Учебник: Финансовое право. Предисловие к серии
 Скачать 6.17 Mb.
|
|
Глава 8 б юджетный Процесс План главы 1. Понятие бюджетного процесса и его принципы. 2. Стадия составления проекта бюджета. 3. Стадия рассмотрения и утверждения бюджета. Временное управление бюджетом. 4. Стадия исполнения бюджета и осуществления бюджетного учета. 5. Стадия составления, внешней поверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности. 6. Бюджетный контроль в Российской Федерации. § 1. Понятие бюджетного процесса и его принципы Термин «процесс» (лат. processus — продвижение) — ход ка- кого-либо явления, последовательная смена состояний, стадий развития и т. д. 1 Бюджет находится в постоянном развитии, движении. Последовательная смена состояний, стадий развития можно определить как бюджетный процесс. При этом необходимо подчеркнуть, что последовательность стадий не носит чисто механический характер, а регулируется нормами бюджетного процесса, которые отражают последовательную смену стадий, цикличный характер, смену прав и обязанностей участников бюджетного процесса. Процессуальные нормы бюджетного права распределяются по стадиям бюджетного процесса. «Бюджет, подобно однолетнему растению, существует только один год. По истечении бюджет- 1 Словарь иностранных слов / под ред. И. В. Лехина, С. М. Локшиной. М.: Русский язык, 1987. С. 407. 154 Раздел III. Правовой режим … фондов денежных средств ного года, который совпадает с календарным, на смену одному бюджету приходит другой. Но прежде чем вступить в действие, бюджет должен быть составлен и утвержден. После принятия и наступления нового года бюджет обращается к исполнению. По итогам исполнения составляется соответствующий отчет, он поступает на утверждение. Однако в каждом году этот про- цесс начинается заново. Иными словами, бюджетный процесс ежегодно возобновляется, проходя одни и те же стадии. В самом общем виде они предстают перед нами как стадии составления, рассмотрения и утверждения, исполнения бюджета, которые за- вершаются составлением, рассмотрением и утверждением отчета об исполнении бюджета. И сколько существует бюджет, столько существуют и эти стадии бюджетного процесса» 1 Стадия — совокупность процессуальных действий, связанных ближайшей целью 2 Стадией в бюджетном процессе, по мнению М. И. Пискотина, является обособленный, самостоятельный и законченный этап деятельности государственных органов, в результате прохождения которого бюджет переходит из одного качественного состояния в другое Современные представители науки финансового права 3 считают, что стадии бюджетного процесса представляют собой «урегулированную нормами бюджетного права, выстроенную в определенной логической последовательности, взаимосвя- занную и взаимоувязанную систему составляющих указанный процесс элементов, каждый из которых, являясь подсистемой более низкого порядка, представлен в виде определенной после- довательности совокупности действий (деятельности) участников бюджетного процесса». Каждая из существующих стадий бюджетного процесса от- личается следующими признаками: — во-первых, задачей, лежащей в основе каждой из стадий бюджетного процесса. Так, например, задачей стадии составления проекта бюджета является своевременное составление проекта 1 Пискотин М. И. Советское бюджетное право. М., 1972. С. 63. 2 Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права. Курс лекций. Саратов, 1995. С. 331. 3 Парыгина В. А., Браун К., Стиглиц Дж. Э., Тедеев А. А., Мельников С. И. Бюджетная система России: учебник. 3-е изд., исправ. и доп. М.: Эксмо, 2006. С. 613. Глава 8. Бюджетный процесс 155 бюджета на основе прогноза социально-экономического развития в целях финансового обеспечения расходных обязательств; — во-вторых, для каждой стадии бюджетного процесса характерен определенный состав субъектов, причем разграни- чиваются их полномочия в зависимости от стадии бюджетного процесса; — в-третьих, каждая из стадий бюджетного процесса огра- ничивается определенными сроками; — в-четвертых, каждая из стадий бюджетного процесса завершается определенным действием или принятием соответ- ствующего правового акта. Так, например, стадия рассмотрения и утверждения проекта бюджета завершается принятием закона о бюджете на федеральном уровне и на уровне субъекта РФ, на муниципальном уровне муниципальным правовым актом му- ниципального образования. Понятие бюджетного процесса нашло отражение в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ. Согласно действующему бюджетному законодательству Российской Федерации «бюджетный процесс — это регламентированная законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по со- ставлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и ис- полнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждения бюджетной отчетности» 1 Кроме того, в БК РФ имеется глава 17 «Бюджеты государствен- ных внебюджетных фондов», которая регламентирует бюджетный процесс бюджетов государственных внебюджетных фондов. Однако в определении бюджетного процесса, закрепленном в БК РФ, четко не разграничены стадии бюджетного процесса, и законодатель объединяет в единые самостоятельные стадии бюджетного процесса. Например, «составление и рассмотрение проекта бюджета», «утверждение и исполнение бюджета». Хотя в содержании БК РФ данные нормы выделены в самостоятельные стадии бюджетного процесса. Законодатель важное значение отводит контролю за испол- нением бюджета. На наш взгляд, финансовый контроль должен 1 Статья 6 БК РФ. 156 Раздел III. Правовой режим … фондов денежных средств сопровождать все стадии бюджетного процесса от составления проекта бюджета до утверждения отчета об исполнении бюджета. По нашему мнению, необходимо закрепить в БК РФ следую- щее понятие бюджетного процесса. Понятие бюджетного процесса Бюджетный процесс — это регламентиро- ванная нормами бюджетно-процессуально- го права деятельность представительных и исполнительных органов государственной власти, местного самоуправления, иных участников бюджетного процесса по составлению проектов бюдже- тов, их рассмотрению и утверждению, исполнению бюджетов и осу- ществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности, а также осуществлению бюджетного контроля на всех стадиях бюджетного процесса. Периодичность бюджета представляет собой процесс, при котором происходит последовательная смена одной стадии другой 1 Бюджет ежегодно принимается и утверждается в нашем государстве. Финансовый (бюджетный) год на территории Рос- сийской Федерации длится 12 месяцев с 1 января по 31 декабря текущего года (ст. 12 БК РФ), т. е. соответствует календарному году. Финансовый год в России не всегда совпадал с календарным. После Великой Октябрьской социалистической революции бюд- жетный период в РСФСР ограничивался 6 месяцами в пределах календарного года. В 1918 и 1919 гг. в РСФСР были составлены и утверждены 4 полугодовых бюджета на период с 1 января по 30 июня и с 1 июля по 31 декабря. По постановлению СНК РСФСР от 23 декабря 1919 г. бюджетный период был продлен с 6 месяцев до 1 года, и бюджет на 1920 г. составлялся уже на срок с 1 января по 31 декабря. В период восстановления народного хозяйства перспективы хозяйственного года в большой мере зависели от результатов развития сельского хозяйства, поэтому государствен- ный бюджет утверждался на период с 1 октября по 30 сентября 2 И только 20 сентября 1930 г. ЦИК и СНК СССР приняли поста- 1 Ровинский Е. А. Советское финансовое право. М.: Юридическая ли- тература, 1978. С. 117. 2 Финансово-кредитный словарь / под ред. В. П. Дьяченко. Т. 1. М., 1961. С. 196. Глава 8. Бюджетный процесс 157 новление «О переносе начала хозяйственного года с 1 октября на 1 января» 1 Закон (решение) о бюджете вступает в силу с 1 января и дей- ствует по 31 декабря финансового года, если иное не предусмо- трено БК и (или) законом (решением) о бюджете. Федеральный бюджет разрабатывается и утверждается в фор- ме федерального закона (ст. 11 БК РФ). Законы о бюджете рассматриваются в приоритетном порядке, и, как правило, их принятию предшествует тщательный анализ. Это обусловлено важностью принятия данного финансового плана государства, предусматривающего расходы и доходы на текущий финансовый год, в соответствии с которыми происходит финансирование основных задач и функций государства. Стадии бюджетного процесса в Российской Федерации Стадия составления проекта бюджета Стадия рассмотрения и утверждения бюджета Стадия исполнения бюджета и осуществления бюджетного учета Стадия составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности Принципы бюджетного процесса В основе бюджетного процесса лежат определенные принципы, соблюдение которых дает возможность правильно со- ставить, утвердить и исполнить бюджет. Принципы бюджетной системы РФ (ст. 28 БК РФ) лежат и в основе бюджетного процесса России. Однако следует выделить специальные принципы, которые присущи именно бюджетному процессу. 1 Бесчеревных В. В. Компетенция Союза ССР в области бюджета. М.: Юридическая литература, 1976. С. 104–105. 158 Раздел III. Правовой режим … фондов денежных средств Принцип облечения бюджета в форму нормативного акта Данный принцип означает, что федеральный бюджет разра- батывает и утверждается в форме федерального закона, бюджеты субъектов Российской Федерации разрабатываются и утвержда- ются в форме законов субъектов Российской Федерации, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме муниципаль- ных правовых актов представительных органов муниципальных образований. Данные положения нашли отражение в ст. 11 БК РФ. Принцип разграничения компетенции между представительными и исполнительными органами государственной власти и местного самоуправления в бюджетном процессе Принцип разграничения компетенции между представитель- ными и исполнительными органами государственной власти и местного самоуправления заключается в том, что составление и исполнение бюджетов всех уровней бюджетной системы Россий- ской Федерации являются функциями исполнительных органов власти, а рассмотрение и утверждение и контроль — функциями представительных органов власти бюджетов всех уровней бюд- жетной системы Российской Федерации. Данный принцип непосредственно вытекает из Конституции Российской Федерации. Согласно ст. 114 Конституции РФ, Пра- вительство Российской Федерации разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение, а также отчет об исполнении федерального бюджета. Статьи 101, 104, 105, 106 Конституции Российской Федерации закрепляют полномочия представительных органов власти по рассмотрению, утверждению и контролю за исполнением феде- рального бюджета. Наряду с Конституцией Российской Федера- ции, принцип разграничения компетенции представительных и исполнительных органов власти выражается в целом ряде за- конов и постановлений. В частности, в Федеральном конституционном законе «О Пра- вительстве Российской Федерации» 1 (ст. 15) регламентированы полномочия Правительства РФ и в сфере бюджетной, финансо- вой, кредитной и денежной политики, в том числе выделено пол- 1 СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 1998. № 1. Ст. 1. Глава 8. Бюджетный процесс 159 номочие по составлению, представлению федерального бюджета Государственной Думе, исполнению бюджета и представлению отчета об исполнении федерального бюджета (непосредственная работа по разработке федерального бюджета, обеспечение его ис- полнения, составление отчета об исполнении бюджета возложены на Министерство финансов РФ). Данный принцип нашел законодательное закрепление в ряде статей БК РФ. Законодательные (представительные) органы (ст. 153 БК РФ) рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты и от- четы об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов, формируют и опре- деляют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением соответствующих бюджетов. Исполнительные органы государственной власти (исполни- тельно-распорядительные органы муниципальных образований) (ст. 154 БК РФ) обеспечивают составление проекта бюджета (про- екта бюджета и среднесрочного финансового плана), вносят его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательных (представительных) органов, разрабатывают, утверждают методики распределения и (или) порядки предостав- ления межбюджетных трансфертов, обеспечивают исполнение бюджета и составление бюджетной отчетности, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов. Таким образом, в соответствии с данным принципом со- ставление и исполнение бюджета относится к функциям органов исполнительной власти, а рассмотрение и утверждение, кон- троль — к компетенции представительных органов власти, что характерно не только для России, но и для зарубежных стран. Представляется, что четкое разграничение компетенции между представительными и исполнительными органами власти долж- но способствовать достижению сбалансированного бюджета и стабильному функционированию государственного механизма. Принцип специализации бюджетных показателей проявляется на всех стадиях бюджетного процесса. В основе данного принципа лежит бюджетная классификация Российской Федерации, которая является группировкой доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов 160 Раздел III. Правовой режим … фондов денежных средств бюджетной системы Российской Федерации, используемая для составления и исполнения бюджетов, составления бюджетной отчетности, обеспечивающей сопоставимость показателей бюд- жетов бюджетной системы Российской Федерации. В состав бюджетной классификации согласно ст. 19 БК РФ входят: — классификация доходов бюджетов; — классификация расходов бюджетов; — классификация источников финансирования дефицитов бюджетов; — классификация операций публично-правовых образова- ний. Таким образом, бюджетная классификация — это систе- матизированная группировка доходов и расходов бюджетов по однородным признакам. В ранее действующей редакции бюджетной классификации отсутствовала универсальная для доходов, расходов и источников финансирования дефицита бюджетов классификация операций по их экономическому содержанию, что не позволяло объеди- нить бюджетную классификацию с планом счетов бюджетного учета и перейти к внедрению элементов метода начислений. Для устранения этих принципиальных недостатков сложившейся системы бюджетного учета в состав бюджетной классификации вводится классификация операций публично-правовых обра- зований (классификации операций сектора государственного управления), к которому относятся органы государственной власти (органы местного самоуправления) и государственные (муниципальные) учреждения. Эта классификация предусматривает группировку бюджет- ных операций по их экономическому содержанию с возможно- стью ее применения для бюджетного учета как по кассовому методу, так и по методу начислений. Метод начислений по- зволяет сопоставлять себестоимость оказываемых единицами сектора государственного управления услуг, повысить про- зрачность финансовой деятельности органов власти и бюд- жетных учреждений, формировать информацию о финансовых последствиях принимаемых решений в налогово-бюджетной сфере и о состоянии активов и обязательств публично-право- вых образований. На наш взгляд, это позволит существенно расширить возмож- ности по более детальному отражению расходных обязательств, Глава 8. Бюджетный процесс 161 исполняемых теми или иными главными распорядителями бюджетных средств, реализуемых ими долгосрочных или ве- домственных целевых программ, развитию управленческого учета и внутреннего контроля за эффективностью использования бюджетных средств. Наблюдается тенденция к сближению бюджетной классифи- кации Российской Федерации с требованиями международных стандартов и к введению интегрированного с бюджетной клас- сификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений. Одновременно создаются законодательные основы для развития «управленческого» принципа построения и использования бюджетной классификации, позволяющего органам власти в рамках единых позиций бюджетной классифи- кации в максимальной степени адаптировать ее к своим нуждам и специфике. Таким образом, создаются необходимые предпосылки для расширения самостоятельности и повышения ответственности как органов власти разных уровней, так и главных распорядителей бюджетных средств в сфере бюджетного планирования и управле- ния при сохранении единства бюджетной системы и повышении прозрачности бюджетов. Принцип непрерывности (цикличности) бюджетного процесса С одной стороны, данный принцип означает, что если закон (решение) о бюджете не вступил в силу с начала текущего фи- нансового года, то тогда финансовый орган правомочен (ст. 190 БК РФ) ежемесячно доводить до главных распорядителей бюд- жетных средств бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств в размере, не превышающем одной двенадцатой части бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обяза- тельств в отчетном финансовом году. С другой стороны, ежегодно возобновляются стадии бюд- жетного процесса. М. И. Пискотин писал, «бюджетный процесс ежегодно возобновляется, проходя одни и те же стадии. В самом общем виде они представляются перед нами как стадии составле- ния, утверждения и исполнения бюджета, которые завершаются составлением и утверждением отчета об исполнении бюджета. 162 Раздел III. Правовой режим … фондов денежных средств И сколько существует бюджет, столько существуют и эти стадии бюджетного процесса» 1 Принцип гласности и публичности бюджетного процесса Гласность и публичность в бюджетном процессе состоят в том, что происходит всестороннее обсуждение бюджета на очередной год и плановый период на всех стадиях бюджетного процесса, а также итогов по бюджетам прошедшего года и доведение до сведения населения. Принцип гласности был закреплен в Законе РСФСР «Об ос- новах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», в котором было регламентировано, что «…рассмотрение и ут- верждение бюджетов и отчетов об их исполнении производится гласно и публично» 2 . Дальнейшее свое развитие принцип глас- ности нашел в ст. 36 БК РФ. В новой редакции законодатель данный принцип регламентирует как принцип прозрачности (открытости) 3 М. И. Пискотин в своей монографии «Советское бюджетное право» 4 писал о том, что с принципом ежегодности бюджета не- разрывно связан принцип гласности бюджета. Оба они имеют идею народного суверенитета, служат важнейшими институтами демократии: только выборные представители народа утверждают бюджет. Поэтому гласность бюджета пришла вслед за установле- нием права представительных органов утверждать бюджет. Так обстояло дело при историческом зарождении этого принципа. На своей первой родине — в Англии — он действительно вырос из парламентского утверждения бюджета. Принцип гласности означает: — во-первых, обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об исполнении, полноту пред- ставления информации о ходе исполнения бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по 1 Пискотин М. И. Советское бюджетное право. М.: Юридическая лите- ратура, 1971. С. 63. 2 ВС РФ. 1991. № 46. Ст. 1542 (с посл. изм. и доп.). 3 Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ. 4 Пискотин М. И. Советское бюджетное право. М.: Юридическая лите- ратура, 1971. С. 284. Глава 8. Бюджетный процесс 163 решению законодательных (представительных) органов государ- ственной власти, органов местного самоуправления; — во-вторых, обязательную открытость для общества и средств массовой информации, процедур рассмотрения и при- нятия решений по проектам бюджетов, в том числе и вопросам, вызывающим разногласия либо внутри представительного органа государственной власти, либо между представительным и испол- нительным органами государственной власти. В соответствии с принципом гласности граждане могут полу- чить информацию о выборе, сделанном от их имени депутатами при утверждении бюджета, из средств массовой информации. Единственным исключением являются секретные статьи, до- пускаемые лишь в составе федерального бюджета. Кроме того, в соответствии со ст. 265 БК РФ представительные органы го- сударственной власти могут самостоятельно или посредством созданных ими контрольных органов осуществлять контроль исполнения бюджетного процесса. Таким образом, принцип гласности находит свое отражение не только на стадиях исполнения бюджета, составления и ут- верждения отчета об исполнении бюджета, но и на стадии рас- смотрения и утверждении проекта бюджета. Принцип гласности выражается в открытости бюджета, его доступности для граждан. Он проявляется в нескольких требо- ваниях к бюджетному процессу: предварительное обнародование проекта бюджета; обсуждение его на заседаниях парламента; обнародование утвержденного бюджета после принятия закона о нем; сообщение о ходе исполнения бюджета по месяцам, квар- талам и т. д. Принцип плановости бюджетного процесса Принцип плановости бюджетного процесса означает, что деятельность представительных и исполнительных органов госу- дарственной власти и местного самоуправления по образованию, распределению и использованию централизованного денежного фонда — бюджета осуществляется на основе прогноза социаль- но-экономического развития Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств. 164 Раздел III. Правовой режим … фондов денежных средств Принцип организации финансового контроля на всех стадиях бюджетного процесса Данный принцип означает, что финансовый контроль яв- ляется неотъемлемой процедурой стадий составления проекта бюджета, рассмотрения и утверждения бюджета, исполнения бюджета и осуществления бюджетного учета, составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности. Ряд авторов 1 выделяют и другие специальные принципы бюджетного процесса, такие как принцип универсальности си- стемы осуществления бюджетного процесса и учета интересов разных уровней бюджетной системы; принцип взаимосвязи ма- териальных и процессуальных норм бюджетного права; принцип рациональности и простоты организации бюджетного процесса; принцип подконтрольности прохождения стадий бюджетного процесса. Таким образом, принципы бюджетной системы гарантиру- ются и обеспечиваются на всех стадиях бюджетного процесса. |