Учебник: Финансовое право. Предисловие к серии
 Скачать 6.17 Mb.
|
|
Глава 18 П равовое регулирование Публичного кредита и долга План главы 1. Правовое регулирование государственного и муниципального кредита. 2. Правовое регулирование государственного и муниципального долга. 3. Правовое положение субъектов, участвующих в управлении государственным (муниципальным) долгом. § 1. Правовое регулирование государственного и муниципального кредита Финансовая деятельность государства и иных публично-пра- вовых образований носит комплексный характер. Особая роль при этом отводится государственному (муниципальному) кредиту 1 Как известно, наряду с налогами и имуществом публично- правовых образований, государственный (муниципальный) кредит выступает в качестве одного из способов привлечения денежных средств для целей финансирования запланированных законом о бюджете расходов. Специфика отношений, складывающихся по поводу государ- ственного (муниципального) кредита, заключается в том, что они 1 О понятии и содержании финансовой деятельности см. напр.: Фи- нансовое право: учебник / под ред. Е. Ю. Грачевой, Г. П. Толстопятенко. М.: ТК Велби, 2003. С. 7; Финансовое право: учебник / под ред. О. Н. Горбу- новой. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрист, 2001. С. 15; Финансовое право: учебник / отв. ред. Н. И. Химичева. 4 изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2008. С. 93–94; Соколова Э. Д. Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований [текст] / Э. Д. Соколова. М.: Юриспруденция, 2009. С. 40–47. Глава 18. Правовое регулирование публичного кредита и долга 381 являются в значительной мере предметом правового регулирова- ния финансового права 1 Будучи прежде всего экономической категорией, государствен- ный (муниципальный) кредит может рассматриваться как эконо- мические денежные отношения, возникающие в связи с предо- ставлением государством и муниципальными образованиями временно свободных денежных средств определенным субъектам. В правовом значении государственный (муниципальный) кредит может рассматриваться как правовой институт, нормы входящие в состав которого и регулируют указанные отношения. Понятие Государственный (муниципальный) кре- дит как самостоятельный институт фи- нансового права — это совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе привлечения государством и муниципальными об- разованиями временно свободных денежных средств юридиче- ских и физических лиц на условиях добровольности, возврат- ности, срочности и возмездности в целях покрытия бюджетного дефицита и регулирования денежного обращения 2 Государственный (муниципальный) кредит также может рас- сматриваться в качестве одного из ключевых методов (способов) воздействия на финансовые отношения. Как отмечается в научной литературе, отличие налогов от государственного (муниципального) кредита заключается в том, что государственный кредит носит добровольный, возвратный, возмездный характер. Налоги же взимаются в обязательном и без- возмездном порядке 3 При этом специфика отношений, складывающихся в области государственного (муниципального) кредита, заключается в том, что публично-правовое образование в них может выступать в не- скольких качествах — кредитора, заемщика и гаранта 4 1 См.: Финансовое право: учебник / под ред. Е. Ю. Грачевой, Г. П. Тол- стопятенко. М.: ТК Велби, 2007. С. 274. 2 Финансовое право: учебник / под ред. Е. Ю. Грачевой, Г. П. Толстопя- тенко. М.: ТК Велби, 2007. С. 274; Финансовое право Российской Федерации: учебник / отв. ред. М. В. Карасева. М: Юристь, 2004. С. 448–449. 3 См.: Орлов М. Ф. О государственном кредите // У истоков финансового права. М.: Статут, 1998. С. 303–304. 4 См.: Финансовое право: учебник / А. Б. Быля, О. Н. Горбунова, Е. Ю. Грачева [и др]; отв. ред. Е. Ю. Грачева, Г. П. Толстопятенко. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ТК Велби; Проспект, 2007. С. 276. 382 Раздел IV. Публичные доходы… Стоит отметить, что ученые-юристы по-разному подходят к определению государственного (муниципального) кредита. Н. М. Артемов отмечает возможность выделения «двойствен- ной природы» государственного кредита, рассматривая его в виде урегулированной нормами финансового права деятельности государства, направленной на получение в кредит денег от юри- дических лиц и граждан, а также других государств на условиях возвратности, срочности, возмездности и добровольности. Также кредит, по его мнению, включает в себя отношения по выдаче займов государством. При этом в отношении других государств Российская Федерация может выступать как должником, так и кредитором 1 Государственный (муниципальный) кредитможет рассма- триватьсякак совокупность отношений между государством и муниципальными образованиями в лице его органов власти и управления, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами, иностранными государствами — с другой, при которых государство выступает преимущественно в качестве заемщика, а также кредитора и гаранта 2 В настоящее время в бюджетном законодательстве Российской Федерации отсутствует легальное определение государственного (муниципального) кредита. Функции публичного кредита Способствуя осуществлению финансовой деятельности, государственный (муни- ципальный) кредит выполняет несколько функций (см. схему). Функции государственного (муниципального) кредита Регулирующая Распредели- тельная Контрольная 1 См., напр.: Артемов Н. М. Правовое регулирование государственного кредита в СССР. М, 1988. С. 11; Финансовое право: учеб. пособие для вузов / под ред. проф. М. М. Рассолова, М., 2000. С. 239. 2 См., напр. Хейло Д. Л. Государственный кредит в Российской Федера- ции: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 13; Крохина Ю. А. Государствен- ный кредит и государственный долг: политические причины и правовые последствия // Финансовое право. № 2. 2003. С. 5. Глава 18. Правовое регулирование публичного кредита и долга 383 Регулирующая функция государственного (муниципального) кредита проявляется в том, что, вступая в кредитные отношения, госу- дарство воздействует на различные звенья финансовой системы, например, изменяя объем денежной массы в обращении и его структуру. При этом может оказываться как стимулирующее, так и дестимулирующее воздействие. Распределительная функция государственного (муниципального) кредита проявляется в том, что за счет предоставления денежных средств в процессе кредитования государством или же муници- пальными образованиями осуществляется распределение (пере- распределение) между различными фондами. Контрольная функция государственного (муниципального) кре- дита и ее реализация тесно связаны с контрольной функцией финансов. Государственный и муниципальный кредит как разновид- ности кредита, характеризуются специфическими чертами, к ко- торым следует отнести добровольность вступления в отношения, возвратный и платный характер, особый порядок обеспечения исполнения обязательств публично-правового образования, срочность. Принципы публичного кредита Отношения, складывающиеся, как в про- цессе предоставления государственных (муниципального кредитов), так и в ходе осуществления государственных (муни- ципальных) заимствований, строятся на основании ряда принципов (см. схему). Принципы государственного (муниципального) кредита Доброволь- ность Срочность Возмездность Возвратность Принцип добровольности , нашедший свое закрепление в ст. 75 Конституции России, а также в отдельных актах бюджетного за- конодательства (например, в ч. 1 ст. 93 Бюджетного кодекса Рос- сийской Федерации), подразумевает наличие свободного выбора у субъектов, вступающих в отношения по поводу предоставления бюджетного кредита. Принцип срочности определяет, что государственный (муни- ципальный) кредит, предоставляемый Российской Федерацией, 384 Раздел IV. Публичные доходы… субъектами Российской Федерации, а также муниципальными образованиями, предоставляется на определенный срок. Так, ст. 93.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусма- тривается возможность предоставления бюджетных кредитов на срок до 3 лет из федерального бюджета бюджету субъекта Рос- сийской Федерации, из бюджета субъекта Российской Федерации местному бюджету, а также из бюджета муниципального района бюджету муниципального поселения 1 В новой редакции гл. 13 Бюджетного кодекса РФ законода- тель более четко закрепляет принцип срочности предоставления бюджетных средств. Так, ст. 93.3, 93.5 Бюджетного кодекса РФ устанавливается, что по общему правилу бюджетные кредиты выдаются на срок до 3 лет, что связано с введением нового под- хода к планированию бюджетных доходов и расходов, а также необходимостью придания несколько иных рамок бюджетному контролю. Принцип возмездности является одним из ключевых условий предоставления кредитов, как государством, так и муниципаль- ными образованиями. В связи с изменением бюджетного законодательства режим правового регулирования государственного (муниципального) кредита, а также его формы претерпели существенные измене- ния. Виды публичного кредита В настоящее время в связи с установлени- ем законодателем понятия бюджетного кредита в качестве базового, уместно го- ворить о двух видах государственного (муниципального) кредита: внешних и внутренних 2 К внешним кредитам стоит относить бюджетные кредиты, предоставляемые Российской Федерацией иностранным госу- дарствам и (или) иностранным юридическим лицам, а также международным финансовым организациям. Внутренние кредиты включают бюджетные кредиты, предо- ставляемые Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями как в рамках 1 Бюджетный кодекс РФ в настоящее время не содержит указания на возможные сроки предоставления бюджетных кредитов муниципальными образованиями. 2 Критерий классификации субъект, которому предоставляется кредит. Глава 18. Правовое регулирование публичного кредита и долга 385 бюджетной системы (одним бюджетом другому), так и российским юридическим лицам. С учетом принципа федерализма бюджетные кредиты могут быть разграничены на три вида: — бюджетные кредиты, предоставляемые Российской Фе- дерацией; — бюджетные кредиты, предоставляемые субъектами Рос- сийской Федерации; — бюджетные кредиты, предоставляемые муниципальными образованиями. В соответствии с бюджетным законодательством РФ предо- ставление бюджетных кредитов возможно только лишь при со- блюдении ряда условий. Ключевыми условиями предоставления бюджетных кредитов в настоящее время являются: — отсутствие просроченной задолженности получателя перед публично-правовым образованием; — возмездность; — наличие обеспечения; — возвратность. Для целей контроля расходования средств бюджета при по- лучении бюджетного кредита могут быть установлены и иные условия, соблюдение которых является обязательным. Например, в соответствии с п. 4.4. Положения о предоставле- нии бюджетных кредитов юридическим лицам, при пролонгации бюджетных кредитов юридическим лицам в г. Москве в качестве условия выступает увеличение процентной ставки за пользование бюджетными средствами, действующей на момент заключения договора бюджетного кредитования в размере, определенном Законом города Москвы о бюджете города Москвы на очередной финансовый год 1 Предоставление средств носит также целевой характер, что отражается при принятии закона о бюджете на очередной фи- нансовый год 2 1 См.: Постановление Правительства Москвы от 28 декабря 2005 г. № 1043-ПП «Об утверждении Положения о предоставлении бюджетных кредитов юридическим лицам» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2006. № 5. 2 При этом указываются также условия предоставления бюджетных кре- дитов, бюджетные ассигнования для их предоставления на срок в пределах 386 Раздел IV. Публичные доходы… Так, например, Правилами предоставления (использования, возврата) из федерального бюджета бюджетам субъектов Рос- сийской Федерации бюджетных кредитов на 2010 год предусма- тривается, что целями предоставления бюджетных кредитов из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ могут выступать: а) частичное покрытие дефицита бюджета субъекта Россий- ской Федерации; б) покрытие временного кассового разрыва, возникающего при исполнении бюджета субъекта Российской Федерации; в) осуществление мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и техногенных аварий, произо- шедших на территории субъекта Российской Федерации (далее — стихийные бедствия и техногенные аварии); г) строительство, реконструкция, капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования (за исключением автомобильных дорог федерального значения); д) реализация мероприятий по поддержке монопрофильных муниципальных образований 1 Бюджетным кодексом РФ особо оговариваются способы обе- спечения исполнения обязательств по предоставленным бюджетным кредитам Для юридического лица, муниципального образования при возврате бюджетного кредита, а также уплате процентных и иных платежей, предусмотренных законом и (или) договором в качестве способов обеспечения, могут выступать: — банковские гарантии; — поручительства; — государственные (муниципальные) гарантии; — залог имущества. Одним из условий предоставления бюджетных кредитов является проверка надежности (ликвидности) банковской га- рантии, поручительства, которая осуществляется финансовыми органами соответствующего публично-правового образования (Министерство финансов Российской Федерации, финансовые финансового года и на срок, выходящий за пределы финансового года, а также ограничения по получателям (заемщикам) бюджетных кредитов. 1 См.: Постановление Правительства РФ от 26 мая 2009 г. № 453 «Об ут- верждении Правил предоставления (использования, возврата) из феде- рального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации бюджетных кредитов на 2010 год» // СЗ РФ. 2009. № 22. Ст. 2728. Глава 18. Правовое регулирование публичного кредита и долга 387 органы субъекта Российской Федерации, финансовые органы муниципального образования). Оценка имущества, предостав- ляемого в залог, должна осуществляться в соответствии с зако- нодательством Российской Федерации. В соответствии с ч. 2 ст. 190 Бюджетного кодекса РФ финансо- вый орган не имеет права осуществлять предоставление бюджет- ных кредитов в случае введения режима временного управления бюджетом, если закон (решение) о бюджете не вступил в силу через три месяца после начала финансового года. В таком случае отсутствует акт, на основании которого возникают обязательства по предоставлению денежных средств. С 1 января 2013 г. Бюджетным кодексом РФ установлен 5-летний срок исковой давности по требованиям Российской Федерации (п. 4 ст. 93.4): — в связи с предоставлением на возвратной и (или) возмездной основе бюджетных денежных средств, в том числе бюджетных кре- дитов за счет средств целевых иностранных кредитов (заимство- ваний) и иных бюджетных кредитов (ссуд), включая требования по уплате процентов и (или) иных платежей, предусмотренных законом и (или) договором (соглашением), в том числе требования о неосновательном обогащении и возмещении убытков; — в связи с предоставлением и (или) исполнением Российской Федерацией государственных гарантий Российской Федерации; — по обязательствам целевого финансирования юридических лиц, условием предоставления которого являлась передача акций в собственность Российской Федерации; — из договоров и иных сделок об обеспечении исполнения указанных в настоящем пункте обязательств. Предоставление бюджетных кредитов, как и вся бюджетная деятельность, находит свое отражение в целом ряде актов. К ним относятся: закон (акт муниципального образования) о бюджете (ст. 184.1 Бюджетного кодекса РФ), программа предоставления бюджетных кредитов на очередной финансовый год (ст. 184.2 Бюджетного кодекса РФ), программа государственных (муни- ципальных) гарантий на очередной финансовый год, программа предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов (ст. 125 Бюджетного кодекса РФ). Отдельное внимание заслуживают формы государственного кредита В настоящее же время, в связи с введением целого ряда по- нятий (и в том числе понятия бюджетных и нормативных обя- 388 Раздел IV. Публичные доходы… зательств), формами государственного кредита являются государ- ственный финансовый кредит, государственный экспортный кредит, государственная гарантия иностранного государства по возврату государственного экспортного кредита и др. § 2. Правовое регулирование государственного и муниципального долга Необходимость нахождения баланса между доходами и рас- ходами требует от государства, а также муниципальных об- разований постоянного поиска финансовых источников для выполнения своих обязательств. Для этого публично-правовые образования прибегают к заимствованиям средств, в результате чего происходит образование долга. Как в экономической, так и в правовой науке понятие госу- дарственного (муниципального) долга раскрываются учеными по-разному (см. схему). Государственный (муниципальный) долг Общественные экономические от- ношения Форма финансо- вого обязательства Правовой институт Так, например, Е. В. Покачалова определяет публичный долг как финансово-правовую категорию, базирующуюся на экономиче- ском содержании государственного и муниципального кредита, представляющую юридическую форму финансового обязатель- ства публично-территориального образования 1 В науке финансового права государственный и муниципаль- ный долг рассматривается также как один из ключевых элементов системы финансового права (как правовой институт). Понятие публичного долга Понятие государственного и муниципаль- ного долга в настоящее время содержится в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ. 1 См.: Покачалова Е. В. Публичный долг: теоретические и практические аспекты российского финансового права: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2007. С. 20. Глава 18. Правовое регулирование публичного кредита и долга 389 Под государственным (муниципальным долгом) понимаются обязательства, возникающие из государственных или муници- пальных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства в соответствии с видами долговых обязательств, установленными Бюджетным кодексом РФ, при- нятые на себя Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием. Виды публичного долга Законодатель разграничивает долг на внешний и внутренний (ст. 6 Бюджетного кодекса РФ). Внешний долг — обязательства, воз- никающие в иностранной валюте, за исключением обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований перед Российской Федерацией, возникающих в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований). Внутренний долг — обязательства, возникающие в валюте Рос- сийской Федерации, а также обязательства субъектов Российской Федерации и муниципальных образований перед Российской Федерацией, возникающие в иностранной валюте в рамках ис- пользования целевых иностранных кредитов (заимствований). В науке принято также классифицировать долг государства на текущий и капитальный 1 К государственному долгу Российской Федерации относятся долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами Российской Федерации, субъектами Россий- ской Федерации, муниципальными образованиями, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, иными субъектами международного права, иностранными физи- ческими и юридическими лицами, возникшие в результате государ- ственных заимствований Российской Федерации, а также долговые обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией, и долговые обязательства, возникшие в ре- зультате принятия законодательных актов Российской Федерации об отнесении на государственный долг долговых обязательств тре- тьих лиц (ст. 97 БК РФ). 1 См., напр.: Финансовое право: учебник / под ред. Е. Ю. Грачевой, Г. П. Толстопятенко. М.: ООО ТК «Велби», 2007. С. 277. 390 Раздел IV. Публичные доходы… Возникновение государственного и муниципального долга происходит в результате осуществления государственных и му- ниципальных заимствований Под государственными заимствованиями Российской Федера- ции понимаются государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Феде- рации, и кредиты, привлекаемые от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, кредитных организаций, иностран- ных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимство- вания), международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации. Под государственными заимствованиями субъектов Российской Федерации понимаются государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени субъекта Российской Федерации, и кредиты, привлекаемые в бюджет субъек- та Российской Федерации от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства субъекта Российской Федерации. Под муниципальными заимствованиями понимаются муници- пальные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования, размещаемых на внутреннем рынке в валюте Российской Федерации, и кредиты, привлекаемые в соответствии с положениями Бюджетного кодекса РФ в мест- ный бюджет от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и от кредитных организаций, по которым возникают муниципальные долговые обязательства. При этом заимствования муниципальных образований за пределами Российской Федерации не допускаются. Государственные заимствования, осуществляемые Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации могут быть как внутренними , так и внешними (по виду валюты — иностранная или российская). Осуществление государственных (муниципальных) заимство- ваний носит целевой характер, как и весь процесс аккумуляции, распределения и использования бюджетных средств. Бюджетным кодексом устанавливаются как предельный объем заимствований, так и предельный объем долга публично- правовых образований (ст. 106, 107 Бюджетного кодекса РФ). Глава 18. Правовое регулирование публичного кредита и долга 391 Целями осуществления государственных и муниципальных заимствований являются финансирование дефицитов соответ- ствующих бюджетов (ненефтегазового дефицита федерального бюджета) и погашение долговых обязательств. Долг публично-правовых образований имеет определенную структуру и представляет собой группировку долговых обяза- тельств Российской Федерации (субъекта Российской Федерации, муниципального образования) (см. таблицу). Структура государственного долга Российской Федерации, государственного долга субъекта РФ, долга муниципального образования Структура государ- ственного долга Рос- сийской Федерации (ст. 98 Бюджетного кодекса РФ) Структура государ- ственного долга субъ- екта РФ (ст. 99 Бюджетного кодекса РФ) Структура муници- пального долга (ст. 100 Бюджетного кодек- са РФ) 1 2 3 Обязательства по кре- дитам, привлеченным от имени Российской Федерации как за- емщика от кредитных организаций, ино- странных государств Обязательства по государственным ценным бумагам субъекта Российской Федерации Обязательства по ценным бумагам муниципального образования (муни- ципальным ценным бумагам) Обязательства по государственным ценным бумагам, вы- пущенным от имени Российской Федера- ции Обязательства по бюджетным креди- там, привлеченным в бюджет субъекта Российской Фе- дерации от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации Обязательства по бюджетным креди- там, привлеченным в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы Российской Федера- ции Обязательства по бюджетным креди- там, привлеченным в федеральный бюджет из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации Обязательства по кре- дитам, полученным субъектом Россий- ской Федерации от кредитных органи- заций, иностранных банков и междуна- родных финансовых организаций Обязательства по кредитам, получен- ным муниципальным образованием от кре- дитных организаций 392 Раздел IV. Публичные доходы… 1 2 3 Обязательства по государственным га- рантиям Российской Федерации Обязательства по государственным гарантиям субъекта Российской Федера- ции Обязательства по гарантиям муници- пального образова- ния (муниципальным гарантиям) Обязательства по иным долговым обязательствам, ранее отнесенным на государственный долг РФ Стоит признать верность суждения Е. В. Покачаловой, которая отмечает определенную схожесть видов долговых обязательств, включаемых законодателем в структуру долга, как Российской Федерации, так и субъектов Российской Федерации 1 Бюджетным кодексом РФ ограничиваются сроки заимство- ваний, осуществляемых публично-правовыми образованиями. Долговые обязательства как Российской Федерации, так и субъектов Российской Федерации могут быть краткосрочными (менее одного года), среднесрочными (от одного года до пяти лет) и долгосрочными (от пяти до 30 лет включительно) (ч. 3 ст. 98, ч. 6 ст. 99 Бюджетного кодекса РФ). Сроки заимствования для муниципальных образований более ограничены по времени. В соответствии с ч. 4 ст. 100 Бюд- жетного кодекса РФ, долговые обязательства муниципального образования могут быть краткосрочными (менее одного года), среднесрочными (от одного года до пяти лет) и долгосрочными (от пяти до 10 лет включительно). Формы публичного долга Формами государственного (муниципаль- ного) долга в настоящее время выступают: — кредиты (в том числе бюджетные), полученные от различных субъектов. В соответствии с бюджетным законодательством кредиты Цен- трального банка Российской Федерации, а также приобретение Центральным банком Российской Федерации государственных ценных бумаг Российской Федерации (субъектов Российской 1 См.: Финансовое право: учебник / отв. ред. Н. И. Химичева. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2008. С. 558. Глава 18. Правовое регулирование публичного кредита и долга 393 Федерации, муниципальных образований) при их размещении не могут быть источниками финансирования дефицита бюджетов бюджетной системы РФ 1 ; — государственные (муниципальные) заимствования, осу- ществляемые путем выпуска государственных и муниципальных ценных бумаг; — государственные (муниципальные) гарантии. Необходимо отметить также, что заимствования, осуществля- емые в процессе выпуска ценных бумаг, могут быть классифици- рованы по разным основаниям (срок действия, субъект эмиссии ценных бумаг и др.) (см. таблицу). Классификация заимствований По сроку действия Краткосрочные; среднесрочные; долгосрочные По субъекту, осуществля- ющему эмиссию Правительство РФ; орган исполнительной власти субъекта РФ; орган исполнительной власти муниципаль- ного образования По форме выплаты доходов Процентные; выигрышные; смешанные; целевые По субъекту — владельцу ценных бумаг Займы, реализуемые среди физических лиц; займы, реализуемые среди юридических лиц По методу размещения Добровольные; по подписке По форме Облигационные; безоблигационные § 3. Правовое положение субъектов, участвующих в управлении государственным (муниципальным) долгом Отношения, складывающиеся при осуществлении госу- дарственных и муниципальных заимствований в силу своего 1 См. ч. 2 ст. 92 Бюджетного кодекса РФ (Бюджетный кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823 (в ред. от 27.12.2009)). См. также, напр., ч. 4 ст. 19 Закона Республики Коми «О бюджетной системе и бюджет- ном процессе в Республике Коми» // СПС «Гарант». 394 Раздел IV. Публичные доходы… комплексного характера и значения для публично-правовых образований, требуют постоянного управления. В настоящее время в науке не существует единого мнения о понятии управления государственным (муниципальным) долгом и кредитом 1 Под управлением государственным и муниципальным вну- тренним долгом понимается «совокупность мероприятий го- сударства и муниципального образования по выплате доходов кредиторам, погашению займов, а также порядок, условия вы- пуска (выдачи) и размещения долговых обязательств Российской Федерации» 2 Е. В. Покачалова отмечает, что «управление государственным долгом представляет собой совокупность финансовых меро- приятий государства по погашению займов, организации вы- платы доходов по ним, проведению изменений условий и сроков выпущенных займов, а также по размещению новых долговых обязательств» 3 С точки зрения А. В. Улюкаева, под управлением государ- ственным долгом России понимается «деятельность органов государственной власти России по обеспечению своевременного и полного обслуживания и погашения государственного долга, минимизации возникающих при этом расходов федерального бюджета (включая деятельность по оптимизации размера, струк- туры и состава государственного долга)» 4 Некоторые ученые разграничивают управление государствен- ным долгом на два вида — стратегическое и оперативное 5 Управление в сфере заимствований публично-правовых об- разований осуществляется соответствующими органами власти. К ним относятся: 1 Бюджетное законодательство также не содержит указанного понятия. 2 См.: Финансовое право: учебник / О. Н. Горбунова, Е. Ю. Грачева и др.; отв. ред. Е. Ю. Грачева, Г. П. Толстопятенко. М.: ТК «Велби». Про- спект, 2004. С. 309. 3 См.: Финансовое право: учебник / отв. ред. Н. И. Химичева. М., 1999. С. 473. 4 См.: Улюкаев А. В. О действующей концепции управления госу- дарственным долгом. Материалы научно-практической конференции «Эффективность управления государственным долгом». М.: Финансовый контроль, 2004. С. 45. 5 См. Шохин С. О., Махмутова Э. Х. Об управлении государственным долгом // Финансы. 2002. № 12. С. 26–27. Глава 18. Правовое регулирование публичного кредита и долга 395 — Президент РФ (президенты республик РФ); — Правительство РФ, высшие исполнительные органы го- сударственной власти субъекта Российской Федерации, а также исполнительно-распорядительный орган муниципального об- разования (местная администрация); — Министерство финансов РФ; — финансовые органы субъектов РФ; — Центральный банк РФ. Президентом Российской Федерации устанавливаются цели и задачи Российской Федерации в области долговой политики, по согласованию с соответствующими органами определяются стратегические вопросы долговой политики, которая выступает как отдельный элемент внутренней и внешней политики госу- дарства. Ежегодным Бюджетным посланием Президент России определяет основные направления законотворческой деятель- ности высшего представительного органа России, в том числе в сфере государственного долга (ст. 170 БК РФ). Кроме этого, согласно Конституции России Президент ко- ординирует деятельность органов всех ветвей государственной власти, в том числе в области долговой политики государства. Для этого глава государства обладает широким объемом полномочий по построению системы органов исполнительной власти: на- значает председателя Правительства, представляет кандидатуру председателя Банка России, назначает на должность федеральных министров. Таким образом, можно сделать вывод о том, что Президент России координирует и направляет деятельность законодатель- ных и исполнительных органов в сфере государственного долга Российской Федерации и его управлении. Федеральное Собрание Российской Федерации в соответствии с возложенными на него функциями законодательно закрепляет основные параметры и принципы долговой политики государства и управления в указанной сфере 1 . В соответствии со ст. 153, 164 Бюджетного кодекса РФ, выступая в качестве одного из ключе- вых участников бюджетного процесса, Федеральное Собрание рассматривает и утверждает федеральный закон о федеральном бюджете, а также: 1 См., напр.: Статья 1 Закона РФ «О поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ “О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства РФ”» // СЗ РФ. 2009. № 1. Ст. 2. 396 Раздел IV. Публичные доходы… — программу государственных внутренних заимствований на очередной финансовый год (очередной финансовый год и пла- новый период); — программу государственных внешних заимствований на очередной финансовый год (очередной финансовый год и пла- новый период); — программу государственных гарантий на очередной фи- нансовый год (очередной финансовый год и плановый период). Правительство Российской Федерации в соответствии со ст. 15 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» занимается непосредственным управлением государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации. На этапе становления российской государственности Пра- вительством РФ осуществлялись меры по построению системы управления государственным долгом РФ 1 Среди круга полномочий Правительства Российской Феде- рации можно отметить наличие обязанностей по представлению в Государственную Думу проекта федерального бюджета и отчета о его исполнении, содержащие параметры заемной политики (ст. 154, 171 БК РФ), подготовке заключений по законопроектам о выпуске государственных займов, об изменениях финансовых обязательств государства, а также утверждению долгосрочных целевых программ (ст. 179 БК РФ). Правительство Российской Федерации наделено правом принимать соответствующие постановления, на основе которых устанавливаются объемы выпуска государственных ценных бу- маг, а также принимать решение об эмитенте государственных ценных бумаг РФ 2 Федеральным органом исполнительной власти в составе Пра- вительства Российской Федерации, на который непосредственно возложены функции по управлению государственным долгом, является Министерство финансов Российской Федерации 3 1 См., напр.: Постановление Правительства РФ от 4 марта 1997 г. № 245 «О единой системе управления государственным долгом Российской Феде- рации» // СЗ РФ. 1997. № 10. Ст. 1184. 2 См.: Федеральный закон от 29 июля 1998 г. № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3814. 3 См.: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 329 «О Ми- нистерстве финансов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3258. Глава 18. Правовое регулирование публичного кредита и долга 397 Министерство финансов Российской Федерации является фе- деральным органом исполнительной власти, осуществляющим выработку единой государственной финансовой, кредитной, денежной политики и нормативно-правовое регулирование в финансовой сфере, включая бюджетную, налоговую, страховую, валютную сферы, сферу государственного долга. В ходе регулирования отношений в области государственного кредита и долга Министерство финансов Российской Федерации осуществляет в том числе и следующие функции: 1) разрабатывает и представляет в Правительство Российской Федерации проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по вопросам: — эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг; — предоставления государственных гарантий Российской Федерации; — управления государственным долгом; 2) разрабатывает и утверждает: — методологию эмиссии и обращения государственных и му- ниципальных ценных бумаг, предоставления государственных гарантий Российской Федерации; — порядок ведения государственной долговой книги Рос- сийской Федерации; 3) осуществляет: — управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации; — функции эмитента государственных ценных бумаг Рос- сийской Федерации; — ведение государственной долговой книги Российской Федерации; — государственную регистрацию условий эмиссии и обра- щения государственных ценных бумаг Российской Федерации и муниципальных ценных бумаг; — участие от имени Правительства Российской Федерации в деятельности Парижского клуба. Согласно ст. 165 Бюджетного кодекса Российской Федерации Министерство финансов Российской Федерации: — по поручению Правительства Российской Федерации представляет сторону государства в договорах о предоставлении 398 Раздел IV. Публичные доходы… средств федерального бюджета на возвратной основе и гарантий за счет средств федерального бюджета; — разрабатывает по поручению Правительства Российской Федерации Программу государственных внутренних заимство- ваний Российской Федерации, условия выпуска и размещения государственных займов, выступает в качестве эмитента госу- дарственных ценных бумаг, проводит регистрацию эмиссии государственных ценных бумаг субъектов РФ; — разрабатывает по поручению Правительства Российской Федерации Программу государственных внешних заимствова- ний Российской Федерации, организует работу по привлечению иностранных кредитных ресурсов, разрабатывает программу предоставления гарантий Правительства Российской Федерации на привлечение иностранных кредитов третьими сторонами и определяет порядок предоставления таких гарантий; — обеспечивает предоставление бюджетных ссуд и бюд- жетных кредитов в пределах лимита средств, утвержденного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, и в порядке, установленном Правительством Российской Федерации; — предоставляет по поручению Правительства Российской Федерации от имени Российской Федерации государственные гарантии субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям и юридическим лицам в пределах лимита средств, утвержденного Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год; — проводит проверки финансового состояния получателей бюджетных средств, в том числе получателей бюджетных ссуд, бюджетных кредитов и государственных гарантий; — регистрирует эмиссии займов субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных унитарных предприятий и федеральных казенных предприятий; — ведет государственные книги (реестры) внутреннего и внешнего долга Российской Федерации 1 ; — осуществляет в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, управление государственным долгом РФ. 1 См.: Приказ Минфина РФ от 20 декабря 2007 г. № 140н «Об утверж- дении Порядка ведения Государственной долговой книги Российской Фе- дерации в Министерстве финансов Российской Федерации» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. № 6. Глава 18. Правовое регулирование публичного кредита и долга 399 Министерство финансов РФ осуществляет свои функции во взаимодействии с органами, находящимися у него в подведом- ственности, например Федеральным казначейством 1 В соответствии с Положением о Федеральном казначействе Российской Федерации к его задачам и функциям относятся, например, прогнозирование и кассовое планирование средств федерального бюджета, управление операциями на едином счете федерального бюджета, организация в рамках своей компетенции предварительного и текущего контроля за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядите- лями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета. На основании ст. 166.1 Бюджетного кодекса РФ Федераль- ное казначейство обладает полномочиями доводить до главных администраторов источников финансирования дефицита феде- рального бюджета представленных Министерством финансов Российской Федерации бюджетных ассигнований. Правительство РФ совместно с Министерством финансов РФ при принятии решения о выпуске долговых ценных бумаг РФ ак- тивно взаимодействуют с Банком России, который осуществляет государственную регистрацию выпусков ценных бумаг и отчетов об итогах выпуска ценных бумаг, а также регистрации проспектов ценных бумаг (в том числе и государственных). Обслуживание (т. е. размещение долговых обязательств, вы- плата доходов и погашение долговых обязательств) государствен- ного долга осуществляется агентами Правительства РФ, которые выполняют обязанности по представлению его интересов. К ним относится, в частности, Банк России. На основании ч. 2 ст. 119 Бюджетного кодекса РФ Централь- ным банком Российской Федерации , кредитной организацией или другой специализированной финансовой организацией осущест- вляется выполнение функций генерального агента (агента) Пра- вительства Российской Федерации по обслуживанию долговых обязательств Российской Федерации, а также их размещению, выкупу, обмену и погашению. Участие в мероприятиях по управ- лению государственным долгом Центральный банк Российской Федерации (Банк России) принимает также путем разработки 1 См.: Постановление Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 703 «О Федеральном казначействе» // СЗ РФ. 2004. № 49. Ст. 4908. 400 Раздел IV. Публичные доходы… совместно с Правительством Российской Федерации Основных направления денежно-кредитной политики 1 Контрольные вопросы 1. В каких значениях может рассматриваться государствен- ный (муниципальный) кредит? Дайте определение государствен- ного и муниципального кредита. Как соотносятся понятия «го- сударственный кредит», «муниципальный кредит», «бюджетный кредит»? 2. Какие функции свойственны для государственного (му- ниципального) кредита? 3. На каких принципах основываются отношения, складыва- ющиеся в области государственного (муниципального) кредита? 4. Какие виды и формы государственного (муниципального) кредита можно выделить? 5. Какие условия должны выполняться заемщиком в соот- ветствии с Бюджетным кодексом РФ для получения бюджетного кредита? 6. Какими актами регламентируется порядок предоставления бюджетных кредитов? Дайте их характеристику. 7. Дайте определение государственного (муниципального) долга. Какие виды государственного (муниципального) долга можно выделить? 8. Какие виды долговых обязательств включаются в структуру государственного (муниципального) долга? 9. Какие субъекты участвуют в управлении государственным (муниципальным) долгом? Охарактеризуйте их полномочия. Список рекомендуемой литературы 1. Боженок С. Я. Генезис доходов государства. М., 2010. 2. Головачев Д. Л. Государственный долг. Теория, российская и мировая практика. М., 1998. 3. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федера- ции (постатейный) / Л. Л. Арзуманова, Н. М. Артемов, Е. М. Аш- марина и др.; под ред. Е. Ю. Грачевой. М.: Проспект, 2013. 1 См.: Федеральный закон от 10 июля 2002 г. «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // С3 РФ. 2002. № 28. Ст. 2790. Глава 18. Правовое регулирование публичного кредита и долга 401 4. Кучеров И. И. Бюджетное право России. М., 2002. 5. Покачалова Е. В. Публичный долг в Российской Федерации: вопросы теории финансового права: монография. Саратов, 2007. 6. Твердохлебов В. Н. Государственный кредит: теория и тех- ника. Л., 1924. С. 14. |