право социального оьеспечения. Право-социального-обеспечения-учебное-пособие-2018г.. Право социального обеспечения
 Скачать 1.14 Mb.
|
|
Тема 9. Льготы в праве социального обеспечения 9.1. Понятие, признаки и правовая природа льгот Правовым льготам присущи следующие признаки: 1) это исключения из общих правил, отклонения от единых тре- бований нормативного характера, способ юридической дифферен- циации; 2) это правомерные исключения, законные изъятия, установлен- ные компетентными органами в нормативных актах в соответствии с установленными процедурами правотворчества. 3) они сопровождаются более полным удовлетворением интере- сов субъектов, облегчением условий их жизнедеятельности, что обя- зательно должно осуществляться в рамках общественных интересов. 105 4) социально-обеспечительные льготы служат вспомогательным механизмом распределения доходов и благ по отношению к основ- ным видам социального обеспечения 1 Льгота с семантических позиций определяется как преимуще- ственное право, облегчение, предоставляемое кому-нибудь, как ис- ключение из общих правил, предоставление кому-либо преимуществ, частичное освобождение от выполнения установленных правил, обязанностей или облегчение условий их выполнения 2 Слово «льгота» происходит от старинного «легота» – особые права, облегчение от податей, повинностей, налогов 3 В специальных исследованиях нет однозначного подхода к по- нятию льгот, но чаще всего их определяют как правомерное облег- чение положения субъекта, позволяющее ему полнее удовлетворить свои интересы и выражающееся как в предоставлении дополнитель- ных, особых прав (преимуществ), так и в освобождении от обязан- ностей 4 Правовые льготы следует рассматривать в широком и узком (специальном) смысле этого слова. В широком (общем) смысле слова под правовой льготой следует понимать улучшение право- вого положения субъекта по сравнению со стандартным как посред- ством наделения его дополнительными правомочиями, так и путем освобождения от исполнения некоторых обязанностей. В узком (специальном) понимании льгота – это закрепленное юридиче- скими нормами освобождение субъекта от бремени исполнения части обязанностей, которые он должен был бы выполнять, если бы для него не было сделано исключение из общего правила 5 1 Пашкова Г.Г. Социально-обеспечительные льготы (теоретический аспект). Томск, 2008. С. 56–68. 2 Словарь иностранных слов. М.,1988. С. 399; Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1996. С. 328. 3 Даль В. Толковый словарь. М., 1991. С. 366. 4 Малько А.В. Льготы в праве: общетеоретические проблемы // Общественные науки и современность. 1996. № 3; Общая теория государства и права : академиче- ский курс : в 2 т. / под ред. М.Н. Марченко. М., 1998. Т. 2. С. 488. 5 Аракчеев В.С. Теоретические и практические вопросы общей части права соци- ального обеспечения. Томск, 2001. С. 131. 106 Важное практическое и теоретическое значение имеет отграни- чение льгот от смежных правовых категорий, таких как «привиле- гия», «гарантия», «иммунитет» 1 Общими чертами льгот и привилегий можно назвать следующие: 1) и льготы, и привилегии являются исключением из общих правил; 2) и льготы, и привилегии позволяют улучшить положение соот- ветствующих субъектов, расширяют возможности по удовлетворе- нию определенных интересов, но разными способами (льготы – по- средством облегчения; привилегии – с помощью дополнительных представлений); 3) они выступают как формы проявления дифференциации юри- дического упорядочения общественных отношений (льготы для ин- валидов, привилегии для дипломатов включаются в их специальные статусы). Одновременно между льготами и привилегиями усматриваются и существенные различия: 1) льготы распространяются на больший круг лиц и, следова- тельно, имеют более широкую сферу применения; 2) привилегии – следующий по сравнению с льготами уровень дифференциации правового регулирования, изъятия как из общих, так и из особенных норм права, это – своеобразные исключения из исключений; 3) с помощью льгот право пытается выровнять фактическое неравенство разных субъектов, а посредством привилегий – юриди- чески выделить тех, кому это необходимо для осуществления спе- цифических обязанностей. Разграничение льгот и привилегий необходимо и с теоретиче- ской позиции, и с практической, и в первую очередь для того, чтобы под эгидой льгот не вуалировались зачастую необоснованные, не- целесообразные, противоречащие принципу социальной справед- ливости привилегии. Категорию «льгота» нужно отличать и от понятия «гарантия», которое означает обеспечение, поручительство 2 . В литературе термин 1 Словарь синонимов русского языка. М., 1986. С. 411; Словарь иностранных слов. М., 1988. С. 399; Толковый словарь русского языка. М., 1996. С. 578. 2 Толковый словарь русского языка / под ред. Д.Н. Ушакова. М., 1935. Т. 1. С. 541; Словарь иностранных слов. М., 1996. С. 134. 107 «гарантия» применяется для обозначения способов и средств, обеспе- чивающих реализацию того или иного права человека и гражданина 1 В отличие от гарантий, которые предоставляются во многом вне зависимости от пола, возраста, социального положения, места про- живания (например, всему населению гарантировано право на охрану здоровья или неприкосновенность жилища) или основным социально-демографическим слоям населения (всем пенсионерам гарантированы пенсии), льготы предоставляются более узким груп- пам в пределах этих больших социально-демографических групп по различным признакам. Гарантия является более широким по своему объему способом обеспечения реализации прав и свобод, чем льгота, ибо включает в себя кроме льгот и другие юридические средства: поощрения, наказания, обязанности, запреты и т.п. Можно сказать, что льготы представляют собой специфический способ, средство реализации гарантий. Цель гарантий – не создание пре- имуществ, а создание реальных условий для реализации прав и обя- занностей, льготы же призваны улучшить положение субъекта. Иммунитет в переводе с латинского означает освобождение, из- бавление, независимость, неподверженность 2 Иммунитеты имеют следующие общие черты с льготами и при- вилегиями: 1) все они создают особый юридический режим, позволяют об- легчать положение соответствующих субъектов, расширяют воз- можности по удовлетворению тех или иных интересов (в частности, дипломатический и депутатский иммунитеты); 2) выступают своеобразными изъятиями, правомерными исклю- чениями для конкретных лиц, установленными в специальных юри- дических нормах; 3) представляют собой формы проявления дифференциации юридического упорядочения социальных связей. Вместе с тем иммунитеты имеют и свои сугубо специфические признаки, позволяющие выделить их в системе льгот и привилегий, говорить об их самостоятельной юридической природе. 1 Скобелкин В.Н. Юридические гарантии трудовых прав рабочих и служащих. М., 1969. С. 10; Гражданское право : учебник / отв. ред. Е.А. Суханов. М., 1998. Т. 1. С. 380. 2 Советский энциклопедический словарь. М., 1989. С. 490. 108 Во-первых, целью иммунитетов является обеспечение выполне- ния международных, государственных и общественных функций, служебных (официальных) обязанностей. Можно сказать, что иммунитет предоставляет дополнительную защиту субъектам, осуществляющим такие обязанности, устраняет препятствия в осу- ществлении ими своих правомочий. Во-вторых, нормы, закрепляющие иммунитеты, выходят за рамки национального законодательства, а льготы и привилегии, как пра- вило, регламентируются на уровне национального законодательства. В-третьих, круг субъектов иммунитетов более стабильно обозна- чен, четко определен в нормах международного права, конституциях и законах, не так изменчив, подвижен и широк, как круг субъектов льгот и привилегий. Итак, из всего вышесказанного можно сделать вывод, что в зако- нодательстве зачастую происходит смешение льгот и схожих с ними правовых категорий, что затрудняет практику их примене- ния. Разграничение льгот и иных правовых категорий (привилегии, иммунитеты, гарантии и др.) можно и необходимо проводить по следующим основаниям: целям и сфере применения этих катего- рий; кругу субъектов, на которых они распространяются; уровню дифференциации правового регулирования. Четкое разграничение всех этих категорий позволит избежать путаницы в их употребле- нии, поможет законодателю принимать адекватные, соответствую- щие принципу социальной справедливости нормативные акты, избегать популистских решений в угоду сиюминутным политиче- ским интересам. Таким образом, льгота – это особая правовая категория, самосто- ятельное, отличное от иных средство правового регулирования об- щественных отношений, традиционно используемое государством для целей дифференцированного подхода к упорядочению взаимо- отношений субъектов в различных сферах их жизнедеятельности. Ее применение в законодательстве должно не только производиться в точном соответствии со смысловым значением этого слова, но и следовать содержанию правомочий субъектов, которым она предо- ставляется в силу их специального статуса. Льготы – это правовая категория, представляющая собой право- мерное исключение из общих правил, способ дифференциации, 109 создающий более благоприятный режим для удовлетворения по- требностей и интересов субъектов. Льготы по своей сущности представляют один из способов про- ведения избирательной (адресной) политики государства в области социального обеспечения как проявления дифференциации в пра- вовом регулировании. При этом в литературе льготы рассматрива- ются как специфические права, которые составляют содержание специального правового статуса. Специфическими правами наделяются не все граждане, а только те, кто принадлежит к той или иной социальной группе и чья при- надлежность к такой группе уже получила необходимое правовое оформление (например, установлена инвалидность, категория «ве- теран войны»). Такие факты являются правообразующими, они за- крепляют принадлежность конкретного гражданина к определен- ной категории. Льготы в праве социального обеспечения – это юридическое средство создания режима благоприятствования для нуждающихся граждан, выражающегося в полном или частичном освобождении от исполнения определенных обязанностей. 9.2. Классификация льгот 1 Число льгот, существующих в праве социального обеспечения, значительно, поэтому необходима их классификация. Льготы можно классифицировать по различным основаниям 2 1. По содержанию (т.е. по сферам обеспечения жизнедеятельно- сти) льготы можно подразделить следующим образом: – жилищные льготы: внеочередной и первоочередной порядок обеспечения жильем; жилищные субсидии на приобретение жилья; льготные ссуды (кредиты) на приобретение жилья; льготы по оплате жилья и коммунальных услуг; 1 Пашкова Г.Г. Социально-обеспечительные льготы (теоретический аспект). Томск, 2008. С. 84–95. 2 Право социального обеспечения России : учебник / Д.В. Агашев, В.С. Аракчеев и др. Томск, 2015. С. 443; Право социального обеспечения России : учебник / под ред. К.Н. Гусова. М., 2004. С. 426. 110 – льготы по проезду на городском, пригородном и междугород- ном транспорте (бесплатно или по льготной цене); – обеспечение транспортными средствами и средствами пере- движения, их содержание и обслуживание; протезирование; – льготы по медицинскому и санаторно-курортному обслужива- нию, обеспечению лекарственными средствами; – льготы на содержание детей; – льготы по налогам; – преимущественное право на вступление в различные коопе- ративы; – прочие льготы (первоочередное предоставление земельных участков, внеконкурсный прием в учебные заведения и др.). 2. По направленности льгот: – в области денежных расходов – освобождение (либо снижение) от оплаты жилья и коммунальных услуг, вневедомственной охраны; бесплатный проезд на внутригородском транспорте, бесплатный (либо с частичной оплатой) проезд в пригородном транспорте, бес- платный (либо с частичной оплатой) проезд один раз в год (туда и обратно) на междугородном транспорте; денежная компенсация за наем (поднаем) жилья; освобождение от оплаты за содержание де- тей в дошкольных учреждениях; – в области обеспечения собственностью – бесплатное предо- ставление автотранспорта по медицинским показаниям; – в области труда и занятости – четыре дополнительных оплачи- ваемых выходных дня в месяц родителям детей-инвалидов, допол- нительный оплачиваемый отпуск, дополнительная компенсация за выслугу лет работающим в зоне с особым социально-экономиче- ским статусом; – в области здравоохранения – бесплатное обеспечение (сниже- ние оплаты) лекарствами; бесплатное изготовление и ремонт (сни- жение оплаты) зубных протезов; предоставление бесплатной путевки на санаторно-курортное лечение; возмещение вреда по- страдавшим в результате испытаний ядерного оружия, эксплуата- ции ядерных установок и ликвидации аварий на них; – в области образования – льготы при поступлении в высшие и средние специальные учебные заведения некоторым категориям 111 населения (лица, пострадавшие от радиации; дети погибших в во- енных конфликтах; дети-сироты и др.); – в области нейтрализации необычных условий жизни (климат, загрязнение окружающей среды) – льготы лицам, пострадавшим от радиации; работающим в районах Крайнего Севера и др. Приведенная классификация свидетельствует об объеме распро- странения льгот на различные сферы жизнедеятельности, их разно- образии, межотраслевом характере. 3) По кругу субъектов-получателей льгот: а) граждане, имеющие право на льготы в связи с малообеспечен- ностью: инвалиды; многодетные семьи; безработные; дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей; беженцы и вынужден- ные переселенцы; б) граждане, пострадавшие от военных действий и политических репрессий:бывшие несовершеннолетние узники фашизма; жертвы политических репрессий; в) граждане, имеющие особые заслуги перед государством и об- ществом:участники, ветераны Великой Отечественной войны, ве- тераны боевых действий на территории других государств; Герои Советского Союза, Герои Российской Федерации, полные кавалеры ордена Славы; Герои Социалистического Труда и полные кавалеры ордена Трудовой славы; другие категории (олимпийцы и др.); г) граждане, подвергшиеся воздействию радиационных и техно- генных катастроф: граждане, подвергшиеся воздействию радиации в результате катастроф и аварий; граждане, пострадавшие вслед- ствие ядерных испытаний; д) в зависимости от профессиональной принадлежности: воен- нослужащие; работники милиции; пожарные; судебные приставы; работники прокуратуры; работающие на вредных и опасных произ- водствах, а также в районах Крайнего Севера и местностях, прирав- ненных к ним. Далеко не все категории лиц, имеющих право на различного вида льготы, относятся к субъектам права социального обеспечения. 4. По целям, которые льготы преследуют: а) льготы, целью которых является социальная поддержка, по- мощь лицам, в силу объективных, признаваемых государством ува- жительными причин не могущим самостоятельно обеспечить себе 112 жизнесуществование (инвалиды, пенсионеры, безработные, беженцы, вынужденные переселенцы); б) льготы, предназначенные для оказания общественного почета, поощрения за особые заслуги перед государством (ветераны войны, Герои Советского Союза, Герои России и др.); в) льготы, компенсирующие воздействие вредных факторов, вы- званных радиационными и техногенными катастрофами, неблаго- приятными природно-климатическими условиями (лица, постра- давшие в результате аварии на Чернобыльской АЭС, ядерных ис- пытаний и аварий, проживающие в районах Крайнего Севера); г) льготы, стимулирующие выполнение определенных профес- сиональных обязанностей (пожарные, военнослужащие, работники милиции, судебные приставы и т.п.). Представленная классификация дает возможность не только определить цели, но и выявить функции правовых льгот: компенса- ционную, стимулирующую, поощрительную. 5. По форме предоставления льготы классифицируются: а) на льготы материального характера (освобождение от обще- принятой платы за тот или иной товар или услугу или снижение оплаты за предоставляемые услуги, получение разовых льготных кредитов банковских учреждений); б) льготы нематериального характера (право внеочередного или первоочередного обслуживания там, где предполагается определен- ная очередность либо преимущественная возможность воспользо- ваться тем или иным правом). 6. По источникам финансирования льготы можно классифици- ровать на финансируемые: а) из государственных внебюджетных фондов социального стра- хования; б) из средств бюджетов различных уровней (федерального, субъ- ектов федерации, местных); в) из федерального и территориальных фондов социальной под- держки населения. 7. По социально-правовым основаниям предоставления: а) нуждаемость (причинами нуждаемости являются инвалид- ность, безработица, старость, многодетность и др.); 113 б) неблагоприятное воздействие различных факторов (радиаци- онных, техногенных, военных действий и т.п.); в) особые заслуги перед обществом и государством. Применение одного критерия классификации не исключает воз- можности использования другого по отношению к одному и тому же виду льгот, в результате чего происходит наложение критериев, в связи с чем одну и ту же льготу можно рассматривать с различных позиций одновременно. Место норм, закрепляющих льготы, в праве социального обеспе- чения: льготы являются комплексным межотраслевым институтом законодательства и одновременно в праве социального обеспечения представляют собой внутриотраслевой сквозной институт. Основанием для предоставления социально-обеспечительных льгот является только одно обстоятельство – нуждаемость, т.е. та- кое положение человека, прежде всего материальное, которое ста- вит под угрозу его физиологическое и социальное существование и которое он самостоятельно без посторонней поддержки преодолеть не в состоянии. Причин же этой нуждаемости может быть множе- ство (болезнь, инвалидность, сиротство, возраст и т.д.). Реформирование системы социально-обеспечительных льгот, начавшееся в 2004 г. (монетизация льгот) было призвано сократить число категорий граждан, имеющих право на льготы, за счет преоб- разования натуральных льгот в денежную форму. В результате появилось право выбора: можно получить либо льготу, либо денеж- ную выплату (на проезд, лекарственное обеспечение, санаторно- курортное лечение). Предполагается постепенный перевод всех льгот, имеющих материальное содержание, в денежную форму в це- лях персонификации получателя и повышения эффективности фи- нансового обеспечения соответствующих мероприятий. Важным результатом реформы следует считать разграничение полномочий по вопросам льготного обеспечения граждан. В соот- ветствии с действующим законодательством все «льготники» разде- лены на три категории: 1) льготные категории федерального уровня; 2) льготные категории уровня субъектов федерации; 3) льготные ка- тегории уровня муниципальных образований. Для каждого уровня установлены самостоятельные расходные обязательства соответ- ствующих бюджетов. |