Учебник: Финансовое право. Предисловие к серии
 Скачать 6.17 Mb.
|
|
§ 2. Бюджетное право и его источники Бюджет занимает центральное место в финансовой систе- ме РФ, обеспечивает выполнение задач и функций, стоящих перед государством. Поэтому основным институтом финансового права является институт бюджетного права. В настоящее время бюджетное право является подотраслью финансового права 1 Как подотрасль финансового права бюджетное право — это совокупность правовых норм, регулирующих общественные от- ношения по поводу формирования, распределения и использования федерального, регионального и местного бюджетов, а также бюд- жетов государственных внебюджетных фондов. Однако БК РФ расширил понятие бюджетного права (см. ст. 1 БК РФ). Мнения ученых В научной и учебной литературе имеются различные определения бюджетного пра- ва. Основные признаки бюджетного права сформулировал В. В. Бесчеревных 2 , который определял бюджетное право как раздел финансового права, включающий правовые нормы, устанавливающие структуру бюджетной систе- мы СССР, объемы отдельных бюджетов, перечень доходов и рас- ходов и порядок распределения их между различными бюджетами, а также нормы, устанавливающие бюджетный процесс. Н. И. Химичева определяет бюджетное право РФ как совокуп- ность финансово-правовых норм, регулирующих общественные отношения по организации бюджетной системы РФ, определению состава и порядка разграничения доходов и расходов в бюджетной системе, бюджетную компетенцию государства и муниципальных образований, а также бюджетный процесс 3 . Ранее Н. И. Химичева в монографии «Субъекты советского бюджетного права» отме- 1 См.: Финансовое право: учебник / отв. ред. О. Н. Горбунова. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2000. С. 138; Финансовое право: учебник / отв. ред. Н. И. Химичева. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2003. С. 167; Финансовое право: учебник / отв. ред. Е. Ю. Грачева, Г. П. Толстопятенко. М., 2004. С. 65. 2 Советское финансовое право: учебник / под ред. В. В. Бесчеревных, С. Д. Цыпкина. М.: Юридическая литература, 1982. С. 102–103. 3 Финансовое право: учебник / отв. ред. Н. И. Химичева. 4-е изд., пере- раб. и доп. М.: Норма, 2008. С. 195. 88 Раздел III. Правовой режим … фондов денежных средств чала 1 , что «в бюджетном праве выделяются три подразделения: общая часть; совокупность материальных норм права и совокуп- ность процессуальных норм. Подраздел, охватывающий процес- суальные нормы, принято называть “Бюджетный процесс”. В нем сосредоточены нормы, закрепляющие содержание и принципы бюджетного процесса, полномочия государственных органов по осуществлению каждой из его стадий». И. И. Кучеров дает следующее понятие бюджетного права: «…Бюджетное право — это совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюд- жетов всех уровней бюджетной системы и бюджетов государствен- ных внебюджетных фондов, государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муници- пального долга, а также отношений, возникающих в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения и исполнения бюджетов, контроля за их исполнением» 2 Д. Е. Фадеев определяет бюджетное право как подотрасль финансового права, регулирующую в различных сферах обще- ственные отношения, а именно возникающие: — между субъектами в процессе формирования доходных источников и осуществления расходных полномочий бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ; — между субъектами в рамках регламентированных законом стадий бюджетного процесса и при регламентации правового статуса участников бюджетного процесса; — при осуществлении государственных и муниципальных заимствований, регулировании государственного и муници- пального долга; — в сфере привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства. И далее отмечает, что в бюджетном праве России можно вы- делить четыре основных блока правовых норм, закрепляющих и регламентирующих: бюджетное устройство Российской Феде- рации; структуру и состав доходной и расходной частей бюджетов различных уровней бюджетной системы Российской Федерации; 1 Химичева Н. И. Субъекты советского бюджетного права. Издательство Саратовского университета, 1979. С. 36–38. 2 Кучеров И. И. Бюджетное право России. М., 2002. С. 53. Глава 5. Бюджет и бюджетное право Российской Федерации 89 компетенцию Российской Федерации, субъектов РФ и муници- пальных образований в сфере бюджетных отношений; стадии бюджетного процесса в Российской Федерации 1 Е. Ю. Грачева и Э. Д. Соколова рассматривают бюджетное право как подотрасль финансового права, включающую финан- сово-правовые нормы, устанавливающие структуру бюджетной системы Российской Федерации, перечень бюджетных доходов и расходов, порядок распределения их между различными вида- ми бюджетов, бюджетные полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, регулирующие формирование и использование государственных внебюджет- ных фондов, регламентирующие бюджетный процесс, устанав- ливающие государственный и местный финансовый контроль и ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации 2 С учетом вышеизложенного бюджетное право — это сово- купность финансово-правовых норм регулирующих бюджетную систему РФ, состав доходов и расходов и порядок их разграниче- ния между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ, бюджетные полномочия органов государственной власти и ор- ганов местного самоуправления, бюджетный процесс, а также ответственность за нарушение бюджетного законодательства. В предмете бюджетного права можно выделить следующие группы отношений, которые закрепляют и регулируют: — бюджетное устройство РФ, т. е. виды бюджетов, входящих бюджетную систему, принципы ее построения, взаимосвязи между бюджетами; — состав доходов и расходов бюджетов бюджетной систе- мы РФ, а также порядок их распределения между бюджетами; — бюджетные полномочия федеральных органов государ- ственной власти, субъектов РФ и органов местного самоуправ- ления; — бюджетный процесс, т. е. порядок составления проекта бюджета, рассмотрения и утверждения проекта бюджета, испол- нения и осуществления бюджетного учета, составления, внешней 1 Фадеев Д. Е. Бюджет и бюджетное право // Финансовое право: учеб- ник / под ред. C. В. Запольского. М.: Эксмо, 2006. С. 125–126. 2 Грачева Е. Ю., Соколова Э. Д. Бюджетное право Российской Федера- ции // Финансовое право: учебник / под ред. Е. Ю. Грачевой, Г. П. Толсто- пятенко. М.: Проспект, 2007. С. 55. 90 Раздел III. Правовой режим … фондов денежных средств проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности, а также осуществление бюджетного контроля на всех стадиях бюджетного процесса; — ответственность за нарушение бюджетного законодатель- ства. Таким образом, несмотря на то что многие ученые выделяют различные группы правоотношений, входящих в предмет иссле- дования бюджетного права, общим является то, что подлежащие бюджетно-правовому регулированию отношения подразделяются на материальные и процессуальные. Для бюджетного права характерен императивный метод пра- вого регулирования, поскольку нормы, регулирующие отношения в бюджетной сфере, относятся к публичному праву. Источники бюджетного права Источники бюджетного права — это офи- циальные формы выражения и закрепле- ния норм бюджетного права, действую- щих в Российской Федерации. Источники бюджетного права можно разделить на несколько групп. 1. Конституция РФ, Конституции республик в составе РФ, уставы муниципальных образований. 2. Бюджетное законодательство. 3. Подзаконные нормативные акты. 4. Международные договоры. Основным источником бюджетного права РФ является Кон- ституция Российской Федерации . Конституция РФ закрепила основы бюджетного права. В Конституции РФ (ст. 71, 72) раз- граничены компетенция РФ, субъектов РФ в области бюджета, в ст. 132 содержатся полномочия органов местного самоуправле- ния. В Конституции РФ определены полномочия Президента РФ (ст. 80, 84), Федерального собрания РФ (ст. 101, 104, 105 106), Правительства РФ (ст. 114) в области бюджетной деятельности. Бюджетное законодательство Согласно ст. 2 БК РФ бюджетное законо- дательство РФ состоит из: а)Бюджетного кодекса РФ. Бюджетный кодекс РФ является ос- новным источником бюджетного права. БК РФ — это кодифи- цированный федеральный законодательный акт, который был принят 31 июля 1998 г. (№ 145-ФЗ), а введен в действие с 1 января Глава 5. Бюджет и бюджетное право Российской Федерации 91 2000 г. БК РФ устанавливает общие принципы бюджетного законодательства РФ, организации и функционирования бюд- жетной системы РФ, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в РФ, основания и виды ответ- ственности за нарушение бюджетного законодательства РФ. БК РФ включает пять частей, двадцать восемь глав и триста семь статей; б) принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете. Порядок принятия федеральных законов установлен Кон- ституцией РФ. Порядок рассмотрения и утверждения федераль- ного закона о федеральном бюджете закреплен в главе 22 БК РФ, а внесения изменений и дополнений в федеральный закон о феде- ральном бюджете — в главе 23 БК РФ. Согласно ст. 5 БК РФ закон (решение) о бюджете вступает в силу с 1 января и действует до 31 декабря финансового года, если иное не предусмотрено БК РФ и (или) законом (решением) о бюджете; в) федеральных законов о бюджетах государственных вне- бюджетных фондов. Порядок составления, представления и утверждения бюдже- тов государственных внебюджетных фондов закреплен в главе 17 ст. 145 БК РФ 1 ; г) законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектах РФ. Порядок принятия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации закона субъекта Российской Федерации установлен Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполни- тельных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» 2 . Основы рассмотрения и утверждения бюджетов субъектов Российской Федерации регламентируются главой 21 БК РФ; д) законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов 3 ; 1 Внесены Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ. 2 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005. 3 Внесены Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ. 92 Раздел III. Правовой режим … фондов денежных средств е) муниципальных правовых актов представительных орга- нов муниципальных образований о местных бюджетах. В соответствии с п. 1 ч. 10 ст. 43 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1 установлено, что в систему муниципальных правовых актов входят: устав муниципального образования; правовые акты, при- нятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования. На основании ч. 3 ст. 10 вышеуказанного Федерального за- кона представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования, принимает решения, устанавли- вающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муници- пального образования. Основы рассмотрения и утверждения местных бюджетов регламентируются главой 21 БК РФ; ж) иных федеральных законов, законов субъектов РФ и му- ниципальных правовых актов представительных органов му- ниципальных образований, регулирующих соответствующие бюджетные правоотношения. Законодатель закрепляет приоритет норм БК РФ над норма- ми иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, составляющих бюджетное законодательство Российской Федерации. Подзаконные нормативные акты К подзаконным нормативным актам как источникам бюджетного права следует отнести: — указы Президента Российской Фе- дерации. Например, Указ Президента РФ от 12 мая 1977 г. № 477 1 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. Глава 5. Бюджет и бюджетное право Российской Федерации 93 «О мерах по усилению контроля за использованием средств фе- дерального бюджета» 1 ; Указ Президента РФ от 7 февраля 2000 г. № 306 «Об обеспечении деятельности Конституционного Суда РФ и о предоставлении государственных социальных гарантий су- дьям Конституционного Суда РФ и членам их семей» 2 Президент издает указы в соответствии с ч. 1 ст. 90 Конститу- ции Российской Федерации. Согласно ч. 2 ст. 90 Конституции РФ указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполне- ния на всей территории Российской Федерации. Частью 3 ст. 90 Конституции РФ установлено, что указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Кон- ституции страны и федеральным законам. На основании данной нормы в п. 1 ст. 3 БК РФ установлен приоритет норм БК РФ и иных актов бюджетного законодательства Российской Федерации над нормами указов Президента РФ. Указы Президента РФ не могут противоречить БК РФ и иным федеральным законам; — постановления Правительства Российской Федерации. Например, постановление Правительства РФ от 27 октября 2006 г. № 626 «Об утверждении Правил расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на осуществление отдельных полномо- чий РФ в области водных отношений» 3 На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 105 Конституции РФ), федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации Пра- вительство Российской Федерации издает постановления и рас- поряжения, обеспечивает их исполнение. Постановления и рас- поряжения Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению в Российской Федерации: — акты федеральных органов исполнительной власти; — нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации; — муниципальные правовые акты органов местного само- управления. Федеральные органы исполнительной власти принимают ведомственные нормативные акты, регулирующие бюджетные 1 СЗ РФ. 1997. № 20. Ст. 2235. 2 СЗ РФ. 2000. № 7. Ст. 795. 3 СЗ РФ. 2006. № 45. Ст. 4707. 94 Раздел III. Правовой режим … фондов денежных средств отношения. Например, приказ Министерства финансов Россий- ской Федерации от 28 декабря 2010 г. № 191н «Об утверждении Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации» 1 Международные договоры В качестве источников бюджетного права можно выделить следующие: — Договор о правопреемстве в отно- шении внешнего долга и активов Союза ССР от 5 декабря 1991 г.; — Соглашение о принципах и механизме обслуживания внутреннего долга бывшего СССР от 13 марта 1992 г. Важное место в первой главе БК РФ отводится соотношению бюджетного законодательства Российской Федерации и норм международного права. Законодатель развивает конституцион- ные положения о соотношении международного и национального права. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила между- народного договора. Международные договоры — это существенный элемент ста- бильности международного правопорядка и отношений России с зарубежными странами, элемент функционирования правового государства 2 В п. 2 ст. 4 БК РФ содержится норма, которая предусмотрена в п. 3 ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», согласно которой положения офици- ально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующих издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосред- ственно. Для осуществления иных положений международных договоров Российской Федерации принимаются соответствую- щие правовые акты. 1 Зарегистрировано в Минюсте России 3 февраля 2011 г. 2 Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2757. Глава 5. Бюджет и бюджетное право Российской Федерации 95 § 3. Бюджетные правоотношения. Субъекты Понятие Бюджетные правоотношения можно опре- делить как урегулированные нормами права общественные отношения, возникающие в процессе бюд- жетной деятельности государства и муниципальных образований. Бюджетные правоотношения — это урегулированные норма- ми бюджетного права общественные отношения, участники ко- торых выступают носителями юридических прав и обязанностей, реализующие содержащиеся в этих нормах предписания по об- разованию, распределению и использованию централизованных государственных и муниципальных фондов денежных средств. Специфика бюджетных правоотношений Данные отношения являются разновид- ностью финансовых отношений и поэто- му им присущи особенности последних. Вместе с тем следует выделить следующие черты бюджетных правоотношений: — бюджетные отношения связаны с образованием, распре- делением и использованием централизованного государствен- ного или муниципального денежного фонда соответствующей территории; — права и обязанности субъектов бюджетных правоотно- шений обусловлены формированием и исполнением бюджета — основного финансового плана; — в бюджетных правоотношениях всегда участвует государ- ство, муниципальное образование или соответствующий госу- дарственный орган власти (местного самоуправления), который представляет интересы последних; — бюджетные отношения носят непрерывный, повторяю- щийся характер, так как ежегодно возобновляются стадии со- ставления, рассмотрения и утверждения бюджета, исполнения бюджета и осуществления бюджетного учета, а также составле- ния, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности; — носят публичный характер; — бюджетные правоотношения складываются преимуще- ственно по поводу денежных средств. Бюджетные правоотношения можно классифицировать по различным основаниям. 96 Раздел III. Правовой режим … фондов денежных средств Виды Так, законодатель в ст. 1 БК РФ по содер- жанию выделяет две группы бюджетных правоотношений — материальные и процессуальные: 1) отношения, возникающие в процессе формирования до- ходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и му- ниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга, т. е. материальные бюджетные право- отношения; 2) отношения, возникающие в процессе составления и рас- смотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля их исполнения, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности, т. е. процессуальные бюджетные правоотношения. Однако в п. 2 ст. 1 БК РФ законодатель закрепил, что БК РФ устанавливает также правовой статус участников бюджетного процесса, правовые основы порядка и условий привлечения к от- ветственности за нарушение бюджетного законодательства Рос- сийской Федерации. Таким образом, можно выделить и третью группу бюджетных правоотношений: бюджетные правоотноше- ния по установлению правового статуса участников бюджетного процесса, а также по установлению правовых основ и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного за- конодательства Российской Федерации. Исходя из структуры бюджетной системы РФ: бюджетные правоотношения относительно бюджета федерального уровня, бюджетные правоотношения относительно бюджетов субъек- тов РФ, бюджетные правоотношения относительно бюджетов муниципальных образований. Федеративное устройство государство дает основание раз- граничить бюджетные правоотношения на вертикальные и го- ризонтальные 1 Вертикальные опосредствуют связи между Федерацией в целом, ее субъектами и муниципальными образованиями, как, 1 Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2001. С. 158–159. Глава 5. Бюджет и бюджетное право Российской Федерации 97 правило, на основе субординации (преобладают в бюджетном праве). Горизонтальные бюджетные правоотношения отражают связи между равноправными по юридическому статусу территориями: субъектами Федерации относительно друг друга или муници- пальными образованиями соответственно. По количественному составу участников: двухсторонние и многосторонние бюджетные правоотношения. Структура бюджетных правоотношений Структуру бюджетного правоотношения составляют три элемента: субъект, содер- жание правоотношения, объект правоот- ношения. Субъектами бюджетного правоотно- шения считаются его участники, имеющие субъективные права и юридические обязанности. Субъектами бюджетного правоот- ношения являются: а) Российская Федерация в целом; субъекты РФ; муници- пальные образования; закрытые административно-территори- альные образования; б) органы государственной власти и местного самоуправле- ния; в) кредитные организации; г) государственные и муниципальные унитарные предпри- ятия, также иные хозяйствующие субъекты; д) физические лица (на стадии исполнении бюджета — напри- мер, ст. 78 «Предоставление субсидий … индивидуальным пред- принимателям, физическим лицам — производителям товаров, работ, услуг» БК РФ). Г. П. Поляк 1 также выделяет граждан как субъектов бюджетных правоотношений по поводу формирования доходов бюджетов. Содержание бюджетных правоотношений составляют субъек- тивные права и юридические обязанности указанных субъектов. Объектом бюджетных правоотношений выступает то, по поводу чего и ради чего субъекты правовых отношений в бюд- жетной сфере вступают в финансово-правовую связь. В качестве объекта бюджетных правоотношений выступают разнообразные материальные блага — денежные средства бюджетов, а также 1 Поляк Г. Б. Бюджетное право. М.: Юнити-Дана, 2007. С. 13. 98 Раздел III. Правовой режим … фондов денежных средств нематериальные блага, например публичный правопорядок в бюджетной сфере 1 К субъектам бюджетных правоотношений в первую очередь следует отнести Российскую Федерацию, субъекты РФ и местное самоуправление. Бюджетные полномочия 2 Российской Федера- ции закреплены в ст. 7 БК РФ, бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации — в ст. 8 БК РФ, бюджетные полномочия муниципальных образований — в ст. 9 БК РФ 3 Контрольные вопросы 1. Дайте определение понятия бюджета. 2. В каких аспектах можно определить бюджет? 3. Раскройте виды бюджетов, используя различные основания их классификации. 4. Поясните значение консолидированного бюджета. Явля- ется ли он правовым актом? 5. Раскройте понятие дефицитного бюджета, профицитного бюджета и сбалансированного бюджета. 6. Дайте понятие бюджетного права Российской Федерации. Определите его предмет и метод правового регулирования. 7. Раскройте место бюджетного права в системе финансового права. 8. Назовите источники бюджетного права. 9. Определите соотношение источников бюджетного права и бюджетного законодательства. 10. Дайте понятие бюджетного правоотношения. Определите их особенности. 11. Раскройте виды бюджетных правоотношений. 12. Назовите субъектов бюджетных правоотношений. 1 Парыгина В. А., Тедеев А. А. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (постатейный). М.: Эксмо, 2006. С. 29; Кучеров И. И. Бюджетное право России. М., 2002. С. 61. 2 Бюджетные полномочия, установленные БК РФ и принятыми в со- ответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные право- отношения, права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществле- нию бюджетного процесса // БК РФ. Ст. 6. 3 См.: глава «Бюджетные полномочия РФ, субъектов РФ и муниципаль- ных образований». Глава 5. Бюджет и бюджетное право Российской Федерации 99 Список рекомендуемой литературы 1. Болтинова О. В. Бюджетное право: учеб. пособие. М.: Нор- ма, 2010. 2. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федера- ции (постатейный) / под ред. Е. Ю. Грачевой. М.: Проспект, 2013. 3. Комягин Д. Л. Бюджетное право России: учеб. пособие. М.: Институт публично-правовых исследований, 2011. 4. Комягин Д. Л. Современный военный бюджет: правовой аспект. М., 2009. 5. Конюхова Т. В. Институты бюджетного права Российской Федерации: науч.-практ. пособие. М.: Эксмо, 2009. 6. Кучеров И. И. Бюджетное право России: курс лекций. М., 2012. 7. Матненко А. С. Бюджет результатов: правовая концепция. Омск, 2008. 8. Пискотин М. И. Советское бюджетное право. М., 1971. 9. Шевелева Н. А. Бюджетная система России: опыт и перспек- тивы правового регулирования в период социально-экономиче- ских реформ. СПб., 2004. 10. Очерки бюджетно-правовой науки современности: моно- графия /под общ. ред. Е. Ю. Грачевой и Н. П. Кучерявенко. М.; Х.: Право, 2012. |