалось до будущего определения Государственному контролеру». Предметы ведения Министерства коммерции переходили в Министерство финансов и Министерство внутренних дел, что означало упразднение Министерства коммерции. В общих чертах устанавливались предметы большинства министерств. Небыли определены функции Военного министерства, Министерства военных морских сил, Министерства иностранных дел, Министерства юстиции. Их предметы оставлены в пределах Манифеста 8 сентября 1802 г, что означало продолжение действия норм законодательства ох государственных коллегиях, Инструкции генерал;прокурору» и «Генерал;прокурорского наказа». «Высочайше утвержденное разделение государственных дел по министерствам 17 августа 1810 г. конкретизировало состав Министерства внутренних дел, Министерства полиции, Министерства народного просвещения, Министерства финансов, Главного управления духовных дел иностранных исповеданий и факт ликвидации Министерства коммерции. Внимание уделялось всем подразделениям, которые выделялись или присоединялись к этим учреждениям. Общее учреждение министерств 25 июня 1811 г. — стало главными определяющим законодательным актом министерской реформы. Структурно оно состояло из двух частей) Образование министерств) Общий наказ министерствам». Вместе они составляли 401 параграф и одно приложение Формы письмоводства». «Образование министерств определяло общее разделение государственных дели предметы каждого министерства, и главного 209 § 1. Государственные реформы начала XIX в. управления. Им устанавливалось единое общее организационное устройство центральных органов управления. Министерство возглавлялось министром и его товарищем (заместителем. При министре состояли Канцелярия и Совет министра. Аппарат министерства состоял из нескольких департаментов, делившихся на отделения, которые в свою очередь, делились на столы. Устанавливался жесткий принцип единоначалия. Министр подчинялся императору, назначаясь и смещаясь по его выбору. Непосредственно министру подчинялись директора департаментов и канцелярии, директорам департаментов подчинялись начальники отделений, начальникам отделений подчинялись столоначальники. «Общий наказ министерствам устанавливал степень и пределы власти министров. Существо власти, вверяемой министрам, принадлежит единственно к порядку исполнительному никакой новый закон, никакое новое учреждение или отмена прежнего не могут быть установлены властью министра. Особо выделялось, что законодательные (фактически же законосовещательные) полномочия, составляющие предмет ведения Государственного Совета, и судебные полномочия, составляющие предмет Сената и судебных мест, из задач министров исключены. «Общим наказом министерствам устанавливались степень и пределы власти департаментов и их директоров, обязанности канцелярии министра и ее директора, обязанности и степень ответственности всех департаментских чиновников. Приложением к Общему учреждению министерств — Формы письмоводства, вводились единые формы делопроизводственных документов всех центральных учреждений государственного управления. Законодательные акты 1810–1811 гг. фактически завершили министерскую реформу. Практически, все основные отрасли управления были выделены в самостоятельные министерства и главные управления. Вводилось отраслевое разграничение местных органов управления, что способствовало формированию ведомств — центральных государственных учреждений, с подчиненными им местными государственными органами и должностными лицами Глава 5. Российская империя XIX в. и эпоха буржуазных реформ После издания Общего учреждения министерств от 25 июня 1811 г. начинается следующий этап в создании министерской системы управления, этап завершения ее правового оформления, те. распространения Общего учреждения министерств на все центральные учреждения государственного управления в виде Учреждений или Образований каждого конкретного мини; стерства. В Комитете председателей департаментов Государственного Совета (в январе–сентябре 1811 г) обсуждались подготовленные ММ. Сперанским проекты Учреждений министерств полиции, финансов, военного, иностранных дели Главного управления духовных дел иностранных исповеданий. Из них были утверждены только Учреждения министерства полиции и министерства финансов. Остальные проекты остались нереализованными из;за отставки ММ. Сперанского, последовавшей 17 марта 1812 г. В 1812 г. Общее учреждение министерств было распространено на Военное министерство. В 1817 г. Общее учреждение министерств распространяется на объединенное Министерство духовных дели народного просвещения. В 1820 г. – на Главное управление путей сообщения. В 1826 г. – на объединенное Министерство императорского двора и уделов. В 1827 г. – на Морское министерство. В 1832 году – на Министерство иностранных дел. В 1835 гс вступлением в законную силу Свода законов Российской империи, содержащего Образования Министерства внутренних дел, Министерства народного просвещения, Главного управления почт, Главного управления ревизии государственных счетов, Министерства юстиции и Учреждение Капитула российских императорских и царских орденов, Общее учреждение министерств было распространено на эти государственные учреждения. Вместе с завершением распространения Общего учреждения министерств была закончена ликвидация последних коллегий и коллежских учреждений, продолжавших действовать после 1811 г. В 1812 г. была упразднена Военная коллегия. В 1819 г. – Экспедиция государственных конских заводов. Адмиралтейская;коллегия – в 1827 г. В 1832 г. прекратили свое существование Коллегия иностранных дели Юстиц;коллегия Лифляндских и Эстляндских дел 211 § 1. Государственные реформы начала XIX в. Комитет министров Одновременно с министерствами был учрежден Комитет министров как объединенное заседание министров для решения вопросов государственного управления. Манифест от 8 сентября 1802 г. не регламентировал деятельность Комитета министров. Формы его деятельности сложились на практике. В заседаниях его первое время (по сентябрь 1805 г) председательствовал императора затем особо назначенное императором лицо. Комитет обсуждал дела, которые требовали общего собрания или взаимодействия министров и превышали полномочия одного министра. 20 марта 1812 г. Комитет министров получил Учреждение, которое более четко определило его компетенцию. В состав Комитета министров вошли министры, председатели департаментов Государственного совета, государственный секретарь и лица по особому назначению императора. Председательствовало в Комитете министров лицо, назначенное царем. (С 1812 по 1865 гг., председатель Комитета министров был одновременно и председателем Государственного совета). Решения принимались простым большинством голосов и получали силу после утверждения императором. Компетенция Комитета министров была обширной вопросы управления в целом, подбор кадров для высших должностей, проекты новых указов, заключения по ним, изучение отчетов министерств. На практике Комитет министров стал высшим административным органом Российской империи. Временные комитеты В XIX в. действуют особые правительственные органы — временные комитеты. Это были неофициальные, в большинстве своем секретные органы, занимавшие промежуточное положение между высшими и центральными государственными учреждениями, в состав которых входили высшие чиновники государства, назначаемые лично императором. Они решали вопросы, огласка которых была нежелательна для правительства и императора. Временные комитеты были многочисленны и создавались для решения вопросов в различных государственных сферах (Еврейский комитет (1802—1882 (с перерывами, Комитет финансов Глава 5. Российская империя XIX в. и эпоха буржуазных реформ (1806—1917), Секретный комитет по финансам 1812 г, Секретный комитет 1828 г, Комитет о средствах к покрытию дефицита в государственной росписи доходов и расходов наги др. Временные комитеты были правительственными органами по решению определенных государственных задачи были органами чрезвычайного управления, так как создавались для решения конкретных задач. Их создание было следствием стремления правительства к еще большей централизации управления. |