Учебник: Финансовое право. Предисловие к серии
 Скачать 6.17 Mb.
|
|
Глава 2 П редмет и система финансового Права План главы 1. Понятие предмета финансового права и его место в системе российского права. 2. Источники финансового права. 3. Принципы финансового права. 4. Система финансового права. § 1. Понятие предмета финансового права и его место в системе российского права Понятие финансового права Рассмотрение специфики финансовых отношений, складывающихся в процессе осуществления финансовой деятельности органами государства и местного самоу- правления, дает возможность охарактеризовать предмет и метод правового регулирования финансового права как самостоятель- ной отрасли российского права, представляющей собой совокуп- ность юридических норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований, для обеспечения бесперебойного осуществления их задач и функций для реализации общесоциальных потребностей. Специфика предмета правового регулирования финансового права обусловливает его самостоятельный характер. Финансовое право регулирует организационные общественные отношения, складывающиеся в процессе публичной финансовой деятель- ности, а нормы финансового права всегда связаны с регулирова- нием отношений по поводу выполняемых в процессе публичной финансовой деятельности распределительной, контрольной Глава 2. Предмет и система финансового права 25 и стимулирующей функций при распределении общественного продукта и национального дохода в денежной форме. Важнейшие черты отношений , составляющих предмет финан- сового права, заключаются в том, что они: 1) складываются в сфе- ре финансовой деятельности в целях образования необходимых обществу денежных фондов, т. е. имеют организационный харак- тер ; 2) в этих отношениях участвуют уполномоченные органы, организации, субъекты, наделенные соответствующими власт- ными полномочиями по отношению к иным субъектам данных отношений, т. е. они носят властный характер; 3) объектом этих отношений всегда являются деньги или денежные обязательства, связанные с образованием и использованием денежных фондов, т. е. эти отношения имеют имущественный характер. Названные особенности позволяют выделить из большого круга денежных отношений те, которые по своему характеру являются финансовыми. Они имеют ряд особенностей, позво- ляющих их классифицировать по определенным группам. Так, финансовые отношения возникают : — между высшими, региональными и местными предста- вительными органами государственной власти по поводу раз- граничения компетенции в области финансов, распределения доходов и расходов между отдельными видами бюджетов, порядка их формирования и исполнения; — между высшими, региональными и местными исполни- тельными органами власти; — между финансово-кредитными органами и предприяти- ями, учреждениями, организациями, министерствами, ведом- ствами, физическими лицами в связи с уплатой налогов, иных платежей, их перечислением в бюджет и т. п.; — внутри единой системы исполнительных органов в области финансов и кредита (например, между Министерством финан- сов РФ и Федеральной налоговой службой) в связи с реализацией функциональных обязанностей названных органов. Своеобразие предмета регулирования обусловливает особен- ности метода регулирования, свойственного финансовому праву, которые заключаются в том, что это метод власти и подчинения. Отношения власти и подчинения при регулировании финансо- вых отношений, как правило, не основываются на отношениях субординации, подчинения по вертикали. Властные предписа- ния исходят в большинстве случаев от финансовых, налоговых 26 Раздел I. Финансовая деятельность и финансовое право и кредитных органов, с которыми другие участники финансовых отношений не находятся в административной зависимости. Эти властные предписания носят организационный, имущественный характер в сфере финансовой деятельности. По методу правового регулирования финансовое право на первый взгляд полностью совпадает с административным: тот же метод властных предписаний, неравенство субъектов право- отношений. Однако административное право не регулирует финансовые отношения, специфика которых определяет необ- ходимость применения финансово-правового метода. Большая часть таких предписаний исходит от финансово-кредитных органов государства, созданных специально для осуществления финансовой деятельности. Эти органы связаны с другими орга- нами государства лишь по линии функциональной финансовой деятельности. Здесь нет подчинения в полном объеме, как при отраслевом управлении, за каждой нормой финансового права кроется ее экономическое содержание. В связи с этим различна и степень императивности норм, есть особенности выражения в них экономических методов руководства. Примером могут служить кредитные санкции банка. В нормах финансового права жестко закрепляются требова- ния государства в области финансовой деятельности. Причем степень императивности норм почти не снижается как на уровне закона, так и на уровне таких подзаконных актов, как инструкции Министерства финансов, Центрального банка РФ. Вопрос о месте финансового права как самостоятельной отрасли в системе еще советского права являлся предметом дис- куссии и практически был решен в конце 1960 — начале 1970-х гг. Так, о том, что финансовое право является самостоятельной отраслью, писала еще Р. О. Халфина. Однако она считала, что финансовое право выделилось из государственного и админи- стративного права 1 Это положение, впервые сформулированное Р. О. Халфиной в 1952 г., разделяли Б. Н. Иванов, М. И. Пискотин, С. Д. Цып- кин. Другая точка зрения состояла в том, что финансовое право признавалось самостоятельной отраслью права. Эту точку зрения 1 См.: Халфина Р. О. Вопросы советского административного и финан- сового права. М., 1952. С. 194–195. Глава 2. Предмет и система финансового права 27 высказывали Е. А. Ровинский, М. А. Гурвич, С. И. Вильнянский, Н. И. Химичева. В 1976 г. В. В. Бесчеревных в книге «Компетенция Союза ССР в области бюджета» подробно обосновал вывод о том, что финан- совое право не выделилось из других отраслей права, а возникло как самостоятельная отрасль наряду и одновременно с государ- ственным и административным правом. Следует обратить вни- мание, что вопрос этот настолько важен и сложен, что дискуссия по нему продолжается до сих пор. Исходя из общих положений теории права об отраслях права, различающихся между собой прежде всего по предмету правового регулирования, который во многом определяет и метод право- вого регулирования, мы присоединяемся к мнению о том, что финансовое право не выделялось из других отраслей, а является самостоятельной отраслью права. Поэтому воля, выраженная в нормах финансового права, является не просто усмотрением государства, а диктуется его объективно необходимыми эконо- мическими потребностями. На наш взгляд, в современных условиях развития рынка эта точка зрения кажется наиболее обоснованной. При этом следу- ет иметь в виду, что такие финансовое институты, как налоги и займы, возникли одновременно с государством, так как были объективно необходимы для содержания и функционирования публичной власти. Тому, что финансовое право является самостоятельной от- раслью права и относится к публичному праву, можно найти подтверждение и у П. М. Годме, который, хотя и считает, что финансовое право выделилось из государственного и админи- стративного, в своей книге «Финансовое право» пишет: «Связь финансов и экономики, гибкость и оборотоспособность данной части имущества и связанная с этим возможность злоупотре- блений требуют, чтобы государственные финансы регламен- тировались специальными государственными нормами. Эти нормы дают возможность: 1) распоряжаться средствами в до- статочном их количестве (правила, регулирующие доходы); 2) точно учитывать движение средств (казначейские правила); 3) обеспечивать их использование в соответствии с волей на- рода и в общих интересах (бюджетные правила). Эти нормы 28 Раздел I. Финансовая деятельность и финансовое право влияют на все стороны жизни и составляют самостоятельную отрасль права» 1 Финансовое право взаимодействует с другими отраслями права. Так, многие рыночные отношения, отношения равноправных субъектов по поводу денежных средств, отношения внутренних финансов предприятий, в сфере внутренней деятельности банков, органов страхования, товарно-денежные отношения регулируют- ся соответственно нормами гражданского права. Финансово-правовой аспект регулирования этих отношений определяется следующими обстоятельствами: а) они выполняют функцию мобилизации денежных средств; б) на основе норма- тивных актов эти средства направляются на выполнение задач и функций публичной власти; в) они определяют условия воз- никновения всех указанных денежных отношений, их изменения и прекращения; г) они определяют функции органов государства, особенно в кредитно-расчетной сфере, по обеспечению повсе- дневного финансового контроля за всей деятельностью государ- ства и муниципальных образований. Таким образом, все указанные отношения являются предме- том регулирования как гражданского и хозяйственного, так и фи- нансового права. Однако следует исходить из того, что доходы, складывающиеся на рынке и в хозяйстве, должны быть перерас- пределены таким образом, чтобы была возможность обеспечить необходимыми денежными средствами функционирование всего государственного механизма. Аппарат же государства, получая достаточное количество средств, обеспечивал бы общее развитие государства и общества в целом в нужном направлении, т. е. решал бы наряду с политическими задачи экономические и социальные. Эта область деятельности государства не может быть обеспечена без применения и совершенствования норм финансового права. § 2. Источники финансового права Понятие источников финансового права Источниками финансового права явля- ются законы и иные нормативные акты представительных и исполнительных ор- ганов государственной власти, местного самоуправления, а также международные договоры и соглашения. 1 Годме П. М. Финансовое право. М., 1978. С. 41. Глава 2. Предмет и система финансового права 29 Виды источников финансового права Основой всех источников финансового права является Конституция РФ, консти- туционные акты субъектов Федерации . Все эти акты закрепляют правовые основы финансовой деятельности государства и служат базой для раз- вития финансового законодательства в разных областях. Во всех конституционных законах большое внимание уделяется бюджет- ному праву, так как бюджет — это финансовая основа деятель- ности государства. Понятие финансового законодательства Специальные законодательные акты, содержащие нормы по регулированию собственно финансовой деятельности, в совокупности образуют финансовое за- конодательство , в которое входят следую- щие законы. Структура финансового законодательства Бюджетный и Налоговый кодексы (БК РФ и НК РФ) , являющиеся, несомненно, основополагающими нормативными ак- тами в области финансовой деятельности. Финансовая деятельность государ- ства регулируется, кроме того, специальными законами, касаю- щимися той или иной области этой деятельности, которые можно разделить на федеральные законы (например, Федеральный за- кон о валютном регулировании и валютном контроле, ежегодно принимаемые законы о бюджете РФ и др.), законы субъектов Российской Федерации, решения представительных органов местного самоуправления. Подзаконные нормативные правовые акты Каждый финансово-правовой институт регулируется специальными законами, но не только законы являются источни- ками финансового права. Большое значе- ние в финансовой деятельности государ- ства имеют подзаконные нормативные правовые акты, к которым в сфере финансового права относятся следующие. Во-первых, указы Президента РФ, нормативные правовые акты глав субъектов Федерации и местного самоуправления. Необходимость такого регулирования вызвана большой мобиль- ностью и изменчивостью финансово-правовых отношений в ус- 30 Раздел I. Финансовая деятельность и финансовое право ловиях рынка, когда необходимо быстро реагировать на какие-то изменения в общественной жизни, в частности в области налогов, кредита, государственного внутреннего долга и т. д. Во-вторых, нормы финансового права содержатся и в подза- конных актах органов исполнительной власти, которыми в пер- вую очередь являются постановления правительства. В-третьих, немаловажную роль в регулировании финансовой деятельности государства занимают и такие подзаконные акты, как приказы и инструкции Министерства финансов, Централь- ного банка РФ. Это также подзаконные акты, содержащие нормы финансового права, подлежащие безусловному исполнению. В-четвертых, нормативными актами являются и соглашения между финансово-кредитными органами по различным финан- совым вопросам, в том числе акты, которые регулируют часть отношений, складывающихся на рынке ценных бумаг и вообще на финансовом рынке. Международные договоры К источникам финансового права отно- сятся и международные договоры, содер- жащие нормы, которые регулируют фи- нансовые отношения между Российской Федерацией и зарубежными государствами (зарубежным госу- дарством). В соответствии со ст. 4 БК РФ и ст. 7 НК РФ в случае противоречия указанных норм нормам российского законода- тельства применяются правила и нормы международных догово- ров. Ряд авторов к источникам права относят и решения Консти- туционного Суда РФ. Не разделяя данную точку зрения, вместе с тем необходимо подчеркнуть огромное значение данных ре- шений, а также постановлений пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ для правоприменительной практики в сфере финансов в целом. § 3. Принципы финансового права Виды принципов финансового права Принципом, лежащим в основе финан- сового права, является, прежде всего, приоритет в области финансовой деятель- ности государства и муниципальных об- Глава 2. Предмет и система финансового права 31 разований представительных органов перед исполнительными ор- ганами государственной власти . Так, в соответствии с Конституцией РФ и Бюджетным кодексом РФ составляют проект бюджета и вносят его на утверждение законодательного (представительного) органа органы исполнительной власти, ко- торые затем исполняют бюджет и представляют представитель- ному органу отчет о его исполнении (ст. 154 БК РФ). Законодательные (представительные) государственные ор- ганы, представительные органы местного самоуправления рас- сматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением бюджетов (ст. 153 БК РФ). Очень важно, чтобы в работе над этим основным финансовым актом обязательно участвовали обе ветви власти. Право принять закон о федеральном бюджете имеют только обе палаты предста- вительного органа, что закреплено в ст. 106 Конституции РФ. То же касается и всех других уровней бюджетов при обсуждении и ут- верждении их органами государственной и исполнительной власти. За представительными органами власти закреплены также вопросы налогов, кредита, эмиссии денег, таможенного дела и т. д. Вторым принципом финансовой деятельности и финансового права является принцип федерализма. Он состоит в том, что в го- сударстве теперь принимается не один государственный бюджет, как было раньше, а целая серия законодательных актов о бюдже- тах различных уровней, которые только по расчетам представляют собой консолидированный бюджет, а в реальной жизни являются почти самостоятельными фондами денежных средств для органов представительной и исполнительной власти всех уровней, для каждой территории, вплоть до бюджетов местного самоуправ- ления. Мы говорим о «почти самостоятельности», потому что все нижестоящие бюджеты друг от друга зависят, так как для их формирования совершенно необходимо перераспределение госу- дарственных средств из вышестоящих звеньев бюджетной систе- мы в звенья нижестоящие, что будет рассмотрено в специальных главах учебника. Однако данные перераспределения в бюджетной системе в последние годы делаются таким образом, чтобы были полностью обеспечены права всех субъектов Федерации. Несомненно, одним из основных принципов финансовой деятельности государства и финансового права является принцип законности 32 Раздел I. Финансовая деятельность и финансовое право Вся деятельность по аккумуляции, перераспределению и использованию денежных средств в государстве регулируется нормами права, основа которых — Конституция РФ. Нормы Конституции РФ, определяющие основные принципы, правила и направления финансовой деятельности, являются основой для обширного финансового законодательства, изучению и анализу которого и посвящен настоящий учебник. Так, в ст. 57, 71, 72 Конституции РФ закреплены основы компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области бюджетного, налогового, кредитного, таможенного регулирования, финансового законо- дательства в целом, что служит, в свою очередь, основой блоков законодательства по каждой определенной области. При этом часть вопросов в области финансовой деятельности государства полностью урегулирована в статьях Конституции прямого дей- ствия, как, например, упоминавшаяся ст. 106, регулирующая правила рассмотрения и утверждения федерального бюджета. Еще одним принципом финансового права является прин- цип плановости. Хотя в условиях перехода к рынку мы в целом и отказались от административного планирования, однако, анализируя развитие человечества, приходится сделать вывод о том, что человеческое общество — это саморегулирующаяся, самонастраивающаяся система. Развиваясь, оно начало осущест- влять сначала простой товарообмен, затем появилось денежное обращение, а затем общество, объединенное в государство, стало считать свои доходы и расходы, и, что очень важно, не только произведенные, но и предполагаемые на следующий год. Таким образом, оно изобрело инструмент своего общественного само- регулирования в виде финансового плана, которым, несомненно, является бюджет, а теперь еще и внебюджетные фонды. Государ- ство не может развиваться, не рассчитав свои доходы и расходы на следующий год. Определяя предполагаемое количество и объем доходов, которые должны поступить в бюджет, государство в то же время не может не рассчитать предполагаемые затраты на предстоящий период. Оно обязано проследить и за поступлением доходов, и за совершением расходов, а для этого необходимо иметь единый плановый акт в государстве — бюджет или целую серию бюджетов всех уровней, соответствующих бюджетной системе и отражающихся в консолидированном бюджете (ст. 16 БК РФ). Это объединенные в систему плановые акты государства, которые лежат в основе всего остального финансового планирования: смет Глава 2. Предмет и система финансового права 33 бюджетных учреждений, балансов предприятий и организаций, общего баланса доходов и расходов населения, денежного ба- ланса — наличной и безналичной массы денег, обслуживающих обращение, и т. д. Имеется отдельный план — по доходам госу- дарства и специальный план — по расходам. Это рабочие планы финансовых органов, уточняющие и детализирующие бюджетные показатели. По бюджету, финансовым балансам, сметам и другим финансовым планам может наиболее эффективно осуществлять- ся финансовый контроль. Таким образом, принцип плановости следует считать усло- вием всей финансовой деятельности государства. § 4. Система финансового права Понятие системы финансового права Правовые нормы, регулирующие финан- совую деятельность государства, диффе- ренцируются, группируются внутри от- расли финансового права в определенные правовые институты и подотрасли, взаимосвязь и взаимодействие которых и образуют систему финансового права. Институты — это взаимосвязанные и взаимообусловленные группы правовых норм, регулирующих однородные обществен- ные отношения определенной узкой области внутри отрасли права. Подотрасль права — более крупная группировка норм права, регулирующих однородные общественные отношения, включа- ющая нескольно институтов права. Они существуют объективно. Порядок расположения и изучения институтов внутри отрасли права объективно обусловлен самой системой общественных отно- шений в области финансовой деятельности государства, образующих финансовую систему общества. Структура системы финансового права Все нормы финансового права первона- чально подразделяются на общую и осо- бенную части. К общей части финансового права относятся нормы, регулирующие общие принципы, правовые формы и методы финансовой деятельности государства, систему 34 Раздел I. Финансовая деятельность и финансовое право органов государства, осуществляющих финансовую деятельность, их правовое положение, а также правовое положение всех субъек- тов — участников финансовых правоотношений. К общей части относятся и нормы, в которых закреплены принципы, лежащие в основе зарубежных институтов финансового права. Особенная часть финансового права включает расположенные в определенном научно обоснованном порядке и логической по- следовательности подотрасли и институты финансового права, связь между которыми объективно обусловлена. Так, основной подот раслью финансового права, несомненно, является бюджет- ное право , так как в бюджетной системе аккумулируются основные государственные финансовые ресурсы, предназначенные для фи- нансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления (ст. 6 БК РФ). К централизованным финансам относятся также централизованные государственные внебюджет- ные фонды денежных средств, а нормы, регулирующие данные отношения, образуют институт, входящий в данную подотрасль. Правовые институты, регулирующие общественные отношения, складывающиеся в данной области, являются ведущими среди других финансово-правовых институтов. Бюджет — это доходы и расходы государства, поэтому естественно, что самостоятельный раздел финансового права составляют публичные доходы, где основные нормы — это нор- мы, регулирующие налоговые отношения, складывающиеся в государстве в отношении как юридических, так и физических лиц и образующие вторую важнейшую подотрасль финансового права — налоговое право. К публичным доходам относятся институты, объединяющие финансово-правовые нормы, регулирующие децентрализованные фонды денежных средств, и нормы в области государственного кредита и страхования Для нормального функционирования финансовой системы государства необходимо не только аккумулировать доходы в цен- трализованные и децентрализованные фонды денежных средств, но и собранные деньги правильно направить и израсходовать. Поэтому следом за институтом публичных доходов располагается институт публичных расходов Поскольку финансовая деятельность — это деятельность, основывающаяся на деньгах и денежном обращении, то в систе- Глава 2. Предмет и система финансового права 35 му финансового права входит институт правового регулирования денежного обращения Для банковской деятельности очень важен порядок расчетов, устанавливаемый в государстве, следовательно,нормы, регулиру- ющие расчеты , также образуют отдельный финансово-правовой институт. Развитие рынка ценных бумаг в современных условиях вызвало к жизни существование финансово-правовых норм, регулиру- ющих возникающие общественные отношения и образующие в совокупности соответствующий институт финансового права. Для финансовой деятельности большое значение имеет при- сутствие на финансовом рынке иностранной валюты, поэтому в системе финансового права выделяется институт валютного регулирования Помимо названных институтов и подотраслей, в настоящее время выделяются новые подотрасли, например подотрасль финан- сового контроля , особенность которой заключается в том, что в нее включаются нормы, которые одновремеменно относятся к общей части (например, нормы о целях, задачах, формах и методах фи- нансового контроля), а также нормы, регулирующие осущест- вление финансового контроля в отдельных сферах финансовой деятельности и относимые к особенной части финансового права (например, нормы по проведению бюджетного, налогового, ва- лютного и других видов контроля). Выделяется также и подо- трасль по бухгалтерскому учету и отчетности. Таким образом, в системе финансового права нашла отраже- ние объективно существующая финансовая система. Единство финансовой системы выражается в общем построении системы финансового права, где в общей части закрепляются основы по- нятий финансовой деятельности государства и муниципальных образований, понятий и особенностей финансово-правовых норм, финансово-правовых отношений и финансово-правовых институтов, рассматривается финансовый контроль и дается сравнительная характеристика основных финансово-правовых институтов других государств. В особенной части финансового права логически последовательно располагаются и характери- зуются финансово-правовые институты и подотрасли таким образом, что это становится базой для изучения финансового права и финансовой деятельности как деятельности публичной власти в обществе. 36 Раздел I. Финансовая деятельность и финансовое право Контрольные вопросы 1. Охарактеризуйте предмет финансового права. 2. В чем выражается специфика метода финансового права? 3. Что следует понимать под источником финансового права? 4. Какие принципы лежат в основе финансового права? 5. Охарактеризуйте место финансового права в системе рос- сийского права. 6. Какова система финансового права? Список рекомендуемой литературы 1. Бельский К. С. Финансовое право. М.: Юристъ, 1994. 2. Годме П. М. Финансовое право. М., 1978. 3. Горбунова О. Н. Финансовое право и финансовый монито- ринг в современной России. М., 2003. 4. Лебедев В. А. Финансовое право: учебник // Золотые стра- ницы российского финансового права / под ред. А. Н. Козырина. Т. 2. М.: Статут, 2000. 5. Лушникова М. В., Лушников А. М. Наука финансового пра- ва на службе государству: российские государственные деятели и развитие науки финансового права (историко-правовой очерк). Ярославль, 2010. 6. Очерки финансово-правовой науки современности: моно- графия / под ред. Л. К. Вороновой, Н. И. Химичевой. М.; Х.: Право, 2011. 7. Ровинский Е. А. Основные вопросы теории советского фи- нансового права. М., 1960. 8. Рукавишникова И. В. Метод финансового права. 3-е изд. М.: Норма, 2011. 9. У истоков финансового права // Золотые страницы рос- сийского финансового права / под ред. А. Н. Козырина. Т. 1. М.: Статут, 1998. 10. Цыпкин С. Д. Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности Советского го- сударства. М.: Изд-во МГУ, 1983. 11. Янжул И. И. Основные начала финансовой науки // Золотые страницы российского финансового права / под ред. А. Н. Козырина. Т. 3. М.: Статут, 2002. Глава 3 ф инансово - Правовые нормы и финансовые Правоотношения , их особенности и виды План главы 1. Финансово-правовые нормы. Общая характеристика. 2. Финансовые правоотношения: особенности и виды. § 1. Финансово-правовые нормы. Общая характеристика Признаки финансово- правовых норм Финансово-правовые нормы, так же как и нормы иных отраслей права, обладают общими свойствами, характерными для всех отраслей права: это правила поведе- ния, установленные государством в стро- го определенном порядке, содержащиеся в нормативных правовых актах, носящие общеобязательный характер, за нарушение кото- рых применяются меры принуждения уполномоченными на то субъектами. Помимо общих признаков, отличающих нормы права от иных социальных норм, финансово-правовые нормы права об- ладают и специфическими чертами. Так, они регулируют права и обязанности субъектов — участников финансовых отноше- ний, и исполнение их обеспечивается принудительной силой государства. Основная особенность финансово-правовых норм состоит в том, что они носят государственно-властный, импе- ративный характер. Государство предписывает правила пове- дения юридическим лицам, гражданам в области финансовой деятельности. Требования к участникам финансово-правовых отношений выражаются в категоричной форме. Участники фи- нансовых отношений, урегулированных нормой финансового 38 Раздел I. Финансовая деятельность и финансовое право права, не вправе изменить предписания нормы и условия ее применения. В современных рыночных отношениях меняются взаимоотношения публичной власти и частных субъектов, что связано с расширением использования государством экономи- ческих регуляторов. Данные изменения свойственны и сфере финансов, поэтому можно говорить о том, что ряду финансово- правовых норм свойственна диспозитивность. В то же время это не означает, что сами нормы финансового права приобретают характер гражданско-правовых. В юриспруденции неоднократно отмечалось, что для метода правового регулирования характерны два основных подхода публичной власти к воздействию на обще- ственные процессы — императивный и диспозитивный. Соот- ветственно каждая отрасль права использует оба этих подхода, но для метода правового регулирования конкретной отрасли в зависимости от характера предмета правового регулирования свойственно превалирование или императивов в своих пред- писаниях, или диспозитивности. Так, для норм гражданского права характерны преимущественно диспозитивные предписа- ния, но в то же время ряд норм носит и императивный характер. В отличие от гражданского права среди норм финансового права превалируют императивные нормы. Структура нормы финансового права Как и норма всякой другой отрасли права, финансово-правовая состоит из гипотезы, диспозиции и санкции Гипотеза определяет условия, об- стоятельства, при которых могут возникнуть финансовые правоотношения, и указывает на субъектов — участников этих правоотношений. Например, чтобы юридическое лицо заплатило налог на прибыль, оно как минимум должно получать от своей деятельности определенный доход. Основа финансово-правовой нормы — диспозиция — содержит предписание того, как должны поступать участники финансовых отношений, т. е. определяет их права и обязанности. Способом защиты правил, установленных финансово-право- выми нормами, являются их санкции. Санкции финансово-правовых норм, как правило, указывают на меры финансового воздействия за нарушение предписаний государства в области финансов. Это пени и штрафы, принуди- тельное взыскание не внесенных в срок платежей, применение Глава 3. Финансово-правовые нормы и финансовые правоотношения… 39 кредитных санкций банком, приостановление операций по счетам и др. В связи с тем что нарушение предписания, содержащегося в финасово-правовой норме, влечет за собой нанесение матери- ального ущерба государству, применение финансово-правовых норм имеет некоторые особенности. Так, самую распространен- ную санкцию в области финансового права — пеню — финансо- вые органы применяют автоматически, не устанавливая вины за правонарушение. При нарушении срока платежа неизбежно применяется эта санкция. Как правило, в статьях того или иного финансового законода- тельного акта могут не содержаться все три элемента финансово- правовой нормы. Но гипотеза, диспозиция и санкция содержатся в других статьях этого же нормативного акта или иногда в других нормативных актах. Виды финансово- правовых норм Финансово-правовые нормы в зависимо- сти от содержания могут быть материаль- ными и процессуальными. Материальные финансово-правовые нормы закрепляют виды и объем денежных обязательств юри- дических и физических лиц перед государством, определяют объем и направление расходов государства, т. е. закрепляют юридические права и обязанности участников финансовых правоотношений. Процессуальные нормы финансового права устанавливают порядок применения и действия норм материального права. Так, законодатель определяет бюджетный процесс как регламенти- руемую нормами права деятельность органов государственной власти, местного самоуправления по составлению, рассмотрению, утверждению, исполнению бюджетов, составлению и утвержде- нию отчетов об исполнении бюджетов различных уровней. По характеру воздействия на участников финансовых отно- шений финансово-правовые нормы подразделяются на обязы- вающие, запрещающие и уполномочивающие. Обязывающие нормы права регулируют активное поведение субъектов и предписывают в категорической форме совершать определенные действия, например платить налоги. Запрещающие финансово-правовые нормы регулируют пас- сивное поведение субъектов финансовых отношений и пред- 40 Раздел I. Финансовая деятельность и финансовое право писывают не совершать действий, нарушающих финансовую дисциплину и законность. Так, в настоящее время предприятиям и организациям запрещается иметь в наличном обороте более установленной Банком России суммы денег. Совершение сделок за наличные деньги в большей сумме рассматривается как серьезное финансовое нарушение. Уполномочивающие финансово-правовые нормы содержат дозволение определенным органам или должностным лицам конкретизировать предписания, содержащиеся в норме. В уполномочивающих финансово-правовых нормах катего- рический характер предписания государства сочетается с опре- деленными полномочиями участников финансовых отношений, т. е. в них содержатся дозволения распоряжаться субъективными правами в пределах нормы, исходя из общих правовых принци- пов. В условиях становления рынка возросло значение уполно- мочивающих норм, что позволяет юридическим лицам избирать пути исполнения финансовых обязательств. Соответственно этому меняется и характер воздействия государства на участни- ков финансово-правовых отношений. Достаточно часто нормы предусматривают применение экономических мер, с тем чтобы нарушение велений государства отражалось непосредственно на нарушителях. Кроме всех указанных признаков, финансово-правовые нор- мы обладают еще и специфическими особенностями в связи с тем, что они регулируют именно финансовые отношения. Финансы выполняют в государстве определенные, присущие только им функции: распределительную, контрольную и стимулирующую. Естественно, что и нормы права, регулирующие данную область общественных отношений, также несут на себе эти нагрузки. Особенно важно в настоящее время обратить внимание на сти- мулирующую функцию норм финансового права: они должны в принципе конструироваться так, чтобы не только служить аккумуляции средств в фондах денежных средств и их перерас- пределению, но и содействовать при этом развитию экономики и социальных процессов в государстве. В зависимости от вида регулируемых отношений финансово- правовые нормы делятся на бюджетные, налоговые, финансового контроля , страховые, банковские, валютные и др. Глава 3. Финансово-правовые нормы и финансовые правоотношения… 41 В зависимости от вида нормативно-правового акта, в котором содержатся финансово-правовые нормы, они могут быть разде- лены на нормы законов и нормы подзаконных актов. § 2. Финансовые правоотношения: особенности и виды Понятие финансового правоотношения В результате воздействия финансово- правовых норм на финансовые отноше- ния, возникающие в процессе осущест- вления финансовой деятельности по собиранию, распределению и использо- ванию фондов денежных средств, последние приобретают форму правоотношения. Признаки финансового правоотношения Финансовые правоотношения отличают- ся тем, что они: 1) возникают в процессе финансовой деятельности; 2) одним из субъектов в этих правоотношениях всег- да является управомоченный орган госу- дарства (финансовый орган, кредитная организация) или выс- ший, а также местный орган государственной власти; 3) они почти всегда возникают по поводу денег — денежного платежа в доход государства, публичных расходов и т. п. Эти три отличительные черты, рассматриваемые в совокуп- ности, отграничивают финансовые правоотношения от других видов правоотношений. Например, административные штрафы налагаются определенным органом государства и являются денежными, но они не возникают из финансовой деятельности государства и имеют цель не формирование фондов денежных средств, а наказание правонарушителей, поэтому данные отноше- ния регулируются не финансовым, а административным правом. В финансовых правоотношениях, как правило, отчетливо вы- ступают два правовых элемента: государственно-властный (орга- низационный) и имущественный Финансовая деятельность основывается на государственных актах. В то же время мобилизация и расходование публичной властью денежных средств представляют собой деятельность материального, имущественного характера. Поэтому финансовые 42 Раздел I. Финансовая деятельность и финансовое право правоотношения являются властно-имущественными отношени- ями. Властно-имущественный характер типичен и для определен- ных административных правоотношений (конфискация и рек- визиция, административные денежные штрафы, переход в му- ниципальную собственность бесхозяйного имущества). Однако эти правоотношения возникают, изменяются и прекращаются в процессе управленческой деятельности государства, не связан- ной непосредственно с организацией финансовой деятельности, с поступлением денежных средств в доход публичной власти. Виды финансовых правоотношений По своему материальному содержанию финансовые правоотношения группиру- ются по следующим видам: 1) бюджетные; 2) налоговые; 3) в области страхования; 4) кредита (государственного и банковского); 5) расчетов, регулируемых финансовым правом; 6) финансовые правоотношения по поводу регулирования денежного обращения и валютного регулирования; 7) контрольные. Структура финансовых правоотношений Сущность финансового правоотношения проявляется в его структуре, состоящей из таких элементов, как субъекты, содер- жание , т. е. права и обязанности сторон, объект Во всех этих правоотношениях субъектами являются госу- дарство, муниципальные образования, различные организации, в том числе международные, учреждения, а также граждане. Государство в целом становится субъектом финансовых правоотношений, когда оно регулирует их между Российской Федерацией и субъектами Федерации, между ними и органами местного самоуправления. В этих правоотношениях государство выступает в лице высших и местных органов, компетенция кото- рых в области финансов установлена Конституцией РФ и консти- туционными правовыми актами субъектов Федерации, а также законодательными и другими нормативными актами. Как субъект финансового права государство выступает также через специальные управомоченные финансовые органы (кре- Глава 3. Финансово-правовые нормы и финансовые правоотношения… 43 дитные организации), представляющие интересы государства, и иных субъектов. Финансовый орган (кредитная организация) осуществляет эти правомочия независимо от того, кто является противополож- ной стороной финансовых правоотношений — государственный орган, хозяйствующий субъект или физическое лицо. Учреждения и организации, состоящие на бюджетном финан- сировании, — это тоже участники финансовых правоотношений. Субъектами в этих правоотношениях выступают, в частности, распорядители бюджетных средств, которые несут ответствен- ность за правильное их расходование в меру фактических по- требностей, за постановку учета и отчетности расходуемых по смете ресурсов. Субъектами финансовых правоотношений являются от- дельные физические и юридические лица. Основным признаком правосубъектности гражданина и юридического лица в финан- совых правоотношениях считается наличие самостоятельного источника дохода (заработка, имущества на территории Россий- ской Федерации). Субъектами правоотношений наряду с гражданами Россий- ской Федерации могут быть иностранные граждане (или лица без гражданства), проживающие и работающие в Российской Федерации или имеющие на территории Российской Федерации разрешенные законом источники доходов, если особыми согла- шениями они не освобождаются от уплаты налогов 1 Основанием возникновения, изменения и прекращения финансовых правоотношений являются юридические факты, т. е. предусмотренные нормами финансового права действия или события, которые влекут возникновение, изменение или прекращение у отдельных юридических или физических лиц финансовых прав и обязанностей. Так, возникновение финансово-правовых отношений обычно осуществляется на основании правового нормативного или ин- дивидуального юридического акта. Таким нормативным актом в области финансовой деятельности государства является Феде- ральный закон «О федеральном бюджете», который принимается ежегодно. Индивидуальным нормативным актом — извещение 1 Подробнее о понятии и структуре финансовых правоотношений см.: Карасева М. В. Финансовое правоотношение. М., 2001. 44 Раздел I. Финансовая деятельность и финансовое право финансовым органом гражданина о необходимости уплатить какой-либо налог. Как событие может рассматриваться, например, увеличение числа иждивенцев в семье, что ведет к уменьшению налога на доходы физических лиц, т. е. данное событие изменяет финансово-правовое отношение. Изменение финансовых правоотношений также происходит на основе нормативного акта в связи с изменением предусмо- тренных в нем фактов и событий. Например, факт увеличения или уменьшения размера бюджетных ассигнований вызывает изменение данного правоотношения. Прекращение финансовых правоотношений связано, напри- мер: 1) с погашением финансового обязательства в результате уплаты суммы в срок или взыскания недоимки (просроченного платежа); 2) выполнением задания по государственным доходам, по бюджету или внебюджетным фондам; 3) использованием выданных бюджетных ассигнований; 4) осуществлением компетентными органами права сложения недоимок по налогам и т. д. Содержание финансового правоотношения образуют в сово- купности права и обязанности субъектов данного правоотноше- ния по собиранию, распределению, перераспределению и исполь- зованию фондов денежных средств в процессе осуществления финансовой деятельности. Объектом финансового правоотношения всегда выступают деньги или денежные обязательства. В то же время выделяются и правоотношения, носящие организационный характер, но в конечном итоге они носят служебный характер, направлены на обеспечение исполнения имущественных финансовых правоот- ношений. Контрольные вопросы 1. Какие особенности свойственны финансово-правовым нормам? 2. Чем отличаются финансовые правоотношения от иных правоотношений? 3. Назовите виды финансово-правовых норм и финансовых правоотношений. Глава 3. Финансово-правовые нормы и финансовые правоотношения… 45 4. Охарактеризуйте субъектный состав финансовых право- отношений. 5. С какими обстоятельствами связано возникновение, из- менение и прекращение финансовых правоотношений? Список рекомендуемой литературы 1. Древаль Л. Н. Субъекты российского финансового права. М.: Проспект, 2008. 2. Карасева М. В. Финансовые правоотношения. М.: Норма, 2001. 3. Очерки финансово-правовой науки современности / под ред. Л. К. Вороновой, Н. И. Химичевой. М.; Х.: Право, 2011. 4. Ровинский Е. А. Основные вопросы теории советского фи- нансового права. М., 1960. 5. Финансовое право: учебник / отв. ред. Н. И. Химичева. М.: Норма, 2012. 6. Цыпкин С. Д. Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности Советского го- сударства. М.: Изд-во МГУ, 1983. |