агентсво. Образовательное учреждение высшего образования национальный исследовательский университет

• Название: Образовательное учреждение высшего образования национальный исследовательский университет
• Анкор: агентсво
• Дата: 17.06.2021
• Размер: 187.86 Kb.
• Имя файла: gnutova_av_gosudarstvennaya-korporaciya-agentstvo-po-strahovaniy.docx
• Тип: Документы; #218370
• страница: 4 из 13

Глава II.Правовой статус Агентства по страхованию вкладов

Для того, чтобы раскрыть правовой статус Агентства по страхованию вкладов в полной мере, прежде всего необходимо определить (1) понятие и содержание правового статуса как собирательной научной категории, (2) уникальные свойства госкорпорации как организационно-правовой структуры в логике российского правопорядка, а затем непосредственно (3) исследовать особенности правового положения Агентства по страхованию вкладов в сравнении с иными аналогичными структурами.

§1. Содержание правового статуса Агентства.

Итак, правовой статус (с лат. status — состояние, положение) – это собирательная категория, отражающая «юридически закрепленные взаимоотношения и положение субъекта в обществе»⁷⁴, т.е. установленный статус-кво, обрамляемый комплексом прав и обязанностей, правовыми принципами, целями и задачами деятельности, правоспособностью, внутренней структурой, имущественным режимом, подотчетностью, юридической ответственностью субъекта за неисполнение обязанностей.

Иными словами, в самом общем смысле, правовой статус – то, как правопорядок видит и определяет субъект и его действия (бездействия) в рамках самого себя.

Содержание правового положения Агентства по страхованию вкладов в российском правовом порядке формируется также: из организационно-правовой формы, общеотраслевых и специальных принципов функционирования, целей создания, задач деятельности (миссии) и вытекающих из нее прав и обязанностей, внутренней структуры (органов и их полномочий), а также ответственности (подотчетности).

«Статус, цель деятельности, функции и полномочия Агентства определяются:

(1) Федеральным законом от 23 декабря 2003 года «О страховании вкладов физических лиц в банках РФ»,

(2) Федеральным законом от 12 января 1996 года N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»,

(3) Федеральным законом «О банках и банковской деятельности»,

(4) Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)»,

(5) Федеральным законом «О гарантировании прав застрахованных лиц в системе обязательного пенсионного страхования Российской Федерации при формировании и инвестировании средств пенсионных накоплений, установлении и осуществлении выплат за счет средств пенсионных накоплений» и иными федеральными законами».

Организационно-правовая форма Агентства. В самом общем смысле, правовой концепт корпорации (произошедший от латинского corporatio, т.е. «телесность, вещественность», corporare, т.е. «делать телесным, воплощать») как юридического лица берет свое начало еще в Древнем Риме в период республики, когда «по мере развития экономической жизни публично-правовой характер отношений государства к частным лицам постепенно сглаживался, представление о субъективных правах народа как единства на принадлежащее ему имущество укреплялось, и появилась необходимость в самостоятельном едином экономическом центре»⁷⁵.

Своеобразной модификации подверглось понятие корпорации и в рамках российского правопорядка: дореволюционное толкование термина корпорация было равнозначно понятию юридическое лицо⁷⁶.

Однако окончательное оформление идеи государственной корпорации в российском правопорядке как синтеза идеи монопольного государственного регулирования особо важных и значимых, социально-экономических сфер и организационного удобства (гибкости) произошло в Законопроекте № 99062996-2 «О внесении дополнения в Федеральный закон «О некоммерческих организациях»⁷⁷.

Из пояснительной записки к Законопроекту № 99062996-2 «О внесении дополнения в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» явствует цель произведенных дополнений в отношении создания и функционирования госкорпорации — однократное применение «для преобразования Агентства по реструктуризации кредитных организаций из открытого акционерного общества (далее – АО), кредитной организации, в некоммерческую организацию (далее – НКО)»⁷⁸.

Закрепление концепта организационно-правовой формы госкорпорации произошло в июле 1999 года путем внесения дополнений⁷⁹(ст. 7.1) в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» от 1996 года⁸⁰.

На настоящий момент, положения п.1 ст. 7.1 Гражданского кодекса Российской Федерации являются неизменными константами правового измерения для государственной корпорации, в соответствии с которыми последняя является:

(а) юридическим лицом, а именно – не имеющей членства некоммерческой организацией, т.е. никто, кроме учредителя, не может приобрести полномочия по управлению и контролю за действиями госкорпорации;

(б) учрежденным на основе имущественного взноса Российской Федерацией, т.е. прекращение учредительства невозможно без ликвидации самой госкорпорации;

(в) созданным для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций, т.е. имеющим публичный характер деятельности;

(г) созданным на основании только федерального закона и действующим, могущим быть ликвидированным или реорганизованным только на основании него⁸¹, т.е. имеющим специальную правоспособность и не требующим при создании пакета учредительных документов, предусмотренных статьей 52 Гражданского кодекса Российской Федерации;

(д) владеющим на праве собственности имуществом, переданным государственной корпорации Российской Федерацией, и использующим это имущество для целей, определенных федеральным законом, предусматривающим создание государственной корпорации.

Согласно логике статей 7.1, 61 Гражданского кодекса РФ все особенности правового положения той или иной государственной корпорации устанавливаются федеральным законом, предусматривающим создание этой государственной корпорации, т.е. законодательно установлена возможность модификации организационно-правовой формы в отдельном порядке для конкретной госкорпорации.

Так, если законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не предусмотрено иное, то в потенциале каждая госкорпорация:

(е) является не отвечающей по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация, в свою очередь, не отвечает по обязательствам государственной корпорации;

(ж) может иметь сформированный за счет части своего имущества уставный капитал, определяющий минимальный размер имущества, гарантирующего интересы её кредиторов;

(з) может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям⁸².

Из чего следует, что госкорпорация «Агентство по страхованию вкладов» является учрежденной Российской Федерацией на основании федерального закона некоммерческой организацией, имеющей специальную правоспособность (строго целевое назначение использование имущества⁸³, четко сформулированные общественно значимые функции),

Агентство также может быть реорганизовано или ликвидировано на основании федерального закона, определяющего порядок реорганизации или ликвидации и использования имущества Агентства⁸⁴. Данное положение подразумевает «дальнейшее статутное законотворчество»⁸⁵, составляющее предмет рассмотрения §2.

Что касается требований к статутам – федеральным законам, предусматривающим создание государственных корпораций, то в них должны определяться: наименование государственной корпорации, цели её деятельности, место её нахождения, порядок управления её деятельностью (в том числе органы управления государственной корпорации и порядок их формирования, порядок назначения должностных лиц государственной корпорации и их освобождения), порядок реорганизации и ликвидации государственной корпорации, порядок использования имущества государственной корпорации в случае её ликвидации.

Соответственно, по аналогии с учредительными документами для юридических лиц частного права, в случае несоблюдения требований учреждение госкорпорации может быть признано недействительной.

Обращая внимание на законодательно закрепленные основополагающие принципы, являющиеся правовым каркасом для функционирования Агентства как госкорпорации (некоммерческого юридического лица), следует отметить, что хотя в Конституции Российской Федерации о госкорпорациях прямо не говорится, тем не менее, существование такой организационно-правовой формы согласуется с рядом конституционных принципов-координат⁸⁶.

Подобной позиции придерживается, к примеру, Г.А. Гаджиев⁸⁷: при помощи метода конституционной экономики⁸⁸ автор отмечает:

(1) вторичность цели деятельности Агентства по страхованию вкладов (обеспечение сбалансированности в социальной сфере и недопущение существенного ухудшения жизни населения страны в сфере банковских услуг) по отношению к первичной конституционно-правовой обязанности социального государства, стремящегося достичь общего блага;

(2) прямую зависимость организационно-правовой формы Агентства от высокой общественной ценности экономических и социальных задач, возложенных на Агентство;

(3) удобство организационно-правовой формы Агентства, специально предназначенной для исполнения ряда функций (страхование вкладов, защита интересов вкладчиков, ликвидация и банкротство банков, защита интересов кредиторов банков) по сравнению с «управленческой и финансовой негибкостью государственных органов», а также ненадежным и слабым частноправовым сектором.

С учетом вышеперечисленных тезисов, госкорпорация «Агентство по страхованию вкладов» является промежуточным между государственными органами и частными предприятиями юридическим лицом, посредством которого государство путем монополизации особо значимых сфер экономики с соблюдением конституционной обязанности российского государства по обеспечению свободы экономической деятельности и поддержке конкуренции, получает возможность активно воздействовать на эти низкорентабельные и капиталоемкие сферы с целью их стабилизации и дальнейшего развития.

Цели деятельности. Легальная фиксация целей деятельности Агентства произведена в ст. 15 Федерального закона «О страховании вкладов физических лиц в банках РФ» – обеспечение функционирования системы страхования вкладов⁸⁹. Вместе с тем, это не единственная цель Агентства, поскольку Агентство обладает и рядом иных функций, предполагающих иное целеполагание.

Так, при осуществлении деятельности в качестве конкурсного управляющего (ликвидатора) при банкротстве кредитных организаций, Агентство имеет цели укрепления банковской системы и обеспечения ее устойчивого функционирования⁹⁰.

Видится важным отметить чрезвычайно абстрактный характер целей, закрепленных в федеральном законодательстве, поэтому для уяснения более детализированных целей обратимся к Стратегии деятельности Агентства до 2020 года, перечисляющей в качестве своих основных ориентиров деятельности:

1. «сохранность сбережений граждан в российских банках и гарантирование прав застрахованных лиц в системе обязательного пенсионного страхования,

2. надёжная защита прав кредиторов при санации и ликвидации финансовых организаций,

3. удобное и инновационное по форме оказание услуг потребителям (в том числе максимально возможно – в электронном виде), согласованность систем страхования вкладов и гарантирования пенсионных накоплений реальным потребностям общества,

4. минимизация ущерба, наносимого экономике и обществу путем эффективного удаления нежизнеспособных финансовых организаций,

5. информированность заинтересованных лиц о системе страхования вкладов и гарантирования пенсионных накоплений, процессов санации и ликвидации финансовых организаций,

6. постоянная готовность эффективно осуществлять свои функции,

7.ответственное и бережное управление ресурсами Агентства (стабильность и долгосрочность ресурсной базы)

8. прозрачность деятельности Агентства,

9. содействие гармонизации законодательства стран Евразийского экономического союза в сфере страхования вкладов, финансового оздоровления и банкротства кредитных организаций»⁹¹.

Помимо целей (стратегических устремлений к достижению желаемых результатов в процессе деятельности) существуют и стратегические задачи, отличающиеся тем, что «каждая из них может иметь разное содержание в зависимости от того, достижению какой стратегической цели она служит»⁹²: «своевременное выявление и эффективное реагирование на возникающие риски, бесперебойность осуществления функций, мониторинг, изучение и соответствие потребностям заинтересованных сторон (бенефициаров), совершенствование внутрикорпоративного управления, активные обсуждения своей деятельности со всеми заинтересованными сторонами, участие в разработке и экспертизе законопроектов и иных нормативных правовых актов, касающихся его деятельности, взаимодействие с общественными объединениями, действующими в финансовой сфере (в том числе саморегулируемыми организациями), правоохранительными органами всех уровней, обмен опытом с международными объединениями и ассоциациями, выполняющими аналогичные функции»⁹³.

Что касается принципов (modus operandi, основные ценности) функционирования госкорпорации при реализации полномочий, то их можно разделить на функциональные и институциональные принципы.

Функциональные принципы, касающиеся деятельности Агентства, содержатся в Стратегии деятельности ГК «АСВ» до 2020 года⁹⁴:

(1) «эффективность (качественное, результативное и скорейшее выполнение всех возложенных на него функций, добиваясь максимальной результативности своей деятельности);

(2) надежность (устойчивое и бесперебойное функционирование системы страхования банковских вкладов и системы гарантирования пенсионных накоплений граждан, процедур санации и ликвидации финансовых организаций),

(3) открытость (прозрачность деятельности и открыто для предложений по её улучшению),

(4) инновационность (внедрение и использование передовых методов и технологий, нацеленность на лидерство в своей сфере деятельности),

(5) ответственность (за качество и результаты своей работы, за выполнение всех поставленным государством и обществом задач),

(6) добросовестность (непредвзятость, честность) ⁹⁵,

(7) компетентность (профессионализм работников, непрекращающееся совершенствование знаний, умений и навыков)»⁹⁶.

Ряд институциональных принципов уровней вытекает из особенностей институтов, с которыми взаимодействует Агентство в процессе осуществления своей деятельности.

Так, на первых стадиях формирования системы страхования вкладов в 2004 г., когда происходила разработка регулятивных документов, подготовка к ведению реестра банков, формирование «стартового капитала» фонда и отработка технологий инвестирования его средств в финансовые инструменты, Агентство руководствовалось в своей деятельности «принципами:

(а) прозрачности и информационной открытости деятельности системы страхования вкладов,

(б) координации усилий Агентства с банковским сообществом,

(в) минимизация административной нагрузки на банки в связи с введением системы страхования вкладов»⁹⁷.

В качестве главных принципов, обрамляющих деятельность госкорпорации по инвестированию временно свободных средств государственной корпорации, можно выделить: (1) возвратность, (2) прибыльность и (3) ликвидность приобретаемых ею активов (объектов инвестирования)⁹⁸.

При осуществлении полномочий ликвидатора, Агентство обязано соблюдать принципы не только свои принципы, а и института несостоятельности (банкротства), притом сразу нескольких уровней:

общеправовые начала по типу верховенства права, справедливости, взаимной ответственности личности и государства;

межотраслевые начала по типу неприкосновенности собственности, запрета злоупотребления правом, диспозитивности в осуществлении защиты гражданских прав;

отраслевые принципы (банковской отрасли права), такие как рациональность (максимально целесообразное принятие мер во избежание возможных потерь, ориентированность на потребителей)⁹⁹;

институциональные (института несостоятельности) принципы по типу соразмерности возможностей кредиторов с размером требований, экономической целесообразности, независимого управления должником при финансовом оздоровлении.

Внутренняя структура Агентства по страхованию вкладов. Исходя из приведенной в начале исследования статистических материалов и аналитического обзора явствует масштаб деятельности Агентства, в связи с чем возникает потребность в эффективном внутрикорпоративном управлении, модифицированном механизме принятия решений, позволяющим своевременно реагировать на (1) потребности системы страхования вкладов и гарантирования пенсионных накоплений, (2) частные случаи банкротств кредитных организаций, при которых Агентству надлежит осуществлять контроль над имуществом должника и защита интересов кредиторов, (3) частные случаи санации и принятия иных мер по предупреждению возможных банкротств банков.

Контроль над финансовыми потоками Агентства, ведения учетов осуществляемых финансовых операций, правовое обеспечение деятельности, контроль качества оказываемых услуг, ведения реестров и иные многочисленные тактические задачи с четким ориентиром на результативность, исправность, своевременность и качественность – все это невозможно без наличия функциональной, удобной с практической точки зрения, внутренней структуры (подразделения департаментов и автономных управлений) и системы органов управления.

Что характерно, при Государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» функционирует Экспертно-аналитический совет – «постоянно действующий общественный орган, в состав которого входят представители банков, ведущих банковских ассоциаций и научной общественности»¹⁰⁰, задачами которого является оказание экспертно-аналитического и методического сопровождения и содействия Агентству при решении перечня проблем, возникающих в процессе осуществления своей деятельности Агентством.

Органы управления Агентства по страхованию вкладов состоят из:

(1) Совета директоров¹⁰¹, уполномоченного утверждать долгосрочную программу деятельности и развития Агенства (выполнение производственных, инвестиционных и финансовых показателей) – стратегию деятельности¹⁰², систему оплаты труда работников государственной корпорации, предусматривающей зависимость оплаты труда ее работников от достижения основных показателей эффективности деятельности, определять порядок использования прибыли государственной корпорации, принимать решения о передаче части имущества государственной корпорации в государственную казну Российской Федерации, определять аудиторскую фирму для проверки отчетности Агентства.

(2) Правления¹⁰³,

(3) Генерального директора¹⁰⁴, входящего в состав правления Агентства по должности и руководящего работой правления Агентства.

Законодательно определена численность и состав совета директоров Агентства: из тринадцати членов - семь представителей Банка России, в том числе Председатель Банка России (Председатель совета директоров) по должности, пять представителей Правительства Российской Федерации и генеральный директор Агентства по должности¹⁰⁵.

Что характерно, заседания совета директоров Агентства созываются его председателем или не менее чем одной третью членов совета директоров Агентства по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал, и проводятся председателем совета директоров Агентства, а в его отсутствие лицом, уполномоченным председателем совета директоров Агентства, при ведении протокола¹⁰⁶, который затем подписывается председательствующим на заседании совета директоров Агентства.

Все решения, принятые¹⁰⁷ на заседаниях совета директоров Агентства, являются действительными и законными только если на заседании присутствует не менее половины его членов.

Полномочия Совета директоров Агентства крайне, перечислим главные из них:

(1) «утверждает предложения правления Агентства о прогнозируемом размере расходов из федерального бюджета для покрытия дефицита фонда обязательного страхования вкладов в очередном году и направляет их в Правительство Российской Федерации для включения в проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной год;

(2) устанавливает величину базовой, дополнительной и повышенной дополнительной ставки страховых взносов;

(3) принимает решение о наличии дефицита фонда, направляет предложения о порядке его покрытия при наступлении страхового случая в Правительство Российской Федерации и (или) Банк России не позднее пяти дней со дня получения уведомления от правления Агентства;

(4) принимает решение о перечислении в федеральный бюджет в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации полученных в соответствии с настоящим Федеральным законом средств федерального бюджета после восстановления финансовой устойчивости фонда обязательного страхования вкладов;

(5) утверждает порядок расчета страховых взносов, годовой отчет Агентства, порядок предоставления банкам отсрочки или рассрочки погашения задолженности в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, смету расходов Агентства и порядок использования прибыли Агентства;

(6) назначает на должность и освобождает от должности генерального директора, членов правления, аудитора Агентства;

(7) устанавливает порядок проведения конкурсного отбора аудиторских организаций для проведения проверки использования Агентством фонда обязательного страхования вкладов;

(8) принимает решение о выпуске Агентством облигаций и иных эмиссионных ценных бумаг»¹⁰⁸.

В отношении членов Правления Агентства установлено, что они (1) работают на основании регламента¹⁰⁹ на постоянной основе в течение пяти лет (за исключением Генерального директора), (2) назначаются советом директоров Агентства по предложению генерального директора Агентства, и (3) могут быть освобождены от должности как по истечении указанного генеральным директором Агентства срока полномочий, так и до истечения указанного срока полномочий советом директоров Агентства по представлению генерального директора Агентства.

Компетенция Правления Агентства заключается в принятии решений о выплате вкладчикам возмещения по вкладам, включении (исключении) банка в ((из) реестра, обращении в Банк России с предложением о применении к банку мер ответственности, рассмотрении годовых отчетов и иных предусмотренных в федеральном законодательстве полномочий.

Полномочия Агентства по страхованию вкладов. Агентство по страхованию вкладов имеет специальную правоспособность, поскольку создается, реорганизуется и ликвидируется в особом порядке – на основании федеральных законов.

Также при осуществлении Агентством своей деятельности, на госкорпорацию не распространяются требования о лицензировании деятельности¹¹⁰.

Согласно положениям статьи 15 Федерального закона «О системе страховании вкладов физических лиц в банках РФ», госкорпорация «Агентство по страхованию вкладов» уполномочено:

(1) организовывать учет банков,

(2) осуществлять сбор страховых взносов и контроль за их поступлением в фонд обязательного страхования вкладов,

(3) осуществлять мероприятия по учету требований вкладчиков к банку и выплате им возмещения по вкладам,

(4) обращаться в случае необходимости в Банк России с предложением о применении к банкам за нарушение требований Закона о страховании вкладов мер ответственности, предусмотренных ст. 74 Закона о ЦБ РФ и НПА ЦБ,

(5) размещать и инвестировать временно свободные денежные средства фонда страхования вкладов в порядке, определенном Законом;

(6) иметь право требовать от банков размещения информации о системе страхования вкладов и об участии в ней банка в доступных для вкладчиков помещениях банка, в которых осуществляется обслуживание вкладчиков;

(7) определять порядок расчета страховых взносов,

(8) осуществлять меры по предупреждению банкротства банков, являющихся участниками системы обязательного страхования вкладов физических лиц в банках РФ,

(9) являться квалифицированным инвестором,

(10) осуществлять функции конкурсного управляющего при банкротстве банков,

(11) осуществлять операции по реализации имущества (предмета залога), являющегося обеспечением исполнения обязательств кредитных организаций – контрагентов ЦБ РФ

(12) иные полномочия.

Отчетность. Главным критерием оценки деятельности для госкорпораций в целом является достижение тех целей, ради которых они созданы в связи. Из этого следует, что для каждой государственной корпорации предустановлена обязанность регулярных отчетов и окончательного (перед ликвидацией) публичный отчет перед Государственной Думой.

Здесь видится важным обозначить, что вследствие своей значимости Агентство располагает некоторым количеством ресурсов, за использованием которых Агентством, учрежденным Российской Федерацией, осуществляется эффективный государственный контроль в лице Счетной палаты РФ и иных государственных органов.

Также обязателен к составлению ежегодный годовой отчет¹¹¹, включающий в себя:

(1) отчет ¹¹² о деятельности Агентства за прошедший отчетный период с анализом состояния системы страхования вкладов и использования денежных средств фонда обязательного страхования вкладов;

(2) годовой бухгалтерский баланс Агентства;

(3) отчет о движении денежных средств фонда обязательного страхования вкладов;

(4) отчет о прибылях и об убытках, в том числе полученных от инвестирования временно свободных средств Агентства;

(5) реестр банков;

(6) иную информацию в соответствии со статьей 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», а именно: на официальном сайте государственной корпорации обязательно размещение Стратегии деятельности государственной корпорации¹¹³, порядок закупки товаров¹¹⁴, выполнения работ, оказания услуг для нужд государственной корпорации.

В отношении годовых отчетов Агентства также законодательно предусмотрена мера по проведению проверки годового бухгалтерского баланса, отчета о движении денежных средств фонда обязательного страхования вкладов и отчета о прибылях и убытках, полученных от размещения и (или) инвестирования временно свободных денежных средств, на достоверность – подтверждается независимой аудиторской организацией¹¹⁵.

Обобщенные данные годового отчета Агентства и его бухгалтерский баланс подлежат не только обязательному опубликованию в «Вестнике Банка России» и «Российской газете», а и размещению у себя на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».