Текст для учебника-11. Общие положения лекция Административное судопроизводство и его место в системе российского правосудия
 Скачать 1.57 Mb.
|
|
Лекция 1.3. Подведомственность и подсудность административных дел судам общей юрисдикции Проблема подведомственности судам общей юрисдикции дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, вызвана наличием специализированных судов и своего рода их «конкуренцией» с судами общей юрисдикции в области защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. Дела из административных и иных публичных правоотношений рассматривают кроме судов общей юрисдикции: Конституционный Суд РФ, уставные (конституционные суды) субъектов федерации (в дальнейшем – уставные суды), арбитражные суды. Некоторые дела из административных и иных публичных правоотношений в случаях, предусмотренных федеральными законами, могут рассматриваться в порядке гражданского судопроизводства. Правила подведомственности юридических дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, судам общей юрисдикции установлены в КАС РФ. Подведомственность как процессуальный институт в нормативных правовых актах раскрывается через такое понятие, как компетенция. В этом смысле КАС РФ исходит из конституционного понимания компетенции судов общей юрисдикции как самостоятельных органов государственной (судебной) власти, которую они осуществляют в сфере правосудия (ст. 10, 11, 118, 126, 128 Конституции РФ). Подведомственность юридических дел судам в юридической науке традиционно охватывается понятием юрисдикции. В таком узком смысле понятие компетенции нашло свое закрепление и в гл. 2 КАС РФ. Категорию «подведомственность» законодатель использует тогда, когда необходимо разграничить компетенцию различных органов власти (ведомств) по защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля законности и обоснованности осуществления государственных или иных публичных полномочий. В связи с этим различается подведомственность (юрисдикция) административных органов власти (внесудебная), судебная юрисдикция, негосударственная юрисдикция (частноправовая). КАС РФ использует ряд процессуальных средств, с помощью которых определяется подведомственность дел из административных и иных публичных правоотношений судам общей юрисдикции. Так, в КАС РФ дается определение понятия дел из административных и иных публичных правоотношений. Административные дела – дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также другие административные дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений и связанные с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий (ч. 1 ст. 1, ст. 17 КАС РФ). Таким образом, закон определяет круг дел из административных и иных публичных правоотношений, относящихся к компетенции судов общей юрисдикции. В КАС РФ дана классификация и предусмотрен перечень административных и иных публичных правоотношений, относящихся к предмету ведения судов общей юрисдикции: – административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений; – административные дела, связанные с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям. Кроме дел, предусмотренных КАС РФ, судам общей юрисдикции подведомственны и другие дела из административных и иных публичных правоотношений, хотя они рассматриваются не по нормам КАС РФ. Так, дела об обращении взыскания на средства бюджетов и бюджетной системы Российской Федерации имеют публичный характер, но рассматриваются в порядке гражданского судопроизводства по нормам ГПК РФ. К подведомственности судов общей юрисдикции относятся также дела об административных правонарушениях, которые рассматриваются по правилам, установленным КоАП РФ (ч. 1 ст. 23.1). КАС РФ значительно расширил категорию дел, рассматриваемых по правилам административного судопроизводства, которые до его принятия рассматривались в порядке искового, приказного либо особого производства по нормам ГПК РФ, в частности, к ним относятся дела о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок. К административным делам отнесены и дела о прекращении деятельности СМИ, дела о взыскании налогов и иных обязательных платежей с физических лиц в случаях, предусмотренных федеральным законом. Общим для всех данных споров является участие, с одной стороны, физических лиц либо некоммерческих организаций, а с другой – органов публичного управления либо структурных образований, осуществляющих от их имени государственные функции. Нормы права о подведомственности административных дел судам общей юрисдикции призваны не только разграничивать компетенцию судов, но они определяют и порядок реализации этих полномочий. В этой связи КАС РФ различает следующие виды подведомственности: исключительная, условная, альтернативная. Исключительная подведомственность административных дел судам общей юрисдикции характеризуется тем, что закон относит определенную категорию административных дел (независимо от субъектного критерия) к подведомственности суда общей юрисдикции. Например, дела об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости, об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. Условная (императивная) подведомственность для определенной категории административных дел или иного публичного спора характеризуется тем, что дело рассматривается несколькими юрисдикционными органами в определенной последовательности. При условной подведомственности дело из административных и иных публичных правоотношений подведомственно суду общей юрисдикции, если оно предварительно было рассмотрено в досудебном порядке. Условная подведомственность административных дел устанавливается федеральным законом. Так, до обращения в суд налоговый орган обязан предложить лицу, привлекаемому к ответственности за совершение налогового правонарушения, добровольно уплатить соответствующую сумму налоговой санкции (абз. 2 ст. 104 НК РФ). Если административным истцом не соблюден установленный федеральным законом обязательный досудебный порядок урегулирования спора, суд возвращает административное исковое заявление административному истцу (п. 1 ч. 1 ст. 129 КАС РФ). Если факт несоблюдения административным истцом досудебного порядка урегулирования административного спора с ответчиком будет выявлен после возбуждения дела, суд оставляет административное исковое заявление без рассмотрения (п. 1 ч. 1 ст. 195 КАС РФ). Значение условной (императивной) подведомственности состоит в том, что закон предоставляет участникам правового конфликта самим разрешить возникшие между ними противоречия. При этом не следует забывать и интересы самих судов, учитывая их большую загруженность. Много конфликтов, рассмотренных в досудебном порядке, стороны разрешают сами, не доводя их до суда. Альтернативная подведомственность означает, что административный истец в целях разрешения административного спора вправе по своему усмотрению обратиться в любой юрисдикционный орган, указанный в законе. В отличие от условной подведомственности при альтернативной подведомственности дело рассматривается не несколькими юрисдикционными органами в порядке, предусмотренном в законе, а одним, но из нескольких предусмотренных законом вариантов. Например, акты налоговых органов ненормативного характера, действия или бездействие их должностных лиц могут быть обжалованы в вышестоящий налоговый орган и (или) в суд (ст. 138 НК РФ). Предварительное обращение в вышестоящий административный орган при альтернативной подведомственности не является обязательным для предъявления в суд административного иска. Так, КАС РФ предусматривает: предварительное обращение в вышестоящую комиссию, в том числе в избирательную комиссию субъекта Российской Федерации, Центральную избирательную комиссию Российской Федерации, не является обязательным условием для обращения в суд с административным исковым заявлением об оспаривании решения избирательной комиссии (ч. 17 ст. 239). В совместном Постановлении Пленума Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда РФ от 18 августа 1992 г. № 12/12 «О некоторых вопросах подведомственности дел судам и арбитражным судам» сказано: в случае если в законодательном акте подведомственность определена альтернативно (суду или арбитражному суду) либо когда имеется указание о рассмотрении требования в судебном порядке, подведомственность суду или арбитражному суду определяется в соответствии с их компетенцией, установленной законодательными актами Российской Федерации (п. 1). Подсудность так же, как и подведомственность, есть компетенция суда общей юрисдикции на рассмотрение определенной категории дел. Однако существует отличие подведомственности от подсудности. Подсудность – компетенция суда на рассмотрение по первой инстанции дел, подведомственных данной судебной системе. В КАС РФ сохранено разделение подсудности дел из административных и иных публичных правоотношений на два вида: родовая и территориальная подсудность. Поскольку в систему судов общей юрисдикции входят военные суды как подсистема, то допустимо говорить и о родовой подсудности дел военным судам. Родовая подсудность разграничивает дела из административных и иных публичных правоотношений, рассматриваемые по первой инстанции, между судами различного уровня. Компетенция Верховного Суда РФ на рассмотрение административных дел закреплена в ч. 3 ст. 2 ФКЗ «О Верховном Суде Российской Федерации» и ст. 21 КАС РФ. Так, Верховный Суд Российской Федерации рассматривает в качестве суда первой инстанции административные дела: об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, Генеральной прокуратуры РФ, Следственного комитета РФ, Судебного департамента при Верховном Суде РФ, Центрального банка РФ, Центральной избирательной комиссии РФ, государственных внебюджетных фондов, в том числе Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, а также государственных корпораций; об оспаривании ненормативных правовых актов Президента РФ, Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Правительства РФ, Правительственной комиссии по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации; об оспаривании решений Высшей квалификационной коллегии судей РФ и решений квалификационных коллегий судей субъектов Российской Федерации о приостановлении или прекращении полномочий судей либо о приостановлении или прекращении их отставки, а также других решений квалификационных коллегий судей, обжалование которых в Верховный Суд РФ предусмотрено федеральным законом; об оспаривании решений и действий (бездействия) Высшей экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи по основаниям нарушения процедуры проведения квалификационного экзамена и ее решений об отказе в допуске к сдаче квалификационного экзамена на должность судьи, а также об оспаривании действий (бездействия) указанной экзаменационной комиссии, в результате которых кандидат на должность судьи не был допущен к сдаче квалификационного экзамена; о приостановлении деятельности политических партий, общероссийских и международных общественных объединений, о ликвидации политических партий, общероссийских и международных общественных объединений, о ликвидации централизованных религиозных организаций, имеющих местные религиозные организации на территориях двух и более субъектов Российской Федерации; другие дела, предусмотренные ФКЗ и КАС РФ. Верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа рассматривают в качестве суда первой инстанции административные дела (ст. 20 КАС РФ): связанные с государственной тайной; об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представительных органов муниципальных образований; об оспаривании решений квалификационных коллегий судей субъектов Российской Федерации, за исключением решений о приостановлении или прекращении полномочий судей, о приостановлении или прекращении их отставки; об оспаривании решений и действий (бездействия) экзаменационных комиссий субъекта Российской Федерации по приему квалификационного экзамена на должность судьи по основаниям нарушения процедуры проведения квалификационного экзамена и иных решений об отказе в допуске к сдаче квалификационного экзамена на должность судьи, а также об оспаривании действий (бездействия) указанных экзаменационных комиссий, в результате которых кандидат на должность судьи не был допущен к сдаче квалификационного экзамена; о приостановлении деятельности или о ликвидации региональных отделений либо иных структурных подразделений политических партий, межрегиональных и региональных общественных объединений; о ликвидации местных религиозных организаций, централизованных религиозных организаций, состоящих из местных религиозных организаций, находящихся в пределах одного субъекта Российской Федерации; о запрете деятельности не являющихся юридическими лицами межрегиональных и региональных общественных объединений и местных религиозных организаций, централизованных религиозных организаций, состоящих из местных религиозных организаций, находящихся в пределах одного субъекта Российской Федерации; о прекращении деятельности средств массовой информации, продукция которых предназначена для распространения на территории одного субъекта Российской Федерации; об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) избирательных комиссий субъектов Российской Федерации (независимо от уровня выборов, референдума), окружных избирательных комиссий по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, окружных избирательных комиссий по выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума; другие дела. Мировой судья рассматривает заявления о вынесении судебного приказа по требованиям о взыскании обязательных платежей и санкций. Родовая подсудность административных дел районным судам определена по остаточному принципу. Согласно ст. 19 КАС РФ подведомственные судам административные дела, за исключением административных дел, предусмотренных ст. 17.1, 18, 20 и 21 КАС РФ, рассматриваются районным судом в качестве суда первой инстанции. На данное обстоятельство обратил внимание ВС РФ, возвращая административное исковое заявление в связи с его неподсудностью ВС РФ по первой инстанции. Территориальная подсудность – разграничение компетенции по административным делам между судами одного уровня. КАС РФ различает следующие виды территориальной подсудности: общая, исключительная, альтернативная, по связи дел. Общая территориальная подсудность административных дел предполагает подачу административного искового заявления по местонахождению административного ответчика. Местонахождение юридического лица определяется местом его государственной регистрации на территории Российской Федерации путем указания наименования населенного пункта (муниципального образования) (п. 2 ст. 54 ГК РФ). Государственная регистрация юридического лица осуществляется по месту нахождения его постоянно действующего исполнительного органа, а в случае отсутствия постоянно действующего исполнительного органа – иного органа или лица, уполномоченных выступать от имени юридического лица в силу закона, иного правового акта или учредительного документа. Местом жительства гражданина признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает (ст. 20 ГК РФ). Из правила об общей территориальной подсудности административных дел есть два исключения. Во-первых, подача административного искового заявления об оспаривании решений, действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя предъявляется в суд района, на территории которого исполняет свои обязанности указанное должностное лицо. Во-вторых, если местонахождение органа государственной власти, иного государственного органа, органа местного самоуправления, организации, наделенной отдельными государственными или иными публичными полномочиями, не совпадает с территорией, на которую распространяются их полномочия или на которой исполняет свои обязанности должностное лицо, государственный или муниципальный служащий, административное исковое заявление подается в суд того района, на территорию которого распространяются полномочия указанных органов, организации или на территории которого исполняет свои обязанности соответствующее должностное лицо, государственный или муниципальный служащий. Правило общей подсудности применяется тогда, когда нет оснований для применения иных видов территориальной подсудности. Исключительная подсудность административных дел определяется тем, что административный иск рассматривается строго определенным судом, предусмотренным в КАС РФ. Исключительная подсудность административных дел – закон определяет надлежащий суд, в котором должно рассматриваться административное дело, при этом воля лиц, участвующих в деле, при выборе надлежащего суда юридического значения не имеет. Стороны не могут своим соглашением изменить исключительную подсудность административных дел. КАС РФ различает четыре случая исключительной подсудности (ст. 23). 1. Административное исковое заявление о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение или о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении подается в суд по местонахождению специального учреждения, в которое помещен иностранный гражданин, подлежащий депортации или реадмиссии. 2. Административное исковое заявление о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке или о продлении срока госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке подается в суд по местонахождению медицинской организации, в которую помещен гражданин. 3. Административное исковое заявление о психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке подается в суд по месту жительства гражданина. 4. Административное исковое заявление о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке подается в суд по месту нахождения медицинской противотуберкулезной организации, в которой гражданин находится под диспансерным наблюдением. В КАС РФ и других федеральных законах могут быть предусмотрены иные случаи исключительной подсудности административных дел. Например, п. 5 ст. 270 КАС РФ предусматривает, что административное исковое заявление об установлении административного надзора в отношении лица, освобождаемого из мест лишения свободы, подается в суд по местонахождению исправительного учреждения. Правила определения подсудности по выбору административного истца (альтернативная подсудность) предполагают выбор суда с одинаковой родовой подсудностью для рассмотрения и разрешения административного дела. Данный вид подсудности позволяет административному истцу обращаться в суд как по местонахождению административного ответчика, так и в другой суд, указанный в ст. 24 и др. статьях КАС РФ. Основное назначение данного вида подсудности заключается в создании для административного истца дополнительных правовых льгот на реализацию права на обращение за судебной защитой по отдельным категориям административных дел, указанным в КАС РФ. Право выбора суда принадлежит административному истцу, согласие административного ответчика на это не требуется. Судья не имеет права отказать административному истцу в выборе суда для реализации своего права на судебную защиту. Одной из разновидностей территориальной подсудности административных дел является подсудность нескольких связанных между собой административных дел. Подсудность одного дела определяется по месту рассмотрения связанного с ним другого дела (ст. 26 КАС РФ). Существование закрепленного ст. 26 КАС РФ правила обусловлено необходимостью своевременного и правильного рассмотрения в одном деле нескольких связанных требований и направлено на обеспечение принципа диспозитивности. КАС РФ предусматривает две категории дел, подсудность которых рассматривается по связи дел. Во-первых, когда административное исковое заявление подано к нескольким административным ответчикам, проживающим или находящимся в разных местах. В этом случае административный истец обращается с административным иском в суд по месту жительства или местонахождению одного из них по своему выбору. Часть 1 ст. 26 КАС РФ предусматривает разновидность альтернативной подсудности. Во-вторых, когда предъявляется встречный административный иск о зачете излишне уплаченных ранее сумм, вытекающий из административных дел о взыскании обязательных платежей и санкций. Независимо от территории нахождения ответчика административный спор по встречному иску подлежит разрешению в том суде, в котором рассматривается связанный с ним первоначальный административный иск. Первоначальным считается административный иск, в связи с поступлением которого в суд возбуждено административное производство. Так как ответчик защищается путем предъявления встречного административного иска, то его целесообразно рассматривать совместно с первоначальным иском. Стороны по первоначальному и встречному искам одни и те же. |