Учебник: Финансовое право. Предисловие к серии
 Скачать 6.17 Mb.
|
|
Глава 6 б юджетное устройство и бюджетная система р оссийской ф едерации План главы 1. Бюджетное устройство и бюджетная система РФ. Принципы построения бюджетной системы. 2. Структура бюджета. Доходы и расходы бюджетной системы Российской Федерации, правовые основы их формирования и разграничения между бюджетами. § 1. Бюджетное устройство и бюджетная система РФ. Принципы построения бюджетной системы Бюджетное устройство и проблемы его функционирования являются основным вопросом государственной политики. Бюд- жетная система — главное звено в процессе воздействия государ- ства на реальный сектор экономики 1 . Бюджет является не только средством государственного экономического регулирования, он может реально влиять на рост экономики и социальной сферы, ускорение темпов научно-технического прогресса, совершен- ствование материально-технической базы общественного вос- производства. Бюджетное устройство определяет организацию бюджетной системы, взаимоотношения между ее отдельными звеньями, правовые основы функционирования бюджетов, их состав и структуру, процедурные вопросы формирования и использо- 1 См.: Шевелева Н. А. Бюджетная система России: опыт и перспективы правового регулирования в период социально-экономических реформ. СПб., 2004. Глава 6. Бюджетное устройство и бюджетная система Российской Федерации 101 вания бюджетных средств. Составляющей частью бюджетного устройства является бюджетная система 1 Бюджетный кодекс РФ использует термин «бюджетное устройство», но не дает его понятия. Понятие Бюджетное устройство есть организация бюджетной системы, что предполагает структурное построение ее элементов, их взаимо связь. Оно опре- деляется федеративным устройством государства, наличием местного самоуправления. Бюджетное устройство обу словливает формы и методы взаимоотношений органов власти в процессе бюджетной деятельности. Бюджетное устройство Российской Федерации предполагает такое взаимодействие элементов бюд- жетной системы, которое обеспечивает ее целостность, единство и обособленность существования каждого бюджета 2 Необходимо отметить, что бюджетное устройство определя- ется устройством государства. Если государство федеративное, то бюджетная система трехуровневая, а если государство унитарное, то двухуровневая бюджетная система. Понятие бюджетной системы Понятие бюджетной системы Российской Федерации закреплено в ст. 6 БК РФ. Бюджетная система РФ — это основанная на экономических отношениях и государ- ственном устройстве Российской Феде- рации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Рос- сийской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государствен- ных внебюджетных фондов. Бюджетная система Российской Федерации (ст. 10 БК РФ) состоит из бюджетов следующих уровней (см. схему): — федеральный бюджет и бюджеты государственных вне- бюджетных фондов; — бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; — местные бюджеты, в том числе бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских 1 См.: Бюджетная система России: учебник / под ред. Г. Б. Поляка. М., 1999. С. 9. 2 Горбунова О. Н., Селюков А. Д., Другова Ю. В. Бюджетное право России. М., 2002. С. 13. 102 Раздел III. Правовой режим … фондов денежных средств муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; — бюджеты городских и сельских поселений. Новеллой БК РФ является включение в состав бюджетной системы первого и второго уровня бюджетов государственных внебюджетных фондов. Государственный внебюджетный фонд — форма образования и расходования денежных средств, образуе- мых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Данные фонды выполняют на практике социальную функ- цию государства, поскольку предназначены для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае без- работицы, охрану здоровья и медицинскую помощь. Следует отметить, что порядок составления, представления и утвержде- ния бюджетов государственных внебюджетных фондов (ст. 145 БК РФ) совпадает с процедурой составления, рассмотрения и утверждения проекта бюджета на очередной финансовый год. Исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется Федеральным казначейством (ст. 148 БК РФ). По истечении финансового года составляется отчет об исполнении бюджета государственного внебюджетного фонда (ст. 149 БК РФ) органом управления фонда и представляется Правительством РФ на рассмотрение и утверждение Федеральному Собранию Рос- сийской Федерации в форме федерального закона. Контроль за исполнением бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется органами, обеспечивающими контроль за испол- нением бюджетов соответствующего уровня бюджетной системы Российской Федерации. Бюджетная система Российской Федерации Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации Бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов Глава 6. Бюджетное устройство и бюджетная система Российской Федерации 103 Местные бюджеты, в том числе бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригосударственных муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; бюджеты городских и сельских поселений Создание эффективной системы государственного устрой- ства, обеспечивающего проведение экономических реформ по становлению рыночной экономики, требует проведения адекват- ной финансово-бюджетной и налоговой политики. Принципы бюджетной системы Одной из наиболее сложных проблем явилась разработка и формулировка принципов, которые должны быть по- ложены в основу современной бюджетной системы Российской Федерации. Принцип (лат. principium — основа, первоначало) — осново- положение, исходная, руководящая идея, основное правило по- ведения, деятельности 1 В настоящее время принципы бюджетной системы Россий- ской Федерации закреплены в ст. 28 Бюджетного кодекса РФ 2 : — единство бюджетной системы Российской Федерации; — разграничение доходов и расходов и источников финан- сирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации; — самостоятельность бюджетов; — равенство бюджетных прав субъектов Российской Феде- рации, муниципальных образований; — полнота отражения доходов, расходов и источников фи- нансирования дефицитов бюджетов; — сбалансированность бюджета; — эффективность использования бюджетных средств; — общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов; — прозрачность (открытость); — достоверность бюджетов; — адресность и целевой характер бюджетных средств; — подведомственность расходов бюджетов; — единство кассы. 1 Лехин И. В., Петров Ф. И. Краткий словарь иностранных слов. М., 1952. С. 315. 2 СЗ РФ. 1998. № 31. Cт. 3823. 104 Раздел III. Правовой режим … фондов денежных средств По сравнению с Законом «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса» Бюджетный кодекс РФ законодательно расширил перечень принципов бюджетной системы не только по количественному составу (их закреплено 13), но и по каче- ственному содержанию. БК РФ закрепил принципы бюджетного федерализма, значение которых заключается в установлении и за- креплении определенной системы бюджетных взаимоотношений между федеральным центром и субъектами Федерации, которая является нормативной основой формирования финансовой базы для осуществления своих функций органов государственной власти соответствующего уровня. Данная система отношений включает всю совокупность межбюджетных отношений между органами власти Федерации, а именно отношения по разгра- ничению полномочий в сфере расходов и доходов, отношения в сфере бюджетного регулирования и отношения по согласованию бюджетно-налоговой политики. Принцип единства бюджетной системы РФ (ст. 29 БК РФ) озна- чает единство бюджетного законодательства Российской Федера- ции, принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, форм бюджетной документации и отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы Российской Федерации, санкций за нарушения бюджетного за- конодательства Российской Федерации, а также единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формиро- вания доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, форм бюджетной документации и отчетности бюджетов бюджетной системы Российской Федера- ции и бюджетных учреждений. Бюджетный федерализм является одним из важнейших прин- ципов бюджетного устройства и основы построения бюджетной системы РФ. Нам представляется, что это комплексный инсти- тут, который нашел законодательное закрепление в Бюджетном кодексе РФ (ст. 30, 31, 31.1 БК РФ) как основополагающий прин- цип бюджетной системы. Федеративное устройство государства предполагает наличие между федеральным бюджетом и бюдже- том субъектов Федерации взаимоотношений, построенных на принципах бюджетного федерализма. В международной практике известны две формы: дуалисти- ческая и корпоративная. Дуалистическая форма — это Индия Глава 6. Бюджетное устройство и бюджетная система Российской Федерации 105 и Канада 1 , когда в равноправном положении оказываются как субъект федерации, так и сама федерация, а местное самоуправ- ление в подчинении субъектов федерации. Вторая модель — это корпоративная, предусматривающая равенство федерации, субъектов федерации и местного самоуправления. Представля- ется, что сейчас в нашей стране преобладает смешанная форма бюджетного федерализма. Федерализм бюджетный — многоуровневая бюджетная систе- ма государства, при которой каждый из уровней государственной власти располагает собственным бюджетом и действует в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий. Под бюджетным федерализмом обычно понимают форму автономного функ- ционирования бюджетов различных уровней государственной власти, основанной на четко сформулированных и закрепленных в законодательстве нормах, положениях 2 Бюджетный федерализм — это такая организация бюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого субъекта органично сочетать фискальные интересы Федерации, представленные республиканским бюдже- тов РФ, с интересами субъектов Федерации и органов местного самоуправления 3 . Правовую основу бюджетного федерализма со- ставляет конституционное разграничение полномочий, или пред- метов ведения, между Федерацией, или центром, и ее субъектами. Проблема бюджетного федерализма, по мнению А. М. Лав- рова 4 , это «не только и не столько проблема взаимоотношений бюджетов различных уровней бюджетной системы, сколько, пре- жде всего, проблема взаимоотношений государства и его граждан посредством организации рационального движения потоков финансовых ресурсов». Поэтому главная задача государственной власти — выбрать оптимальную модель бюджетных отношений в стране и, реализуя ее, улавливать возникающие противоречия, диспропорции, «пробки». При этом принимать, конечно, жела- 1 Конюхова Т. О бюджетных правах Москвы // Государство и право. 1998. № 10. С. 10. 2 См.: Энциклопедический словарь. Статья «Федерализм». М., 1997. С. 251. 3 Родионова В. М. Бюджетная реформа: содержание и проблемы // Фи- нансы. 1994. № 8. С. 8. 4 Лавров А. М. Мифы и рифы российского бюджетного федерализма. М., 1997. С. 125. 106 Раздел III. Правовой режим … фондов денежных средств тельно упреждающие меры. Стабильность экономики — одна из важнейших целей государственного регулирования. Бюджетный федерализм, как и любая система межбюджетных отношений, должен обеспечивать территориальную справедливость, эконо- мическую эффективность и политическую стабильность. Бюджетный федерализм предполагает: — самостоятельность бюджетов, входящих в бюджетную систему Российской Федерации; — законодательное закрепление расходных функций бюдже- тов различных уровней; — разграничение доходных источников бюджетов по уровням бюджетной системы Российской Федерации; — закрепление за субъектами РФ, в том числе за органами местного самоуправления, ответственности в отношении соб- ственных бюджетных расходов; — бюджетное выравнивание субъектов Федерации путем предоставления финансовой помощи регионам. Принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (ст. 31.1) означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обяза- тельств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюд- жетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюд- жетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями. Договоры и соглашения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, не соответствующие БК РФ, являются недей- ствительными. Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов (ст. 32 БК РФ) состоит в том, что все доходы и расходы должны быть отражены в бюджетах. Полнота охвата всех доходов и расходов заключается в том, что правительство не должно иметь доходы и расходы, не преду- смотренные бюджетом. Таким образом, в бюджете должны быть обязательно отражены все доходы и расходы, иные обязательные поступления, предусмотренные налоговым и бюджетным зако- нодательством Российской Федерации в обязательном порядке Глава 6. Бюджетное устройство и бюджетная система Российской Федерации 107 и в полном объеме. Данный принцип предусматривает включение доходов по источникам, а расходов по направлениям использо- вания средств. Принцип сбалансированности бюджета (ст. 33 БК РФ) означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соот- ветствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефи- цита бюджета. Данный принцип заключается в том, что расходы бюджета должны соответствовать доходам, только тогда прави- тельство может должным образом обеспечивать финансирование расходов бюджета. Сбалансированность бюджета должна быть необходимым условием утверждения бюджета. Принцип эффективности использования бюджетных средств (ст. 34 БК РФ) означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использова- нием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Данный принцип основывается на соблюдении режима эффективности и экономии как на стадии составления проекта бюджета, так и на стадии исполнения бюджета. Нам думается, что имеет значение введение полномасштабного анализа статей расходов и доходов бюджета, средств бюджетополучателей, с тем чтобы в дальнейшем использовать выявленные недо- статки и разрабатывать предложения по совершенствованию результативности и эффективности использования бюджетных средств. Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов (ст. 35 БК РФ) означает, что все расходы бюджета должны по- крываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Доходы бюджета и поступления от источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за ис- ключением доходов целевых бюджетных фондов, а также в случае централизации средств из бюджетных фондов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ. 108 Раздел III. Правовой режим … фондов денежных средств Принцип прозрачности (открытости) (ст. 36 БК РФ) в соответ- ствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации означает следующее: — во-первых, обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об исполнении, полноту пред- ставления информации о ходе исполнения бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государ- ственной власти, органов местного самоуправления; — во-вторых, обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и при- нятия решений по проектам бюджетов, в том числе и вопросам, вызывающим разногласия, либо внутри представительного органа государственной власти, либо между представительным и испол- нительным органами государственной власти; — в-третьих, стабильность и преемственность бюджетной классификации РФ. Принцип прозрачности (открытости) находит свое отра- жение не только на стадиях исполнения бюджета, составления и утверждения отчета об исполнении бюджета, но и на стадии рассмотрения и утверждении проекта бюджета. Принцип достоверности бюджета (ст. 37 БК РФ) означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность рас- чета доходов и расходов бюджета, т. е. бюджет должен быть до- стоверным и реальным. Реальность запланированных расходов и доходов состоит в том, что бюджетная система предусматривает в процессе со- ставления бюджетов всех уровней аккумулирование всех источ- ников и размеров бюджетных доходов, источников накопления внутрихозяйственных резервов, установление размеров средств на развитие экономических и социальных процессов на террито- рии Российской Федерации. Данный принцип должен отражать в бюджете действительное положение расходов и доходов. Если рассматривать реальность в теоретическом аспекте, то она охватывает сочетание потребностей государства с воз- можностями их удовлетворения. С практической точки зрения реальность выступает как действенность бюджетных операций при разумном использовании имеющихся средств. Глава 6. Бюджетное устройство и бюджетная система Российской Федерации 109 Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств (ст. 38 БК РФ) означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотрен- ных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обо- значенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства РФ. С 1 января 2008 г. некоторые принципы бюджетной системы Российской Федерации претерпели изменения и дополнения. В частности, эти изменения затронули принцип результативно- сти и эффективности использования бюджетных средств (ст. 34 БК РФ). Ранее он звучал как принцип эффективности и экономии использования бюджетных средств. Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использова- нием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Бюджетирование, ориентированное на результат, является наиболее известным современным методом повышения эф- фективности бюджетных расходов. Безусловно, результативное бюджетирование является частью более широкой и общей моде- ли результативного управления и предполагает, что выделение бюджетных ресурсов должно в обязательном порядке подразу- мевать достижение определенных целей. В Российской Федера- ции система бюджетирования, ориентированного на результат, начала набирать свою актуальность с принятием Концепции реформирования бюджетного процесса в 2004–2006 гг. 1 Система результативного бюджетирования неоднократно озвучивалась как приоритетная в посланиях Президента Российской Федерации. Система бюджетирования, ориентированного на результат, активно поддерживается Министерством финансов Российской Федерации и стимулируется к внедрению на региональном и мест- 1 Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» // СЗ РФ. 2004. № 22. Ст. 2180. 110 Раздел III. Правовой режим … фондов денежных средств ном уровнях посредством выделения субсидий из Фонда рефор- мирования региональных и муниципальных финансов (ФРРМФ). С 1 января 2008 г. в состав принципов бюджетной системы Российской Федерации вошли принцип подведомственности рас- ходов бюджетов (ст. 38.1 БК РФ) и принцип единства кассы (ст. 38.2 БК РФ). Принцип подведомственности расходов бюджетов означает, что получатель бюджетных средств вправе получать бюджетные ас- сигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся. Однако ранее складывалась на прак- тике такая ситуация, когда бюджетополучатель был вынужден работать с несколькими органами исполнительной власти, что затрудняло систему управления общественными финансами от планирования до формирования отчетности. Принцип единства кассы был ранее закреплен в ст. 216 БК РФ как принцип стадии исполнения бюджета. С 1 января 2008 г. он рассматривается законодателем как принцип современной бюд- жетной системы Российской Федерации и означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых вы- плат с единого счета соответствующего бюджета. |