Учебник: Финансовое право. Предисловие к серии
 Скачать 6.17 Mb.
|
|
Глава 7 б юджетные Полномочия р оссийской ф едерации , субъектов р оссийской ф едерации и мунициПальных образований План главы 1. Понятие и содержание бюджетных полномочий. 2. Бюджетные полномочия Российской Федерации. 3. Бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации. 4. Бюджетные полномочия муниципальных образований. § 1. Понятие и содержание бюджетных полномочий Из истории вопроса В советском законодательстве, в юридической литературе широко при- менялся термин «бюджетные права» для характеристики прав государства, его административно-территориальных единиц и соответствующих органов власти в сфере бюджетных отношений 1 . Применяется он и в российском за- конодательстве (введен Федеральным законом от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ), например, в ст. 28 БК РФ говорится о равенстве бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований. Права в данном случае понимаются как меры возможного поведения, права во многих случаях сближаются с обязанно- стями, являются одновременно правами и обязанностями (например, право утверждать бюджет, право распределять бюджетные средства по основным направлениям расходов и т. д.). В целях реализации правового статуса субъек- тов Федерации и муниципальных образований в области бюджета становится актуальным разделение прав и обязанностей, например, право направлять субсидию или субвенцию в бюджет другого уровня, право дополнительных расходов на социальные мероприятия, обязанность компенсировать ни- 1 См., напр., Закон РФ «Об основах бюджетных прав…» (Ведомости РФ. 1993. № 18. Ст. 635), Закон СССР 1959 г. «О бюджетных правах СССР и со- юзных республик», подобные законы союзных и автономных республик. 130 Раздел III. Правовой режим … фондов денежных средств жестоящему бюджету увеличивающиеся расходы по выполнению функций вышестоящих органов. Совокупность прав и обязанностей составляют полномочия, в теории права полномочия предоставляются законом или иным правовым актом конкретному органу или должностному лицу. Такой же подход был вос- принят и в новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ, наименование главы 2 «Бюджетные полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципаль- ных образований», до внесения изменений глава называлась «Бюджетные полномочия органов государственной власти и органов местного само- управления». Однако сущность бюджетных прав (полномочий) государства и его территориальных подразделений и бюджетных полномочий их органов не тождественны. В ст. 7, 8 и 9 БК РФ указаны бюджетные полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, тогда как в ст. 6 БК РФ бюджетные полномочия — права и обязанности органов госу- дарственной власти (органов местного самоуправления). Перечисленные ст. 7, 8 и 9 БК РФ полномочия принадлежат не осуществляющим их органам, а непосредственно Российской Федерации и субъекту РФ, муниципальным образованиям как государственно-правовым образованиям, носителям прав на собственный бюджет. Тем более что основы разграничения бюджетной компетенции установлены Конституцией РФ. Органы государственной власти и местного самоуправления наделены бюджетными полномочиями матери- ального и процессуального характера, посредством которых и реализуются бюджетные права (полномочия) государства и его территориальных подразде- лений. Однако применительно к определению полномочий государства и его территориальных подразделений более подходит термин «компетенция», так как компетенция включает не только права и обязанности, т. е. полномочия, но и предметы ведения. Назначение бюджетных полномочий Итак, бюджетные полномочия Российской Федерации, субъектов РФ и муниципаль- ных образований — это их право на соб- ственный бюджет, права и обязанности в области бюджета, осуществляемые соот- ветствующими органами государственной власти и органами мест- ного самоуправления. Содержание бюджетных полномочий (компетенции) Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований составляют их права и обязанности: — формировать собственный бюджет; — использовать средства собственного бюджета для осущест- вления задач и функций соответствующего государственного и муниципального уровня; Глава 7. Бюджетные полномочия Российской Федерации, субъектов… 131 — самостоятельно определять направления расходов соб- ственных бюджетов соответственно своим предметам ведения; — распределять собственные бюджетные доходы между бюд- жетами данной территории; — формировать и использовать в рамках собственного бюд- жета резервные и другие фонды; — объединять средства своего бюджета со средствами других бюджетов и иными финансовыми ресурсами; — привлекать в бюджеты заемные средства; — оказывать финансовую поддержку нижестоящим бюд- жетам; — получать компенсацию за счет средств вышестоящего бюджета в случае уменьшения доходов или увеличения расхо- дов, возникающих вследствие решений вышестоящих органов государственной власти после утверждения бюджета или связи с передачей полномочий органов вышестоящего уровня на ни- жестоящий уровень; — самостоятельно распоряжаться дополнительно выявлен- ными или сэкономленными средствами; — осуществлять правовое регулирование отношений, каса- ющихся собственного бюджета и в установленных пределах — межбюджетных отношений; — защищать свои права в судебном порядке. Бюджетная компетенция Российской Федерации, ее субъек- тов и муниципальных образований на каждом уровне бюджетной системы осуществляется не изолированно друг от друга, а в тес- ном взаимодействии. Характер такой связи определяется феде- ративным устройством государства, общие принципы которого распространяются и на бюджетные правоотношения с учетом интересов центра, особенностей и традиций каждого субъекта и муниципального образования. Разграничение бюджетных компетенций между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями основано на принципах федерализма и местного самоуправления, закрепленных в Конституции РФ и российском законодательстве. Понятие бюджетного федерализма Бюджетный федерализм — многоуровневая система государства, при которой каждый из уровней государственной власти рас- 132 Раздел III. Правовой режим … фондов денежных средств полагает собственным бюджетом и действует в пределах закре- пленных за ним полномочий. Принципы бюджетного федерализма Принципы бюджетного федерализма: — самостоятельность бюджетов, вхо- дящих в бюджетную систему Российской Федерации; — законодательное закрепление рас- ходных функций бюджетов различных уровней; — разграничение доходных источников бюджетов по уровням бюджетной системы Российской Федерации; — закрепление за субъектами РФ, в том числе за органами местного самоуправления, ответственности путем предоставле- ния финансовой помощи регионам. Основными принципами бюджетного федерализма, закре- пленными в Бюджетном кодексе РФ, являются принцип единства бюджетной системы (ст. 29), равенства бюджетных прав как субъ- ектов РФ, так и муниципальных образований (ст. 28, 31.1), а также самостоятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления в правах и обязанностях осуществлять бюджетный процесс на соответствующем уровне, обеспечивать сбалансированность бюджета и эффективность использования бюджетных средств (ст. 31). Бюджетная компетенция Российской Федерации, ее реги- онов и муниципальных образований включает совокупность материальных и процессуальных прав соответствующих законо- дательных и исполнительных органов власти и органов местного самоуправления, закрепленных в действующем законодательстве. В процессе реализации рассматриваемых полномочий между названными субъектами возникают различные отношения, например в процессе формирования доходов и осуществления расходов (материальные), а также процессуальные, составление и рассмотрение проектов бюджетов, утверждения и исполнения бюджетов, контроля за их исполнением. БК РФ (ст. 6) называет их межбюджетными отношениями — взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирова- ния бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. Система бюджетного федерализма может нормально работать только при условии наличия финансовых ресурсов у органов Глава 7. Бюджетные полномочия Российской Федерации, субъектов… 133 власти каждого уровня для осуществления их полномочий. Но собственных источников доходов большинству субъектов Фе- дерации недостаточно. В связи с этим в рамках межбюджетных отношений устанавливается порядок и формы предоставляемых из одних бюджетов в другие межбюджетных трансфертов (т. е. средства одного бюджета, перечисляемые другому бюджету в со- ответствии с главой 16 «Межбюджетные трансферты» Бюджетного кодекса РФ). За последние годы произошли принципиальные изменения финансовых взаимоотношений бюджетов различных уровней на основе укрепления бюджетного федерализма, повышения бюджетной дисциплины, прозрачности и стабильности распре- деления финансовых ресурсов. Принятые Федеральные законы от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» 1 и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также ст. 7, 8, 9 Бюджетного кодекса РФ создали законодательную базу, по-новому регулирующую финансовые взаимоотноше- ния бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. В результате упорядочено бюджетное устройство субъектов Российской Федерации, разграничены полномочия между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, установлены стабильные доходные источники бюджетов, определены принци- пы формирования и распределения межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Полномочия субъектов разных уровней имеют свои раз- личия и особенности по объему и содержанию. Так, например, у муниципальных образований, в составе которых не имеется муниципальных образований нижестоящего уровня, отсутствует полномочие по распределению бюджетных ресурсов между ни- жестоящими бюджетами. Четкая реализация законодательства о бюджетной компетен- ции государства и его территориальных подразделений должна обеспечить процесс системного реформирования межбюджетных 1 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005. 134 Раздел III. Правовой режим … фондов денежных средств отношений Российской Федерации, создание эффективной, устойчивой и прозрачной системы финансовых взаимоотноше- ний между органами власти в Российской Федерации на основе принципов самостоятельности бюджетов всех уровней и единства их общих интересов. От повышения эффективности деятельности органов государ- ственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по реализации их полномочий зависит удовлетворение спроса граждан на бюд- жетные услуги с учетом объективных различий в потребностях населения и особенностей социально-экономического развития территорий. Общая характеристика бюджетных полномочий В зависимости от вида бюджетных правоотношений, в которых реали- зуются бюджетные права: По субъектному составу (органы власти), кто не- посредственно осуществляет бюджетные полно- мочия: По субъектному со- ставу, в зависимо- сти от территори- ального устройства: Материальные. Процессуальные Представительные органы. Исполнительные органы Государство в целом. Национально-госу- дарственные и административно- территориальные образования Бюджетные полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации тесно между собой связаны и взаимно обусловлены. Характер такой взаимосвязи определяется федера- тивным устройством российского государства, общие принципы которого распространяются и на бюджетные отношения. Реализация бюджетных полномочий непосредственно осу- ществляется органами представительной и исполнительной власти, основана на конституционных нормах о разграничении компетенции между различными ветвями власти, такое распре- Глава 7. Бюджетные полномочия Российской Федерации, субъектов… 135 деление бюджетных полномочий происходит между органами власти одного уровня, т. е. по горизонтали. Вертикальное распределение бюджетных полномочий го- сударства, национально-государственных и административ- но-территориальных образований связано с государственным суверенитетом соответствующих субъектов. § 2. Бюджетные полномочия Российской Федерации История вопроса Бюджетные полномочия (компетенция) Российской Федерации являются ма- териальной гарантией верховенства и независимости государства и выражают экономический потенциал суверенитета России, обеспечивают выполнение внутренних и внешних задач. Осуществление Российской Федерацией как единого государства своих бюджетных прав и позволяет проводить единую социально-экономическую политику страны. Группы бюджетных полномочий Бюджетные полномочия Российской Феде- рации, исходя из особенностей ее бюджетно- правового статуса, можно подразделить на две группы: — бюджетные полномочия Россий- ской Федерации как суверенного единого и неделимого федера- тивного государства; — бюджетные полномочия Российской Федерации в отно- шении собственного и нижестоящих бюджетов. Первая группа бюджетных полномочий основана на конститу- ционных нормах, устанавливающих, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю территорию и что в ведении Российской Федерации находится установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное и таможенное регулирование. Следовательно, Российская Федерация имеет такие бюджетные полномочия, которые распространяются на все ее субъекты и органы местного самоуправления. Роль бюджетных полномочий Роль бюджетных полномочий РФ состоит в праве Российской Федерации на госу- дарственный (федеральный) бюджет, ко- 136 Раздел III. Правовой режим … фондов денежных средств торый является атрибутом суверенного государства, для выпол- нения им своих задач и функций. Содержание бюджетных полномочий Содержание бюджетной полномочий (ком- петенции) Российской Федерации харак- теризует важную координирующую роль России в функционировании бюджетной системы государства. Проведение соци- ально-экономической и финансово-бюджетной политики на всей территории государства. Реализация полномочий бюджетных полномочий РФ создает финансовые возможности для выполне- ния международных обязательств и по сотрудничеству в рамках СНГ. Бюджетные полномочия РФ закреплены в Конституции РФ, Бюджетном кодексе РФ, в принимаемых ежегодно федеральных законах о федеральном бюджете на конкретный период, в указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ. В ст. 7 БК РФ содержится перечень полномочий, входящих в компетенцию Российской Федерации в области бюджетных отношений. Анализируя положения ст. 7 Бюджетного кодекса РФ можно рассмотреть бюджетные полномочия Российской Федерации в бюд- жетной сфере по следующим направлениям: — первую группу бюджетных полномочий Российской Федера- ции следует определить как установление общей системы мер по координации и сбалансированию бюджетов всех уровней; — вторую группу бюджетных полномочий составляют права Российской Федерации, отражающие важную координирующую роль России в функционировании бюджетной системы всего государства в области доходов и расходов; — третья группа бюджетных полномочий также отражает ха- рактеристику бюджетных полномочий Российской Федерации как суверенного, федеративного государства, субъекта междуна- родного права, это полномочия Российской Федерации в области регулирования государственного и муниципального долга; — в четвертую группу бюджетных полномочий Российской Федерации следует выделить процессуальные бюджетные полно- мочия, именно по координации и осуществлению бюджетного процесса; — в пятую группу бюджетных полномочий Российской Федера- ции следует выделить полномочия по регулированию межбюд- Глава 7. Бюджетные полномочия Российской Федерации, субъектов… 137 жетных отношений, в которых проявляется принцип бюджетного федерализма, основанный на реализации бюджетных прав всех уровней государственного устройства страны; — шестая группа полномочий Российской Федерации относится к юрисдикционным полномочиям. Россия как единое федеративное государство обладает бюд- жетными полномочиями в отношении всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Бюджетные права Российской Федерации относительно феде- рального бюджета складываются путем реализации прав на: — федеральный бюджет; — нормативно-правовое регулирование бюджетной деятель- ности России на федеральном уровне; — установление предельного размера дефицита федерального бюджета и его профицита, разработку мер по их сбалансирова- нию; — самостоятельное определение направления использования средств федерального бюджета, в том числе средств, выделяемых по конкретным статьям; — получение собственных доходов, включаемых в федераль- ный бюджет; — образование в составе федерального бюджета резервных и иных целевых фондов; — утверждение в составе федерального бюджета оборотной кассовой наличности; — организацию и осуществление составление, рассмотрения, утверждения проекта федерального бюджета, исполнение феде- рального бюджета и составление, рассмотрение и утверждения отчета об исполнении федерального бюджета. В следующую группу бюджетных прав Российской Федерации следует выделить полномочия России относительно бюджетов субъектов РФ: — право на разграничение бюджетных доходов между феде- ральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ; — право осуществлять бюджетное регулирование путем вы- деления определенных форм финансовой помощи (субсидии, субвенции, дотации); — право на образование фондов финансовой поддержки регионов; 138 Раздел III. Правовой режим … фондов денежных средств — право на возмещение субъектам Российской Федерации дополнительно произведенных расходов или неполученных доходов в результате действий органов государственной власти Российской Федерации; — право на установление порядка и осуществление защиты бюджетных прав субъектов Российской Федерации; — право на осуществление контроля за соблюдением регионами федеральных нормативных актов Российской Фе- дерации. Федеративное устройство Российской Федерации позволяет взаимно сочетать интересы России как единого государства, так и интересы муниципальных образований. Это определяет наличие бюджетных прав Российской Федерации относительно бюджетов муниципальных образований: — правовое регулирование основ по образованию, распре- делению и использованию централизованного денежного фонда муниципального образования; — правовое регулирование основ организации межбюджет- ных отношений субъектов РФ и муниципальных образований; — установление единых методологических подходов форми- рования местных бюджетов; — установление минимальных государственных стандартов для формирования местных бюджетов; — определение порядка передачи в местные бюджеты части доходов федерального бюджета для реализации органами местно- го самоуправления государственных полномочий федерального уровня; — установление порядка предоставления финансовой по- мощи из федерального бюджета в местные бюджеты; — регулирование порядка предоставления средств, выделя- емых из федерального бюджета в фонды финансовой поддержки местного самоуправления субъектов Российской Федерации; — определение порядка компенсаций уменьшения доходов или увеличения расходов бюджетов муниципальных образова- ний, возникших в связи с принятием решений органов государ- ственной власти Российской Федерации; — установление и обеспечение гарантий финансовой само- стоятельности муниципальных образований; — установление порядка и осуществление судебной защиты бюджетных прав муниципальных образований; Глава 7. Бюджетные полномочия Российской Федерации, субъектов… 139 — осуществление контроля за соблюдением органами мест- ного самоуправления федеральных нормативных правовых актов. Основу бюджетно-правового статуса РФ составляют следующие полномочия: — законодательное закрепление положений о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, действующем на всей терри- тории России в федеральном законодательстве; — полномочие по формированию федерального бюджета, который является материальной гарантией верховенства и неза- висимости государства (Конституция РФ, п. «з» ст. 71), в ведении Российской Федерации находится федеральный бюджет; — установление налогов, сборов и других (неналоговых ис- точников), подлежащих зачислению в бюджетную систему; — определение порядка установления нормативов отчис- лений от федеральных налогов и сборов, том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, ре- гиональных и местных налогов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации; — определение основ формирования доходов, разграничение (распределение) бюджетных доходов между уровнями бюджетной системы; — установление основ направления расходов бюджетов бюд- жетной системы; определение порядка установления расходных обязательств публично-правовых образований; — определение порядка установления и исполнения расход- ных обязательств Российской Федерации; — регулирование соотношения доходов и расходов (сбалан- сированность) бюджетов субъектов РФ; — создание в федеральном бюджете резервных, целевых и других фондов, в том числе фондов финансовой поддержки субъектов; — установление основ бюджетной классификации Россий- ской Федерации и общего порядка ее применения; — установление единого порядка ведения бюджетного учета и представления отчетности для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и казенных учреждений, включая отчеты о кассовом исполнении бюджета; — определение общего порядка и принципов осуществления заимствований и предоставления гарантий Российской Феде- рации, субъектов Российской Федерации и муниципальных 140 Раздел III. Правовой режим … фондов денежных средств образований, погашение и обслуживание государственного (муниципального) долга; контроль за использованием субъектами РФ и муниципаль- ными образованиями средств, выделенных им из федерального бюджета и другие полномочия. На федеральном уровне определены перечень и порядок фор- мирования государственных внебюджетных фондов, организа- ционные вопросы управления их деятельностью. Бюджетные полномочия (компетенция) Российской Фе- дерации имеют важное значение для формирования единой финансовой базы, предназначенной для функционирования всего государства как единого целого, осуществления им своего суверенитета, федеральной политики в области государственного, экономического и национального развития страны, выполнения внутренних и внешних задач. Бюджетные полномочия Российской Федерации Бюджетные полно- мочия Российской Федерации относи- тельно федерального бюджета Бюджетные полномочия Рос- сийской Федера- ции относительно бюджетов субъек- тов РФ Бюджетных полно- мочия Российской Федерации отно- сительно бюджетов муниципальных образований § 3. Бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации Из истории вопроса Субъекты Федерации в процессе реализации своего финансово-правового статуса вступают в различного рода бюджетные отношения. Каждый субъект Федерации имеет право на собственный бюджет независимо от размеров территории, численности населения и взаимоотношений с федеральными органами государственной власти. Это равноправие распространяется и на бюджетные правоотношения. Основой бюджетной компетенции субъекта РФ необходимо считать принцип федерализма, заложенный в Конституции РФ, определяющий ее положения о равноправии субъектов (ч. 4 ст. 5), предметы ведения Российской Федерации и разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами (ст. 71–73), вне пределов которых субъекты РФ Глава 7. Бюджетные полномочия Российской Федерации, субъектов… 141 самостоятельны. Осуществление бюджетной компетенции субъектом Феде- рации является основой реализации полномочий по предметам совместного ведения, установленного законом. Понятие бюджетной компетенции Бюджетную компетенцию субъекта можно определить как совокупность его прав и обязанностей в качестве государствен- но-правового образования в сфере бюд- жетных отношений. Правовая основа Правовой основой компетенции субъек- тов РФ в области бюджетных отношений являются Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (пред- ставительных) и исполнительных органов государственной вла- сти субъектов Российской Федерации», конституции республик, уставы краев, областей и автономных округов. Представительные органы власти субъектов РФ могут принимать специальные за- коны о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, законы о бюджете на соответствующий бюджетный период. Правовое регулирование бюджетной деятельности субъектов происходит на двух уровнях: федеральном и региональном. Принцип федерализма проявляется в наличии определенных прав и обязанностей регионов в отношении бюджетов других уровней. Бюджетные полномочия (компетенцию) можно подраз- делить на три группы: — бюджетные полномочия по отношению к федеральному бюджету; — бюджетные полномочия по отношению к собственному бюджету; — бюджетные полномочия по отношению к бюджетам ниже- стоящего территориального уровня. Относительно собственных бюджетов субъекты Российской Фе- дерации обладают следующими полномочиями: — осуществлять нормативно-правовое регулирование бюд- жетного устройства и бюджетного процесса на соответствующей территории; — самостоятельно формировать источники доходов регио- нальных бюджетов; — самостоятельно определять расходы, финансируемые из средств регионального бюджета; 142 Раздел III. Правовой режим … фондов денежных средств — определять условия и порядок размещения государствен- ного заказа субъектов РФ; — определять источники покрытия дефицита бюджета из установленных на федеральном уровне; — возможность вводить секвестр, т. е. пропорциональное снижение расходов по всем, кроме защищенных, статьям бюджета в течение оставшегося текущего года; — признать безденежным долг бюджету субъекта РФ; — создавать собственные контрольно-счетные органы; — осуществлять блокировки расходов регионального бюд- жета; — устанавливать иммунитет регионального бюджета, а именно правовой режим, при котором обращение взыскания на бюджетные средства осуществляется только на основе судеб- ного акта. Следующая группа бюджетных полномочий субъекта РФ отно- сится к федеральному уровню: — получать из федерального бюджета источники доходов, закрепленных за бюджетом субъект Федерации, и регулирующих доходов; — компенсировать бюджетные средства, излишне израсходо- ванные или недополученные в результате принятия определенных решений федеральным органом государственной власти; — участвовать в законодательном процессе по принятию федерального бюджета посредством представительства в Совете Федерации. Права и обязанности субъектов по отношению к бюджетам му- ниципальных образований: — своевременно информировать о расходах, передаваемых в местные бюджеты из бюджетов субъектов РФ; — информировать об изменении распределения налоговых и неналоговых доходов между региональными и местными бюд- жетами; — предоставлять финансовую помощь при уменьшении до- ходной или увеличении расходной базы местного бюджета при отсутствии вины муниципального образования; — предоставлять достаточные доходные источники для обес- печения минимального бюджета. Бюджетно-правовой статус субъектов РФ складывается из сле- дующих полномочий. Глава 7. Бюджетные полномочия Российской Федерации, субъектов… 143 Первую группу составляют полномочия по правовому регулиро- ванию бюджетных отношений субъекта РФ, которые направлены на обеспечение регулирования бюджетного устройства субъекта Федерации и бесперебойного функционирования всей бюджетной системы Российской Федерации. Например, в соответствии со ст. 8 Бюджетного кодекса РФ к бюджетным полномочиям субъ- ектов РФ относятся «установление, детализация и определение порядка применения бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к бюджету субъекта Россий- ской Федерации и бюджетам территориальных внебюджетных фондов». Вторую группу полномочий составляют полномочия по осу- ществлению бюджетного процесса субъектом РФ, направленные на реализацию бюджетной политики в части региональных бюджетных и внебюджетных фондов. На региональном уровне складывается самостоятельная, но не изолированная бюджетная система субъекта РФ, который включает государственный бюджет субъекта РФ и бюджеты муни- ципальных образований, входящих в состав данного субъекта РФ. Статьей 8 БК РФ закреплено установление порядка составле- ния и рассмотрения; составление и рассмотрение проектов феде- рального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ; утверждение и исполнение бюджета; осуществления контроля за их исполнением; утверждения отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов террито- риальных государственных внебюджетных фондов. В третью группу полномочий могут быть выделены дополни- тельные бюджетные полномочия субъектов Федерации — городов федерального значения Москва и Санкт-Петербург , например, в соответствии со ст. 8 Бюджетного кодекса РФ: «определение за- конами указанных субъектов Российской Федерации источников доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга». Четвертую группу полномочий составляют полномочия в об- ласти расходных полномочий. Расходные полномочия, понима- ются как права и обязанности соответствующих органов власти в пределах своей компетенции. Пятую группу полномочий составляют полномочия в области доходов бюджета, именно доходы региональных бюджетов позволя- ют выполнять субъектам РФ возложенные на них многочисленные 144 Раздел III. Правовой режим … фондов денежных средств функции. Исходя из смысла ст. 41 Бюджетного кодекса РФ, доходы бюджетов субъектов Федерации образуются за счет налоговых и неналоговых доходов, а также за счет безвозмездных перечис- лений. В формировании доходов бюджетов большую роль играют отчисления от федеральных налогов (налог на прибыль организа- ций, налог на прибыль организаций при выполнении соглашений о разделе продукции и др.) (ст. 56 БК РФ). Для увеличения доходной части бюджетов РФ им предо- ставляется финансовая помощь из федерального бюджета в виде дотаций, субвенций, субсидий. Муниципальным образованиям предоставляется финансовая помощь из бюджетов субъектов РФ. Субъекты РФ имеют право на использование доходов, фак- тически полученных сверх утвержденных в законе субъекта РФ о бюджете при его исполнении (п. 2 ст. 232 БК РФ). Эти доходы могут направляться, например, на погашение государственного долга, на исполнение публичных нормативных обязательств субъекта РФ в случае недостаточности предусмотренных на ис- полнение бюджетных ассигнований в установленном размере. Субъекты РФ имеют право на компенсацию за счет средств федерального бюджета потерь в доходах бюджета субъекта Феде- рации или увеличение его расходов в том случае, если они обу- словлены принятием решений органа федеральной власти в ходе исполнения утвержденного бюджета. Шестую группу полномочий составляют права на образование в рамках своего бюджета резервных, компенсационных фондов, фондов финансовой помощи муниципальных образований. Полно- мочия по контролю за использованием средств муниципальными образованиями, выделенных им из бюджетов субъектов Федера- ции, а также за соблюдением органами местного самоуправления бюджетного законодательства. Седьмую группу составляют полномочия при передаче субъ- ектам РФ полномочий федерального уровня в случае получения средств из федерального бюджета и передача средств из своего бюджета бюджетам муниципальных образований при наделении их государственными полномочиями регионального уровня. В эту же группу входит определение бюджетных полномочий муниципальных образований, находящихся в составе соответ- ствующих субъектов, исходя из законодательства РФ. Глава 7. Бюджетные полномочия Российской Федерации, субъектов… 145 Предусмотренные законодательством бюджетные полномо- чия (компетенция) субъектов Федерации гарантируется судебной защитой. Бюджетные полномочия (компетенция) субъектов Федерации являются основой бюджетно-правового статуса субъектов Фе- дерации. Каждый субъект имеет право на собственный бюджет. Бюджеты субъектов Федерации являются самостоятельным, но не изолированным уровнем бюджетной системы Российской Федерации. Бюджетные полномочия Российской Федерации Бюджетные полно- мочия по отноше- нию к федеральному бюджету Бюджетные полномочия по отношению к собственному бюджету Бюджетные полно- мочия по отноше- нию к бюджетам нижестоящего территориального уровня § 4. Бюджетные полномочия муниципальных образований История вопроса Местное самоуправление представляет собой форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных Кон- ституцией РФ, федеральными законами. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправле- ния Российской Федерации» определяет муниципальное образование как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иную населенную территорию, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправ- ления. Наличие местного бюджета является неотъемлемым признаком муниципального образования. Виды местных бюджетов Бюджетный кодекс РФ подразделяет мест- ные бюджеты на: — бюджеты муниципальных райо- нов; — бюджеты городских округов; 146 Раздел III. Правовой режим … фондов денежных средств — бюджеты внутригородских муниципальных образований, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; — бюджеты городских и сельских поселений. Все муниципальные образования, независимо от состава территории, численности жителей и других особенностей, об- ладают равной совокупностью бюджетных полномочий. В ст. 9 Бюджетного кодекса РФ закреплен перечень бюджетных полно- мочий муниципальных образований. Нормы ст. 9 Бюджетного кодекса РФ призваны обеспечить развитие положений ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, согласно которой органы местного самоуправ- ления могут самостоятельно формировать, утверждать и испол- нять местный бюджет, а также устанавливать местные налоги и сборы, управлять муниципальной собственностью. Эта норма дублируется в конституциях и уставах субъектов Федерации. Вместе с тем, являясь третьим уровнем единой бюджетной систе- мы РФ, бюджетная деятельность муниципальных образований объективно нуждается в упорядочивающем и координирующем воздействии со стороны субъектов более высокого уровня — Фе- дерации и субъектов Федерации. В соответствии с действующим законодательством федеральный центр определяет лишь основы бюджетно-правового статуса муниципальных образований. Детальное регулирование бюджетной деятельности на местном уровне осуществляется законодательством соответствующего субъекта Российской Федерации и непосредственно местными правовыми актами в пределах своей компетенции. Правовая основа Правовую базу местного самоуправления в области бюджета составляет Конститу- ция РФ, Бюджетный кодекс РФ, Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1 , Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местно- го самоуправления в Российской Федерации» 2 Основу бюджетно-правового статуса муниципальных образований составляют следующие полномочия (компетенция): а) по осуществлению бюджетного процесса и реализации бюджетной политики в части местных бюджетных фондов. Кон- ституция Российской Федерации закрепляет самостоятельность 1 СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506. 2 СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4464. Глава 7. Бюджетные полномочия Российской Федерации, субъектов… 147 формирования, утверждения и исполнения местного бюджета (ст. 132). Статья 9 Бюджетного кодекса РФ содержит установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверж- дения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета. Местный бюджет — централизованный фонд денежных средств муниципального образования, находящийся в распоряжении органов местного самоуправления, предназначенный для финансирования задач местного значения исходя из интересов населения. Бюджеты муниципальных образований составляют третий уровень бюд- жетной системы Российской Федерации, однако принадлежность местных бюджетов к этому уровню не понижает их роли и зна- чения как для государства в целом, так и для самого местного сообщества; б) обеспечение органами местного самоуправления сба- лансированности местных бюджетов. Бюджетный кодекс Рос- сийской Федерации закрепляет, что доходы местных бюджетов формируются за счет собственных доходов (налоги, поступаю- щие в местный бюджет: земельный налог и налог на имущество физических лиц) и доходов за счет отчислений от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов. При недостаточности средств для сбалансирования местных бюджетов органам местного самоуправления предоставляется финансовая помощь из федерального и региональных бюдже- тов в форме межбюджетных трансфертов (дотаций, субсидий, субвенций); в) органы местного самоуправления вправе самостоятельно расходовать средства местных бюджетов, например, определять объем финансирования из местных бюджетов, на выполнение пла- нов и программ, на содержание органов местного самоуправления; г) право органов местного самоуправления устанавливать местные налоги и сборы закреплено в Конституции РФ (ст. 132). Представительные органы местного самоуправления имеют право устанавливать и вводить на своей территории в соответствии с законодательством РФ местные налоги и сборы, закрепленные за местными бюджетами, а также в соответствии с федеральным законодательством определять размеры этих платежей, льготы (п. 4 ст. 12, ст. 13 НК РФ); 148 Раздел III. Правовой режим … фондов денежных средств д) основой осуществления местного самоуправления в Рос- сийской Федерации является принцип самостоятельности мест- ных бюджетов в сочетании с государственной финансовой под- держкой. Увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти Российской Федерации или органами го- сударственной власти субъектов Российской Федерации, должны компенсироваться органами, принявшими указанные решения. Размер компенсаций определяется одновременно с принятием соответствующего решения. Органы местного самоуправления вправе принять к исполнению решения органов государственной власти, влекущие увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов в пределах средств, переданных им в качестве компенсации. Право на получение дополнительных расходов, воз- никших в результате исполнения решений, принятых органами го- сударственной власти, гарантировано Конституцией РФ (ст. 133); е) право органов местного самоуправления образовать в мест- ных бюджетах в пределах объемов их доходов резервные фонды местных администраций (ст. 81 БК РФ); ж) право на установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального рай- она бюджетам городских, сельских поселений, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального рай- она бюджетам городских, сельских поселений (ст. 9 Бюджетного кодекса РФ); з) право органов местного самоуправления регулировать го- ризонтальные бюджетные отношения между муниципальными образованиями, принимать решение о конкретизации бюджет- ного процесса, о распределении доходов, об организационных формах контроля за исполнением бюджета и т. д.; и) право органов местного самоуправления на судебную за- щиту в соответствии с Конституцией РФ (ст. 133), в том числе и в области бюджетных отношений. Особенность бюджетных отношений муниципальных образова- ний определяется структурой муниципального образования, что влияет на содержание бюджетных полномочий, например, существенно различается объем и содержание полномочий муниципальных районов и входящих них поселений. Общим в определении полномочий всех муниципальных образований является закрепленное в законодательстве равенство всех субъ- Глава 7. Бюджетные полномочия Российской Федерации, субъектов… 149 ектов, право на собственный местный бюджет, утверждаемый исполнительным органом местного самоуправления, а также право на самостоятельное использование бюджетных доходов. Выделяется своими особенностями бюджетно-правовой статус закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО) и наукоградов, которые в системе муниципальных образований от- носятся к городским округам. ЗАТО обладают особым правовым режимом, который рас- пространяется на их бюджетно-правовой статус. В отличие от муниципальных образований ЗАТО вступает в бюджетные правоотношения непосредственно с федеральными органами государственной власти. Решение о создании ЗАТО принимается Президентом РФ по предложению Правительства РФ. Недостаток доходов бюджета ЗАТО покрывается субвенциями и дотациями из федерального бюджета в порядке, определяемом Правитель- ством РФ. Если в бюджете ЗАТО планируется превышение доходов над расходами, то решение о перераспределении этого превыше- ния принимается по представлению Правительства РФ и учиты- вается при принятии федерального закона о федеральном бюджете на следующий финансовый год. Эти средства направляются на финансирование различных программ по преодолению послед- ствий деятельности предприятий и объектов, расположенных на данной территории. При осуществлении строительства или реконструкции в ЗАТО предприятий и объектов с сохранением их оборонной направленности за счет средств федерального бюд- жета часть средств обязательно перечисляется органам местного самоуправления. В случае финансирования государственного оборонного заказа в бюджет ЗАТО производятся отчисления для дополнительного финансирования программ в области экологии и здравоохранения в размере 1% от объема финансирования. Кроме того, еще одной особенностью бюджетно-правового статуса является то, что все суммы налогов и других налоговых платежей со своей территории зачисляются в его бюджет, что можно рассматривать как дополнительную гарантию, предостав- ленную федеральным центром, безопасного функционирования предприятий и объектов, расположенных на территории ЗАТО. Наукоград РФ представляет собой муниципальное образова- ние со статусом городского округа, имеющего высокий научно- технический потенциал, с градообразующим научно-производ- ственным комплексом. 150 Раздел III. Правовой режим … фондов денежных средств Правовой статус наукограда соответствии с Конституци- ей РФ закрепляется Федеральными законами от 7 апреля 1999 г. № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации» 1 , об об- щих принципах организации местного самоуправления, о науке и государственной научно-технической политике и др., а также конституциями, уставами и законами субъектов РФ или, напри- мер, указами Президента РФ 2 Статус наукограда присваивается муниципальному образо- ванию Правительством РФ. Правительство РФ утверждает срок действия статуса и приоритетные направления деятельности для каждого наукограда. Дополнительные расходы наукограда финансируются из феде- рального бюджета в виде субвенций в порядке, устанавливаемом Правительством РФ. Все муниципальные образования обладают бюджетными полномочиями. Значение этих полномочий состоит в том, что с их помощью создается финансовая база, необходимая для решения органами местного самоуправления своих социально- экономических и других вопросов местного значения. Бюджетные полномочия обеспечивают возможность органам местного само- управления в пределах их компетенции регулировать на своей тер- ритории бюджетные отношения с учетом местных особенностей. Особенности бюджетных полномочий муниципальных образований Федеральный центр определяет основы бюджетно-правово- го статуса муници- пальных образова- ний Детальное регули- рование бюджет- ной деятельности на местном уровне осуществляется законодательством соответствующего субъекта Россий- ской Федерации А также деталь- ное регулирова- ние бюджетной деятельности на местном уровне осуществляется непосредствен- но местными правовыми актами в пределах своей компетенции 1 СЗ РФ. 1999. № 15. Ст. 1750. 2 О наукоградах городов Реутово и Фрязино см.: Указы Президента РФ от 29 декабря 2003 г. № 1530 и № 1531 // СЗ РФ. 2004. № 1. Ст. 14, 15. Глава 7. Бюджетные полномочия Российской Федерации, субъектов… 151 Контрольные вопросы 1. Определите понятие бюджетных полномочий (компетен- ции) государства и его территориальных подразделений. Каковы юридические особенности этого понятия? 2. Назовите обобщенный перечень основных бюджетных полномочий (компетенции) государства и его территориальных подразделений. 3. Укажите законодательство, определяющее бюджетные полномочия (компетенцию) Российской Федерации. 4. Какие полномочия относятся к бюджетной компетенции Российской Федерации? В чем их значение? 5. Назовите бюджетные полномочия (компетенцию) Россий- ской Федерации в отношении федерального бюджета. 6. Назовите бюджетные полномочия (компетенцию) Рос- сийской Федерации, относящиеся к бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам, к бюджетной системе в целом. 7. Назовите бюджетные полномочия (компетенцию) Рос- сийской Федерации, составляющие компетенцию субъекта РФ. Каково их значение? 8. Назовите полномочия (компетенцию) субъекта РФ, от- носящиеся к его собственному бюджету. 9. Назовите полномочия (компетенцию) субъекта РФ, отно- сящиеся к федеральному бюджету, к местным бюджетам. 10. Какими нормативными актами регулируются бюджетные полномочия (компетенция) субъектов РФ? 11. Назовите бюджетные полномочия (компетенцию) муни- ципальных образований. Каково их значение? 12. В каких бюджетных полномочиях муниципальных об- разований выражаются их взаимоотношения с субъектами РФ, с Российской Федерацией? 13. Что составляет правовую основу бюджетных полномочий (компетенции) муниципальных образований? 14. Какие изменения произошли в содержании бюджетных полномочий (компетенции) муниципальных образований связи с реформированием системы местного самоуправления послед- них лет? 15. Чем различаются бюджетные полномочия районных округов и поселений муниципальных образований? 16. Какие применяются формы межбюджетных трансфертов в бюджеты муниципальных образований? 152 Раздел III. Правовой режим … фондов денежных средств 17. Охарактеризуйте особенности бюджетно-правового ста- туса закрытого территориального образования (ЗАТО). 18. Охарактеризуйте особенности бюджетно-правового ста- туса наукограда. 19. На основе законодательства конкретного субъекта РФ (по вашему выбору) назовите источники доходов, передаваемые в местные (муниципальные) бюджеты. 20. Какие виды расходов вправе включать органы местного самоуправления в местный бюджет? Список рекомендуемой литературы 1. Болтинова О. В. Бюджетное право: учеб. пособие. М.: Нор- ма, 2009. 2. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федера- ции / под ред. Е. Ю. Грачевой. М.: Проспект, 2013. 3. Ливеровский А. А., Худяков А. И., Бродский М. А., Анто- нов В. Н. Бюджетные полномочия субъектов РФ. СПб., 2003. 4. Писарева Е. Г. Правовое положение государственных уч- реждений в сфере финансов. М.: Юрлитинформ, 2011. 5. Финансовое право: учебник / А. Б. Быля, О. Н. Горбунова, Е. Ю. Грачева [и др.]; отв. ред. Е. Ю. Грачева, Г. П. Толстопятенко. М.: Проспект, 2009. |