Учебник: Финансовое право. Предисловие к серии
 Скачать 6.17 Mb.
|
|
§ 2. Стадия составления проекта бюджета Составление проектов бюджетов — это первая, начальная стадия бюджетного процесса в Российской Федерации. Раздел VI БК РФ регламентирует составление проектов бюджетов, а именно глава 20 «Основы составления проектов бюджетов». Проект бюджета, согласно ст. 169 БК РФ, составляется на основе прогноза социально-экономического развития в целях финансового обеспечения расходных обязательств. Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (го- родского округа) разрабатывается на период не менее трех лет. В соответствии со ст. 169 БК РФ проект федерального бюджета и проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов 1 См.: Шемякина О. Б. Компетенция законодательных (представитель- ных) органов государственной власти субъектов РФ в области регулирования бюджетного процесса. Диссертация на соискание ученой степени канд. юрид. наук. М., 2003. С. 28–30. Глава 8. Бюджетный процесс 165 Российской Федерации составляются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, в соответствии с по- ложениями БК РФ. Проект бюджета субъекта Российской Федерации и проекты бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов составляются в порядке, установленном высшим испол- нительным органом государственной власти субъекта Россий- ской Федерации, в соответствии с положениями БК РФ и при- нимаемыми с соблюдением его требований законами субъектов Российской Федерации. Проект местного бюджета составляется в порядке, установ- ленном местной администрацией муниципального образования, в соответствии с БК РФ и принимаемыми с соблюдением его тре- бований муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Проект федерального бюджета и проекты бюджетов госу- дарственных внебюджетных фондов Российской Федерации составляются и утверждаются сроком на три года — очередной финансовый год и плановый период. В Послании Президента РФ Федеральному собранию РФ в 2004 г. отмечено, что «…основой формирования бюджета должны стать четко заданные цели проводимой политики и ожидаемые результаты, а само бюджетное планирование приобрести долго- временный характер» 1 . И 2006 г. стал переломным для бюджетного процесса в Российской Федерации, впервые федеральный бюд- жет стал составной частью перспективного финансового плана, сформированного на три года. Проект бюджета субъекта Российской Федерации и проек- ты территориальных государственных внебюджетных фондов (проекты местных бюджетов) составляются и утверждаются сроком на один год (на очередной финансовый год) или сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период) в соответствии с законом субъекта Российской Федерации (муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования), за исключением закона (реше- ния) о бюджете. 1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Со- бранию от 26 мая 2004 г. «О важнейших общенациональных задачах» // Российская газета. 2004. 27 мая. № 109. 166 Раздел III. Правовой режим … фондов денежных средств В случае если проект бюджета субъекта Российской Федера- ции (проект бюджета муниципального района, проект бюджета городского округа) составляется и утверждается на очередной фи- нансовый год, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации (местная администрация муниципального района, городского округа) разрабатывает и ут- верждает среднесрочный финансовый план субъекта Российской Федерации (муниципального района, городского округа). В слу- чае если проект бюджета поселения составляется и утверждается на очередной финансовый год, муниципальным правовым актом представительного органа поселения могут быть предусмотрены разработка и утверждение среднесрочного финансового плана поселения. Составлению проекта бюджета предшествует Бюджетное послание Президента Российской Федерации. Бюджетное по- слание — стратегия построения государственного бюджета на очередной финансовый год, которая предлагается в виде Послания президента страны Бюджетное послание Президента Российской Федерации на- правляется Федеральному Собранию Российской Федерации не позднее марта года, предшествующего финансовому году (ст. 170 БК РФ). В Бюджетном послании Президента Российской Федера- ции определяются бюджетная политика Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период. Составление проектов бюджетов — это компетенция Пра- вительства Российской Федерации, высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федера- ции и местных администраций муниципальных образований (ст. 171 БК РФ). Бюджетным законодательством установлены определенные требования к содержанию законопроекта о бюджете на очередной финансовый год, определены показатели и перечень материалов, представляемые вместе с проектом бюджета (ст. 181, 182, 192, 193 БК РФ). Непосредственную же работу по составлению проектов бюджетов осуществляют Министерство финансов Российской Федерации, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований. Полномочия Правительства по составлению и представлению проекта федерального бюджета Государственной Думе закрепле- Глава 8. Бюджетный процесс 167 ны в п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ, а также в ст. 15 и 36 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Полномочия Министерства финансов Российской Федера- ции по составлению проекта федерального бюджета содержатся в п. 5.3.1. Положения о Министерстве финансов Российской Фе- дерации утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 329, ст. 165 БК РФ. Составление проекта бюджета (п. 2 ст. 172 БК РФ) основыва- ется на: — Бюджетном послании Президента Российской Федера- ции; — прогнозе социально-экономического развития соответ- ствующей территории; — основных направлениях бюджетной и налоговой поли- тики; — государственных (муниципальных) программах. Законодатель ввел понятие среднесрочного финансового плана субъекта Российской Федерации (муниципального обра- зования) — ст. 174 БК РФ, который определяется как документ, содержащий основные параметры бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета). Если обратиться к зарубежному опыту, то уже «…в конце 60-х — начале 70-х гг. XX в. не только Франция и Япония, но и другие развитые страны перешли к финансовому планиро- ванию на основе 5-летнего бюджетного плана, предусматрива- ющего показатели на предстоящий год и еще на 4 года вперед. Финансовые ведомства приспособили плановую технику к бюд- жетному планированию в виде скользящей пятилетки, передви- гаемой ежегодно на год вперед. При этом показатели каждого года имеют свое качественное определение: окончательные, твердые, относительно твердые, предварительные и приблизительные. Показатели первых трех лет даются в подробном разрезе, чет- вертого и пятого года — обобщенно. Показатели последних 4 лет служат для наилучшего обоснования показателей первого года. Парламент, правительство и финансовое ведомство все силы и внимание уделяют показателем первого года, которые становятся показателями утверждаемого бюджета. Прошедшие годы в зарубежных странах показали, что пятилетнее скользящее бюджетное планирование является весьма действенным орудием управления финансами. 168 Раздел III. Правовой режим … фондов денежных средств В некоторых штатах Австралии и США были попытки со- ставления и утверждения бюджета на два года. Но опыт оказался неудачным» 1 Глава 20 БК РФ дополнена ст. 174.1 «Прогнозирование доходов бюджета». Важное место законодатель отводит формированию на стадии составления проекта бюджета долгосрочных целевых программ (ст. 179 БК РФ), которые разрабатываются органом исполнительной власти, органом местного самоуправления и подлежат утверждению соответствующим законодательным (представительным) органом, представительным органом мест- ного самоуправления. Долгосрочная целевая программа должна содержать технико- экономическое обоснование; прогноз ожидаемых социально-эко- номических (экологических) результатов реализации программы; наименование заказчика указанной программы; сведения о рас- пределении объемов и источников финансирования по годам; другие документы и материалы, необходимые для ее утверждения. Статья 184 БК РФ регламентирует порядок и сроки состав- ления проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, а именно основы порядка составления проекта бюджетов. Порядок и сроки составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации устанавливаются Правительством Рос- сийской Федерации с соблюдением требований, установленных БК РФ. Согласование показателей прогноза социально-экономиче- ского развития Российской Федерации, бюджетных проектировок на очередной финансовый год и плановый период и показателей сводного финансового баланса Российской Федерации осу- ществляется комиссией, создаваемой в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Внесение Министерством финансов Российской Федерации проекта федерального закона о федеральном бюджете и уполно- моченным органом проектов федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в Правительство Российской Федерации осуществляется не 1 Крылов Г. З. Некоторые вопросы совершенствования Бюджетного кодекса // Финансы. 2007. № 7. С. 15. Глава 8. Бюджетный процесс 169 позднее 15 дней до дня внесения проектов указанных законов в Государственную Думу. Порядок и сроки составления проектов бюджетов субъектов Российской Федерации и проектов бюджетов территориаль- ных государственных внебюджетных фондов устанавливаются высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации с соблюдением требований, устанавливаемых БК РФ и законами субъектов Российской Фе- дерации. Порядок и сроки составления проектов местных бюджетов устанавливаются местными администрациями с соблюдени- ем требований, устанавливаемых БК РФ и муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. Основной задачей правового и методологического обеспече- ния бюджетного процесса является повышение эффективности формирования и расходования бюджетных средств в интересах общества, т. е. получение наибольшего объема общественных благ в условиях ограниченности финансовых ресурсов, консолидиру- емых в бюджете 1 . Это предполагает выполнение трех основных условий: — формирование перечня мероприятий, финансируемых из бюджета, в соответствии со степенью их полезности (востребо- ванности обществом); — предотвращение расходов, сверх минимально необходимых для выполнения мероприятий, финансируемых из бюджета (не- эффективное и нецелевое расходование средств); — наличие эффективной системы общественного контроля и воздействия на субъекты, принимающие решения в рамках бюджетного процесса. § 3. Стадия рассмотрения и утверждения бюджета. Временное управление бюджетом Бюджет должен быть «прозрачным», подконтрольным не только на стадии составления плана расходования бюджетных 1 Чичелев М. Е. О дальнейшем совершенствовании бюджетного про- цесса // Финансы. 2005. № 2. С. 17. 170 Раздел III. Правовой режим … фондов денежных средств средств, но и особенно на стадии рассмотрения и утверждения бюджета, с тем чтобы обеспечить реальную аккумуляцию и рас- ходование бюджетных ассигнований, предпосылки успешного исполнения бюджета. Вопросам рассмотрения и утверждения бюджета законодатель уделял большое внимание. И не случайно были приняты специ- альные законы, регламентирующие порядок рассмотрения и ут- верждения федерального бюджета 1 . Затем был принят Бюджетный кодекс Российской Федерации, который подробно регламентирует данную стадию бюджетного процесса. Если рассматривать количество чтений проекта федерального бюджета, то нужно отметить, что законодатель их определял по- разному. Так, например, федеральный бюджет на 1996 г. — в трех чтениях, 1995, 1997–1999 гг. — в четырех чтениях, т. е. каждый год, до принятия БК РФ принимался федеральный закон, под- робно регламентирующий стадию рассмотрения и утверждения федерального бюджета. Правительством Российской Федерации была принята Кон- цепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг. 2 , где предусмотрено реформирование бюджетного процесса по следующим направлениям: — реформирование бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетного учета; — выделение бюджетов действующих и принимаемых обя- зательств; — совершенствование среднесрочного финансового плани- рования; — совершенствование и расширение сферы применения про- граммно-целевых методов бюджетного планирования; — упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета. Данные направления нашли отражение в новой редакции БК РФ, принятой Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ. И сейчас проект бюджета на федеральном уровне рас- сматривается в трех чтениях. 1 СЗ РФ. 1994. № 28. Ст. 2929; 1995. № 31. Ст. 2989; 1996. № 29. Ст. 3454; 1997. № 30. Ст. 3583. 2 Постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» // СЗ РФ. 2004. № 22. Ст. 2180. Глава 8. Бюджетный процесс 171 Глава 21 БК РФ содержит Основы рассмотрения и утвержде- ния бюджетов. Закон (решение) о бюджете должен содержать основные ха- рактеристики бюджета: — общий объем доходов бюджета (доходы бюджета — это по- ступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансиро- вания дефицита бюджета); — общий объем расходов бюджета (расходы бюджета — вы- плачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками фи- нансирования дефицита бюджета); — дефицит (профицит) бюджета (дефицит бюджета — превы- шение расходов бюджета над его расходами, профицит бюджета — превышение доходов бюджета над его расходами). В законе (решении) о бюджете должны содержаться нормати- вы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, в случае, если они не установлены бюд- жетным законодательством Российской Федерации (п. 2 ст. 184.1 БК РФ). В соответствии п. 3 ст. 184.1 БК РФ законом (решением) о бюд- жете устанавливаются: — перечень главных администраторов доходов бюджета; — перечень главных администраторов источников финанси- рования дефицита бюджета; — распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов в ведомственной структуре расходов на оче- редной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период); — общий объем бюджетных ассигнований, направляемых на исполнение публичных нормативных обязательств; — объем межбюджетных трансфертов, получаемых из других бюджетов и (или) предоставляемых другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде); — общий объем условно утверждаемых (утвержденных) рас- ходов в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период на первый год планового периода в объеме не менее 2,5% общего объема расходов бюджета, на второй год 172 Раздел III. Правовой режим … фондов денежных средств планового периода в объеме не менее 5% общего объема расходов бюджета; — источники финансирования дефицита бюджета, установ- ленные ст. 94(в случае принятия федерального бюджета с дефи- цитом), 95 и 96 БК РФ на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период); — верхний предел государственного (муниципального) вну- треннего долга и (или) государственного внешнего долга по со- стоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом (очередным финансовым годом и каждым годом планового периода), с указанием в том числе верхнего предела долга по го- сударственным или муниципальным гарантиям; — иные показатели федерального бюджета и бюджетов го- сударственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов терри- ториальных государственных внебюджетных фондов, местного бюджета, установленные соответственно БК РФ, законом субъ- екта Российской Федерации, муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования. Законодатель ввел понятие условно утверждаемых (утверж- денных) расходов. Согласно п. 5 ст. 184.1 БК РФ это не распреде- ленные в плановом периоде по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов в ведомственной структуре расходов бюджета бюджетные ассигнования. Одновременно с проектом закона (решения) о бюджете в за- конодательный (представительный) орган представляются следу- ющие документы и материалы, предусмотренные ст. 184.2 БК РФ: — основные направления бюджетной и налоговой политики; — предварительные итоги социально-экономического раз- вития соответствующей территории за истекший период текущего финансового года и ожидаемые итоги социально-экономического развития соответствующей территории за текущий финансовый год; — прогноз социально-экономического развития соответ- ствующей территории; — прогноз основных характеристик (общий объем доходов, общий объем расходов, дефицита (профицита) бюджета) консоли- дированного бюджета соответствующей территории на очередной финансовый год и плановый период либо проект среднесрочного финансового плана; Глава 8. Бюджетный процесс 173 — пояснительная записка к проекту бюджета; — методики (проекты методик) и расчеты распределения межбюджетных трансфертов; — верхний предел государственного (муниципального) долга на конец очередного финансового года (на конец очередного фи- нансового года и конец каждого года планового периода); — проект программы государственных (муниципальных) внутренних заимствований на очередной финансовый год (оче- редной финансовый год и плановый период); — проект программы государственных внешних заимствова- ний на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период); — проекты программ государственных (муниципальных) гарантий на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период); — проект программы предоставления бюджетных кредитов на очередной финансовый год (очередной финансовый год и пла- новый период); — оценка ожидаемого исполнения бюджета на текущий финансовый год; — проекты законов о бюджетах государственных внебюд- жетных фондов; — предложенные законодательными (представительными) органами, органами судебной системы, органами государствен- ного (муниципального) финансового контроля, созданными законодательными (представительными) органами, проекты бюджетных смет указанных органов, представляемые в случае возникновения разногласий с финансовым органом в отношении указанных бюджетных смет. Также могут быть представлены иные документы и матери- алы, т. е. перечень документов и материалов, предусмотренных ст. 184.2 БК РФ, не является исчерпывающим. Согласно п. 1 ст. 185 БК РФ Правительство Российской Феде- рации, высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, местные администрации муниципальных образований вносят на рассмотрение законо- дательного (представительного) органа соответственно проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной фи- нансовый год и плановый период и проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской 174 Раздел III. Правовой режим … фондов денежных средств Федерации на очередной финансовый год и плановый период в сроки, установленные БК РФ. Так, проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и проекты законов бюджетов государственных внебюджетных фондов на очередной финансовый год и плановый период вносятся на рассмотрение и утверждение в Государственную Думу не позднее 1 октября августа текущего года. Проект закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период) и проект закона субъекта Российской Федерации о бюджете территориально- го государственного внебюджетного фонда вносятся в сроки, установленные законом субъекта Российской Федерации, но не позднее 1 ноября текущего года. Проект решения о местном бюджете вносится в сроки, уста- новленные муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования, но не позднее 15 ноября текущего года. Важное значение имеет регулирование вопросов, связан- ных с несвоевременным вступлением в силу закона (решения) о бюджете. Статья 190 БК РФ регламентирует основы временного управ- ления бюджетом. Если закон (решение) о бюджете не вступил в силу с начала текущего финансового года, то финансовый орган правомочен ежемесячно доводить до главных распорядителей бюджетных средств бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обя- зательств в размере, не превышающем 1/12 части бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств в отчетном финансовом году. Что касается иных показателей, определяемых законом (решением) о бюджете, применяются в размерах (норма- тивах) и порядке, которые были установлены законом (решением) о бюджете на отчетный финансовый год. Порядок распределения и (или) предоставления межбюджетных трансфертов другим бюд- жетам бюджетной системы Российской Федерации сохраняется в виде, определенном на отчетный финансовый год. В п. 2 ст. 190 БК РФ установлены дополнительные ограниче- ния правомочий органа, исполняющего бюджет, в рамках вре- менного управления бюджетом, если закон (решение) о бюджете Глава 8. Бюджетный процесс 175 не вступил в силу через три месяца после начала финансового года. В этом случае орган, исполняющий бюджет, не имеет права: — доводить лимиты бюджетных обязательств и бюджетные ассигнования на бюджетные инвестиции и субсидии юридиче- ским и физическим лицам, установленные БК РФ; — предоставлять бюджетные кредиты; — осуществлять заимствования в размере более одной вось- мой заимствований предыдущего финансового года в расчете на квартал; — формировать резервные фонды. Однако перечисленные выше ограничения не распростра- няются на расходы, связанные с выполнением публичных нормативных обязательств, обслуживанием и погашением госу- дарственного (муниципального) долга, выполнением междуна- родных договоров. Законодатель предусмотрел внесение изменений в закон (ре- шение) о бюджете по окончании периода временного управления бюджетом (ст. 191 БК РФ). Если закон (решение) о бюджете вступает в силу после на- чала текущего финансового года и исполнение бюджета до дня вступления в силу указанного закона (решения) осуществляется в соответствии с временным управлением бюджетом (ст. 190 БК РФ), в течение одного месяца со дня вступления в силу ука- занного закона (решения) орган исполнительной власти (местная администрация) представляет на рассмотрение и утверждение законодательного (представительного) органа проект закона (решения) о внесении изменений в закон (решение) о бюджете, уточняющего показатели бюджета с учетом исполнения бюджета за период временного управления бюджетом. Указанный проект закона (решения) рассматривается и ут- верждается законодательным (представительным) органом в срок, не превышающий 15 дней со дня его представления. Согласно ст. 192 БК РФ Правительство Российской Федерации вносит на рассмотрение и утверждение в Государственную Думу проект федерального закона о федеральном бюджете на очеред- ной финансовый год и плановый период не позднее 1 октября текущего года. Проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период предусматривается 176 Раздел III. Правовой режим … фондов денежных средств уточнение показателей утвержденного федерального бюджета планового периода и утверждение показателей второго года пла- нового периода составляемого бюджета. В случае признания утратившими силу положений федераль- ного закона о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период в части, относящейся к плановому периоду, в соответствии с п. 3 ст. 212 БК РФ, проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период предусматривается утверждение показателей очередного финансового года и планового периода составляемого бюджета. В п. 4 ст. 192 БК РФ определяется круг документов и материа- лов, вносимых на рассмотрение Государственной Думы одновре- менно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период (например, основные направления бюджетной и налоговой политики на оче- редной финансовый год и плановый период; прогноз социально- экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период и др.). Также одновременно с проектом федерального закона о фе- деральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Правительство Российской Федерации вносит в Госу- дарственную Думу проекты федеральных законов (п. 5 ст. 192 БК РФ): — о бюджетах государственных внебюджетных фондов Рос- сийской Федерации на очередной финансовый год и плановый период; — о страховых тарифах на обязательное социальное страхова- ние от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний на очередной финансовый год и плановый период. Согласно п. 7 ст. 192 БК РФ Центральный банк Российской Федерации не позднее 1 октября текущего года представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на очередной финансовый год и плановый период. Согласно п. 1 ст. 194 БК РФ проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и пла- новый период считается внесенными в срок, если он доставлен в Государственную Думу до 24 часов 1 октября текущего года. Глава 8. Бюджетный процесс 177 Одновременно он направляется Президенту Российской Фе- дерации. В течение суток со дня внесения в Государственную Думу Совет Государственной Думы или Председатель Государствен- ной Думы направляет в Комитет Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам (далее — Комитет по бюджету) законопроект федерального закона о федеральном бюджета на очередной финансовый год и плановый период (п. 2 ст. 194 БК РФ) для подготовки заключения о соответствии представленных документов и материалов требованиям ст. 192 БК РФ. На основании заключения Комитета по бюджету Со- вет Государственной Думы или Председатель Государственной Думы принимает решение о принятии к рассмотрению Государ- ственной Думой указанного законопроекта (и именно с этого момента начинается данная стадия бюджетного процесса) либо о возвращении его в Правительство России на доработку. Дора- ботанный законопроект со всеми необходимыми документами и материалами должен быть представлен в Государственную Думу Правительством Российской Федерации в течение 10 дней со дня возвращения на доработку и рассмотрен Советом Государственной Думы или в период парламентских каникул Председателем Государственной Думы. На основании ст. 195 БК РФ проект федерального закона о фе- деральном бюджете на очередной финансовый год и плановый пе- риод в течение трех дней направляется Советом Государственной Думы или в период парламентских каникул Председателем Госу- дарственной Думы в Совет Федерации, другим субъектам права законодательной инициативы (в соответствии с ч. 1 ст. 104 Кон- ституции РФ право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законода- тельным (представительным) органам субъектов Российской Фе- дерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения), в комитеты Государственной Думы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату Российской Федерации для подготовки заключения по законопроекту. Совет Государственной Думы направляет проект федераль- ного закона о федеральном бюджете на очередной финансовый 178 Раздел III. Правовой режим … фондов денежных средств год и плановый период в Комитет по бюджету и определяет ко- митеты-соисполнители по рассмотрению отдельных разделов и подразделов проекта федерального бюджета. Впервые законодатель установил ответственного по проекту федерального бюджета Федеральным законом «О федеральном бюджете на 1997 год». Им являлся Комитет по бюджету, налогам, банкам и финансам Государственной Думы. Комитетом-соиспол- нителем при рассмотрении основных характеристик федераль- ного бюджета является комитет, ответственный за рассмотрение прогноза социально-экономического развития Российской Фе- дерации на очередной финансовый год. Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение 60 дней в трех чтениях. Первое чтение законопроекта закреплено в ст. 198–203 БК РФ. В первом чтении обсуждается концепция и прогноз социаль- но-экономического развития РФ, а также указываемые в феде- ральном законе о федеральном бюджете прогнозируемый объем ВВП и уровень инфляции, положенные в основу формирования основных характеристик федерального бюджета и основные на- правления бюджетной и налоговой политики. Предметом первого чтения являются основные характери- стики федерального бюджета: — прогнозируемый в очередном финансовом году и плановом периоде общий объем доходов с выделением прогнозируемого объема нефтегазовых доходов федерального бюджета; — приложение к федеральному закону о федеральном бюд- жете на очередной финансовый год и плановый период, устанав- ливающее нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации на очередной финан- совый год и плановый период, в случае если они не утверждены настоящим Кодексом; — общий объем расходов в очередном финансовом году и плановом периоде; — условно утверждаемые расходы в объеме не менее 2,5 про- цента общего объема расходов федерального бюджета на первый год планового периода и не менее 5 процентов общего объема расходов федерального бюджета на второй год планового периода; — объем нефтегазового трансферта в очередном финансовом году и плановом периоде; Глава 8. Бюджетный процесс 179 — верхний предел государственного внутреннего и внешнего долга Российской Федерации на конец очередного финансового года и каждого года планового периода; — нормативная величина резервного фонда в очередном финансовом году и плановом периоде; — дефицит (профицит) федерального бюджета. При утверждении основных характеристик федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период ука- зываются прогнозируемый в соответствующем финансовом году объем ВВП и уровень инфляции (потребительских цен) (декабрь к декабрю предыдущего года). В соответствии со ст. 200 БК РФ в течение 10 дней со дня внесения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период комитеты Госу- дарственной Думы готовят и направляют в Комитет по бюджету заключения по данному законопроекту и предложения о приня- тии или об отклонении представленного законопроекта, а также предложения и рекомендации по предмету первого чтения. На основании полученных заключений Комитет по бюджету готовит свое заключение по законопроекту, а также проект постановления Государственной Думы о принятии (или отклонении) в первом чтении проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период и об основных характеристиках федераль- ного бюджета на очередной финансовый год. На основании ст. 201 БК РФ при рассмотрении в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Государственная Дума заслушивает доклад Правительства Российской Федерации, содоклады Комитета по бюджету и комитета-соисполнителя, а также доклад Председателя Счетной палаты Российской Фе- дерации и принимает решение о принятии или об отклонении указанного законопроекта. При принятии проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период ут- верждаются основные характеристики федерального бюджета. При утверждении характеристик федерального бюджета в первом чтении Государственная Дума не имеет права увеличивать доходы и дефицит федерального бюджета, если на эти изменения нет по- ложительного заключения Правительства Российской Федерации (ст. 201 ч. 2 БК РФ). 180 Раздел III. Правовой режим … фондов денежных средств В случае отклонения законопроекта о бюджете в первом чтении законодатель в ст. 202 БК РФ предусмотрел следующие процедуры: — передача указанного законопроекта в согласительную комиссию по уточнению основных характеристик федерального бюджета для разработки согласованного варианта основных ха- рактеристик федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период; — возвращение законопроекта на доработку в Правительство Российской Федерации; — поставить вопрос о доверии Правительству Российской Федерации. Порядок работы согласительной комиссии в случае отклоне- ния Государственной Думой в первом чтении проекта федераль- ного закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период регламентируется ст. 203 БК РФ. Законодатель закрепил норму, что если Государственная Дума не принимает решения по основным характеристикам фе- дерального бюджета по итогам работы согласительной комиссии, то тогда проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период считается повтор- но отклоненным в первом чтении. При повторном отклонении в первом чтении проекта феде- рального закона о федеральном бюджете на очередной финансо- вый год и плановый период Государственная Дума не имеет права во второй раз направить указанный законопроект в согласитель- ную комиссию или вернуть его в Правительство РФ. Повторное отклонение проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период возможно лишь в случае, если Государственная Дума ставит вопрос о доверии Правительству Российской Федерации. В ст. 204 БК РФ предусмотрен порядок возвращения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной фи- нансовый год и плановый период в Правительство Российской Федерации в случае его отклонения в первом чтении Государ- ственной Думой. В ч. 3 ст. 117 Конституции РФ предусмотрено, что Государ- ственная Дума может выразить недоверие Правительству РФ. Постановление о недоверии Правительству РФ принимается Глава 8. Бюджетный процесс 181 большинством голосов от общего числа депутатов Государствен- ной Думы. После выражения Государственной Думой недоверия Правительству РФ Президент РФ вправе объявить об отставке Правительства Российской Федерации либо не согласиться с решением Государственной Думы. Если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правитель- ству РФ, Президент Российской Федерации объявляет об отставке Правительства РФ либо распускает Государственную Думу. Если при отклонении в первом чтении проекта федераль- ного закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год Государственной Думой поставлен вопрос о доверии Пра- вительству РФ и Президент РФ принял решение об отставке Правительства РФ (абз. 2 ст. 204 БК РФ), вновь сформированное Правительство РФ не позднее 30 дней после сформирования пред- ставляет новый вариант проекта федерального закона о федераль- ном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Рассмотрение проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период во втором чтении регламентируется ст. 205 БК РФ. Предмет второго чтения содержится в п. 2 ст. 205 БК РФ: — приложение к федеральному закону о федеральном бюдже- те на очередной финансовый год и плановый период, устанавли- вающее перечень главных администраторов доходов федерального бюджета; — приложение к федеральному закону о федеральном бюд- жете на очередной финансовый год и плановый период, уста- навливающее перечень главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета; — бюджетные ассигнования (за исключением утвержденных в первом чтении условно утверждаемых (утвержденных) расходов) по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период в пределах общего объема расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период, утвержденных в первом чтении, в соответ- ствии с п. 2 ст. 192 БК РФ; — приложение к федеральному закону о федеральном бюд- жете на очередной финансовый год и плановый период, устанав- ливающее распределение между субъектами Российской Федера- 182 Раздел III. Правовой режим … фондов денежных средств ции межбюджетных трансфертов на очередной финансовый год и плановый период; — программа предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов на очередной финансо- вый год и плановый период (приложение к федерального закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период); — программа государственных внутренних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год и плано- вый период (приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период); — программа государственных внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год и плано- вый период (приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период); — ряд других документов (п. 2 ст. 205 БК РФ). Согласно п. 3 ст. 205 БК РФ субъекты права законодательной инициативы направляют в Комитет по бюджету поправки по предмету второго чтения. В течение 10 дней Комитет по бюджету готовит сводные таблицы поправок по разделам, подразделам, целевым статьям, видам расходов классификации расходов федерального бюджета, рассматриваемым во втором чтении, и направляет указанные таблицы в соответствующие профильные комитеты и в Прави- тельство Российской Федерации. В п. 4 ст. 205 БК РФ предусмотрен порядок рассмотрения по- правок по предмету второго чтения по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюд- жетов Российской Федерации, который проводится в Комитете по бюджету и соответствующем профильном комитете. Профильный комитет рассматривает направленные ему Ко- митетом по бюджету таблицы поправок и представляет результаты рассмотрения поправок в Комитет по бюджету, который рассма- тривает указанные материалы, принимает решение, формирует сводные таблицы поправок, рекомендованных к принятию или от- клонению, и выносит их на рассмотрение Государственной Думы. Поправки по межбюджетным трансфертам бюджетам субъ- ектов Российской Федерации рассматриваются в Комитете по бюджету только после их предварительного рассмотрения Ко- митетом Совета Федерации по бюджету. Глава 8. Бюджетный процесс 183 Итогом второго чтения является голосование, и принимается постановление Государственной Думы о принятии во втором чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Порядок рассмотрения в третьем чтении проекта федераль- ного закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период закреплен в ст. 207 БК РФ. При рассмотрении в третьем чтении в соответствии с распре- делением бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов федерального бюджета, предусмотренным отдельными приложе- ниями к федеральному закону о федеральном бюджете, приня- тыми во втором чтении, утверждаются ведомственная структура расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и ведомственная структура расходов федерального бюджета на первый и второй годы планового периода в соответствии с п. 2 ст. 192 БК РФ. Для рассмотрения в третьем чтении законопроект выносится на голосование в целом. Затем согласно п. 2 ст. 207 БК РФ принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение пяти дней со дня принятия передается на рассмотрение Совета Федерации. Согласно ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотре- нию в Совете Федерации подлежит принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете. Необходимо отметить, что Совет Федерации может при- нимать участие в рассмотрении проекта федерального бюджета даже в первом чтении, если Государственная Дума отклоняет проект бюджета в первом чтении и направляет его на доработку в согласительную комиссию. В состав данной комиссии входят также представители Совета Федерации. Согласно п. 1 ст. 208 БК РФ Совет Федерации рассматривает федеральный закон о федеральном бюджете на очередной фи- нансовый год и плановый период в течение 14 дней со дня пред- ставления Государственной Думой, при этом закон голосуется на предмет его одобрения в целом. В случае отклонения федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Со- ветом Федерации он передается в согласительную комиссию, которая течение 10 дней выносит на повторное рассмотрение 184 Раздел III. Правовой режим … фондов денежных средств Государственной Думы федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год в одном чтении (п. 3 ст. 208 БК РФ). В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей общего числа депутатов Государственной Думы (п. 5 ст. 208 БК РФ). Одобренный Советом Федерации федеральный закон о фе- деральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение пяти дней направляется Президенту Россий- ской Федерации (п. 2 ст. 208 БК РФ) для подписания и обнаро- дования. В случае отклонения Президентом РФ федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период закон передается в согласительную комиссию (ст. 210 БК РФ). Следует отметить, что в состав согласительной комиссии включается представитель Президента Российской Федерации. В соответствии со ст. 5 БК РФ закон о бюджете вступает в силу и действует с января по 31 декабря финансового года, если иное не предусмотрено БК РФ и (или) законом (решением) о бюджете. За- кон о бюджете подлежит официальному опубликованию не позд- нее пяти дней со дня его подписания в установленном порядке. В ст. 209 БК РФ законодатель предусмотрел нормы, регламен- тирующие секретные статьи федерального бюджета. Секретные статьи рассматриваются на закрытом заседании палат Федерального собрания Российской Федерации. Материа- лы к секретным статьям федерального бюджета рассматриваются исключительно председателями палат Федерального собрания Российской Федерации 1 1 См.: Порядок проведения закрытых заседаний Государственной Думы закреплен в ст. 37 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденного постановлением Государственной Думы от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД // СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 801; Поря- док проведения закрытых заседаний Совета Федерации закреплен в ст. 38 Регламента Совета Федерации Федерального собрания Российской Феде- рации, утвержденного постановлением Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30 января 2002 г. № 33-СФ // СЗ РФ. 2002. № 7. Ст. 636. Глава 8. Бюджетный процесс 185 Принятие специальных секретных программ и включе- ние их в состав тех или иных расходов федерального бюджета осуществляется по представлению Президента Российской Федерации. За стадией рассмотрения и утверждения проекта бюджета следует стадия исполнения бюджета и осуществления бюджет- ного учета. |