Учебник: Финансовое право. Предисловие к серии
 Скачать 6.17 Mb.
|
|
Раздел V. ПУБЛИЧНЫЕ РАСХОДЫ: ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ Глава 20 П равовое регулирование Публичных расходов План главы 1. Понятие и виды государственных и муниципальных расходов. 2. Сметно-бюджетное финансирование. 3. Порядок составления, утверждения и ведения бюджетной сметы. 4. Финансирование капитальных вложений. § 1. Понятие и виды государственных и муниципальных расходов На современном этапе развития Российской Федерации, в условиях нестабильной экономической ситуации, финансовых кризисов вопросы правового регулирования государственных и муниципальных расходов имеют первостепенное значение. Финансовая деятельность государства и муниципальных об- разований — это деятельность по образованию, распределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств для осуществления задач и функций государства и муниципальных образований. Таким образом, государственные и муниципальные расходы являются одним из направлений финансовой деятельности государства и муници- пальных образований и неразрывно связаны с другим направ- лением — с образованием фондов денежных средств. И от того, насколько планомерно эффективно и полно будут аккумулиро- ваться финансовые ресурсы, затем распределяться, зависит после- Глава 20. Правовое регулирование публичных расходов 439 дующее их использование, а следовательно, функционирование государственных и муниципальных расходов. Понятие В научной и учебной литературе встреча- ются понятия «расходы бюджета» и «го- сударственные и муниципальные расходы». Согласно ст. 6 БК РФ расходы бюджета — это выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, нахо- дящихся в соответствии с БК РФ источниками финансирования дефицита бюджета. Таким образом, юридическая сторона расходов бюджета — это составная часть современной финансовой системы государства. Государственные и муниципальные расходы можно рассма- тривать с различных точек зрения. В материальном аспекте — это конкретные суммы затрат го- сударства и муниципальных образований, произведенные в целях выполнения ими своих задач и функций. В организационном и методическом аспектах государственные и муниципальные расходы выступают в качестве составной части финансовой деятельности государства и муниципальных образо- ваний 1 Можно выделить следующие признаки государственных и муниципальных расходов: — публичных характер, так идут на покрытие основных задач и функций государства и муниципальных образований; — не подлежат возврату, поскольку идут на удовлетворение публичных потребностей государства и муниципальных обра- зований; — имеют непрерывный характер; — являются составной частью финансовой деятельности государства и муниципальных образований; — источниками государственных и муниципальных расхо- дов являются как централизованные, так и децентрализованные фонды денежных средств; — назначением государственных и муниципальных расходов является постоянное финансирование задач и функций государ- ства и муниципальных образований. Таким образом, понятие «государственные и муниципальные расходы» значительно шире, чем понятие «расходы бюджета», 1 См.: Финансовое право: учебник / под ред. Н. И. Химичевой. М.: Норма, 2008. С. 642. 440 Раздел V. Публичные расходы: правовое регулирование так как источниками государственных и муниципальных рас- ходов являются не только бюджетные средства, но и средства государственных и муниципальных внебюджетных фондов, а также средства государственных и муниципальных предпри- ятий и организаций. Государственные расходы — это урегулированная нормами финансового права деятельность государства по расходованию раз- нообразных фондов денежных средств для реального обеспечения денежными средствами, финансовыми ресурсами выполнения задач, стоящих перед государством в каждый данный период развития 1 . Государственные и муниципальные расходы можно класси- фицировать по различным основаниям: 1) в зависимости от форм собственности субъектов: государственные муниципальные оборотных средств основных фондов создание резервов 2) в зависимости от характера участия в общественном про- изводстве выделяются расходы на финансирование: — оборотных средств (текущие расходы); — основных фондов (капитальные расходы); — создание резервов 2 ; 3) в зависимости от того, из какого фонда производятся рас- ходы: — бюджетное финансирование; — финансирование за счет государственных внебюджетных фондов; — за счет кредитования; — страховые выплаты по обязательному и коммерческому страхованию; — выплаты по государственному долгу; — точечные, адресные выплаты при определенных, строго ограниченных законом условиях; — расходы за счет децентрализованных источников финанси- рования, т. е. расходы, покрываемые за счет собственных средств юридических лиц, работающих на рынке 3 ; 1 См.: Финансовое право: учебник / отв. ред. О. Н. Горбуновой. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2005. С. 459. 2 См.: Финансовое право: учебник / под ред. Н. И. Химичевой. М.: Норма, 2008. С. 644–645. 3 См.: Финансовое право: учебник / отв. ред. О. Н. Горбуновой. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2005. С. 460. Глава 20. Правовое регулирование публичных расходов 441 4) по масштабам финансирования: централизованные децентрализованные 5) в зависимости от юридического основания: — плановые, основанием которых являются финансово- плановые акты; — чрезвычайные, как правило, покрываются за счет резерв- ных фондов. § 2. Сметно-бюджетное финансирование Сметно-бюджетное финансирование представляет собой поря- док выделения средств из бюджетов казенным учреждениям на осно- ве бюджетных смет для осуществления их основной деятельности. Современные представители науки финансового права вы- деляют следующие принципы, которые присущи сметно-бюд- жетному финансированию: безвозвратности и безвозмездности; целевое использование финансовых ресурсов; получение максималь- ного эффекта при минимальных затратах; соблюдение финансовой дисциплины 1 На протяжении последних лет реализуется концепция бюд- жетирования, ориентированного на результат (БОР). Бюджетирование, ориентированное на результат , является наиболее известным современным методом повышения эф- фективности бюджетных расходов. Безусловно, результативное бюджетирование является частью более широкой и общей модели результативного управления и предполагает, что выделение бюд- жетных ресурсов должно в обязательном порядке подразумевать достижение определенных целей. В Российской Федерации си- стема бюджетирования, ориентированного на результат, начала набирать свою актуальность с принятием Концепции реформи- рования бюджетного процесса в 2004–2006 гг. 2 Инструментами БОР являются доклады о результатах деятельности главных распорядителей бюджетных средств, программно-целевой ме- 1 См.: Финансовое право: учебник / под ред. Н. И. Химичевой. М.: Норма, 2008. С. 657. 2 Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» // СЗ РФ. 2004. № 22. Ст. 2180. 442 Раздел V. Публичные расходы: правовое регулирование тод бюджетного планирования, реестр расходных обязательств и реформирование бюджетной классификации. Применение бюджетирования, ориентированного на резуль- тат, предоставляет большую свободу распорядителям бюджетных средств в выполнении поставленных перед ними задач, а также позволяет измерять эффективность и результативность бюджет- ных расходов. По сути, данные преимущества ведут к отказу от практики затратного финансирования, стимулируют крити- ческий анализ структуры и объема расходования бюджетных средств, способствуют выбору расходных направлений в соот- ветствии с поставленными стратегическими целями. Задача бюджета при системе бюджетирования, ориентиро- ванного на результат, заключается в установлении приоритетов расходов, предоставлении простора для оперативного управле- ния, создании стимулов для экономии средств, тесной увязки бюджетных расходов с приоритетами государственной политики. Расходы привязываются к функциям, программам, услугам, ви- дам деятельности и их результатам. Исходным при планировании деятельности является обоснование приоритетов и ожидаемых результатов через расчеты их результативности. Основным ста- новится программный метод планирования. Устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой. Проводится мониторинг и последующий аудит финансов и результатов деятельности 1 В 2010 г. был принят Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодатель- ные акты Российской Федерации в связи с совершенствовани- ем правового положения государственных (муниципальных) учреждений» 2 , целью которого является усовершенствование правового положения государственных и муниципальных уч- реждений. Согласно ст. 9.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» 3 государственными, муниципальными учреждениями признаются учреждения, соз- 1 См.: Шподаренко Д. В., Михайлова О. И. Бюджетирование, ориенти- рованное на результат // Сб. науч. трудов СевКавГТУ. Серия «Экономика». 2007. № 6. 2 СЗ РФ. 2010. № 19. Ст. 2291. 3 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145. Глава 20. Правовое регулирование публичных расходов 443 данные Российской Федерацией, субъектом Российской Федера- ции и муниципальным образованием. Типы учреждений Типами государственных, муниципаль- ных учреждений признаются: автоном- ные, бюджетные и казенные . Функции и полномочия учредителя в отношении государственного учреждения, созданного Рос- сийской Федерацией или субъектом Российской Федерации, муниципального учреждения, созданного муниципальным об- разованием, в случае если иное не установлено федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Рос- сийской Федерации или Правительства Российской Федерации, осуществляются соответственно уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправ- ления. Автономное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным дви- жимым имуществом, закрепленными за ним собственником или приобретенными автономным учреждением за счет средств, вы- деленных ему собственником на приобретение такого имущества. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оператив- ного управления, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом. Автономное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствую- щую этим целям, при условии что такая деятельность указана в его учредительных документах. Доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение автономного уч- реждения. Бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закре- пленным за ним собственником или приобретенным бюджет- ным учреждением за счет средств, выделенных ему собственни- ком на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, бюджетное учреждение вправе 444 Раздел V. Публичные расходы: правовое регулирование распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено за- коном. Бюджетное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствую- щую этим целям, при условии что такая деятельность указана в его учредительных документах. Доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение бюджетного учреж- дения. Казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным спо- собом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества. Казенное учреждение может осуществлять приносящую до- ходы деятельность в соответствии со своими учредительными документами. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Рос- сийской Федерации. Таким образом, законодатель установил новый тип учреж- дения — казенное. Все поступления от его приносящей доход деятельности будут зачисляться в соответствующий бюджет. Для бюджетных учреждений вместо сметного финансирования будут выделяться субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания. К участникам бюджетного процесса — получателям бюджет- ных средств отнесены казенные, а не бюджетные учреждения. На современном этапе развития государства бюджетные учреждения дифференцированы по степени имущественной и финансовой самостоятельности в рыночных условиях, и со- ответственно меняются подходы к финансовому контролю за их деятельностью. Казенные учреждения в основном будут решать задачи обо- роноспособности и безопасности страны, поэтому они будут функционировать в условиях наибольшего контроля со стороны государства. Проверка Казначейством РФ наличия денежных обязательств казенного учреждения, будет включать в себя предварительный контроль по всем расходам, а также текущий и последующий контроль (п. 5.1 ст. 32 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» в ред. Закона № 83-ФЗ). Глава 20. Правовое регулирование публичных расходов 445 Бюджетные учреждения предположительно будут решать задачи в рамках приоритетных национальных проектов и раз- вития регионов. Поэтому государственный контроль в основном последующий по результатам выполнения государственного за- дания. Предварительный контроль будет осуществляться только на стадии санкционирования бюджетных расходов по целевым субсидиям и бюджетным инвестициям (п. 5.1 ст. 32 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организа- циях», в ред. Закона № 83-ФЗ). Наибольшей имущественной и финансовой самостоятель- ностью будут обладать автономные бюджетные учреждения, которые решают задачи в сфере социального развития. Прежде всего это образование, культура и спорт. Наблюдательный совет автономного учреждения, по сути, является основным контроль- но-надзорным органом, который пусть и опосредованно, но осу- ществляет финансовый контроль государства (муниципалитета) как собственника имущества, закрепленного за автономным учреждением (ст. 10 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» в ред. Закона № 83-ФЗ) 1 Согласно ст. 6 БК РФ получателем бюджетных средств яв- ляется орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствую- щего бюджета, если иное не установлено БК РФ. Получатель бюджетных средств в соответствии со ст. 162 БК РФ обладает следующими бюджетными полномочиями: — составляет и исполняет бюджетную смету; — принимает и (или) исполняет в пределах доведенных ли- митов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства; — обеспечивает результативность, целевой характер исполь- зования предусмотренных ему бюджетных ассигнований; 1 См.: Климов А. В. Новые формы и статус бюджетных учреждений. Учет. Отчетность. Налоги // Нормативные акты для бухгалтера. 2010. № 23. 446 Раздел V. Публичные расходы: правовое регулирование — вносит соответствующему главному распорядителю (рас- порядителю) бюджетных средств предложения по изменению бюджетной росписи; — ведет бюджетный учет либо передает на основании согла- шения это полномочие иному государственному (муниципаль- ному) учреждению (централизованной бухгалтерии); — формирует и представляет бюджетную отчетность полу- чателя бюджетных средств соответствующему главному распо- рядителю (распорядителю) бюджетных средств; — исполняет иные полномочия, установленные БК РФ и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения. Казенное учреждение — это государственное (муниципаль- ное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномо- чий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответ- ствующего бюджета на основании бюджетной сметы. Казенное учреждение не вправе отчуждать либо иным спо- собом распоряжаться имуществом без согласия собственника имущества. Также оно не имеет права предоставлять и получать кредиты (займы), приобретать ценные бумаги. Субсидии и бюд- жетные кредиты казенному учреждению не предоставляются. Казенное учреждение не вправе выступать учредителем (участ- ником) юридических лиц. Финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы РФ на основании бюджетной сметы. Казенное учреждение осуществляет операции с бюджетными средствами через лицевые счета, открытые ему в соответствии с Бюджетным кодексом РФ. При недостаточности лимитов бюджетных обязательств, до- веденных казенному учреждению для исполнения его денежных обязательств, по таким обязательствам от имени Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования отвечает соответственно орган государственной власти (государствен- Глава 20. Правовое регулирование публичных расходов 447 ный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной адми- нистрации, осуществляющий бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, в ведении которого находится соответствующее казенное учреждение. Лимиты бюджетных средств, доведенные до казенного учреж- дения, а также доходы в виде средств, полученных от оказания казенными учреждениями государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ), а также от исполнения ими иных государственных (муниципальных) функций не учитываются для целей налогообложения прибыли организаций. Казенное уч- реждение может осуществлять приносящую доходы деятельность в соответствии со своими учредительными документами. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответ- ствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации. Согласно ст. 6 БК РФ бюджетная смета — документ, устанав- ливающий в соответствии с классификацией расходов бюджетов лимиты бюджетных обязательств казенного учреждения. Также действует приказ Минфина России от 20 ноября 2007 г. № 112н «Об общих требованиях к порядку составления, утверж- дения и ведения бюджетных смет бюджетных учреждений» 1 . В по- следующем были внесены изменения в данный приказ, связанные с реформированием бюджетной сферы, так как бюджетные сметы будут составляться только казенными учреждениями, а у бюджет- ных учреждений смету заменит план финансово-хозяйственной деятельности. Однако следует иметь в виду, что согласно п. 2 приказа № 84н 2 общие требования к порядку составления, утверждения и ведения бюджетных смет бюджетных учреждений будут применяться и к тем бюджетным учреждениям, которые в переходный период (с 1 января 2011 г. до 1 июля 2012 г.) не будут получать бюджетные субсидии, а будут финансироваться на основании бюджетной сметы. Для федеральных бюджетных учреждений решение о порядке финансирования в переходный период принимает со- ответствующий главный распорядитель средств федерального 1 Российская газета. 2007. № 283. 22 дек. 2 Приказ Министерства финансов РФ от 30 июля 2010 г. № 84 «О внесе- нии изменений в приказ Минфина от 20 ноября 2007 г. № 112н» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. № 4. 448 Раздел V. Публичные расходы: правовое регулирование бюджета. Что же касается бюджетных учреждений субъектов РФ и муниципальных бюджетных учреждений, то форма их финан- сового обеспечения в переходный период устанавливается соот- ветственно законом субъекта РФ, нормативным правовым актом уполномоченного органа. Таким образом, согласно ст. 6 БК РФ бюджетная смета пред- ставляет объем прав казенного учреждения в денежном выраже- нии на принятие бюджетных обязательств и (или) их исполнение в текущем финансовом году (текущем финансовом году и плановом периоде). Бюджетными обязательствами являются расходные обяза- тельства, т. е. обусловленные законом, иным нормативным право- вым актом, договором или соглашением обязанности публично- правового образования (Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридиче- скому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета. Данные обязательства подлежат исполнению в соответствующем финансовом году. § 3. Порядок составления, утверждения и ведения бюджетной сметы Понятие Бюджетная смета — важнейший финансо- вый документ казенного учреждения, пред- ставляющий собой определенную структуру расходов, осуществля- емых казенным учреждением . Бюджетная смета может изменяться, дополняться и уточняться 1 Бюджетная смета казенного учреждения составляется, ут- верждается и ведется в порядке, определенном главным распоря- дителем бюджетных средств, в ведении которого это учреждение находится (ст. 221 БК РФ). Согласно дополнению, внесенному в ст. 221 БК РФ, в случае если казенное учреждение является органом государственной власти (государственным органом), органом управления государственным внебюджетным фондом, 1 См.: Александрова Е. А. Бюджетная смета казенного учреждения // Советник бухгалтера бюджетной сферы. 2010. № 11. Глава 20. Правовое регулирование публичных расходов 449 органом местного самоуправления, осуществляющим бюджет- ные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, то бюджетную смету утверждает непосредственно руководитель этого органа. Если у казенного учреждения есть обособленные (структур- ные) подразделения, осуществляющие полномочия по ведению бюджетного учета (они должны быть перечислены в уставе уч- реждения), то они также должны составлять бюджетную смету. В дальнейшем руководитель учреждения объединит сметы таких подразделений и составит единую смету по учреждению. В целях реализации данной нормы руководитель казенного учреждения может утвердить порядок составления, утверждения и ведения бюджетной сметы для своих обособленных подразделе- ний, разумеется руководствуясь при этом порядком, утвержден- ным главным распорядителем бюджетных средств. Руководитель учреждения может не утверждать отдельный порядок, и тогда обособленные (структурные) подразделения учреждения будут руководствоваться непосредственно порядком, утвержденным для учреждения главным распорядителем. Порядок составления, утверждения и ведения смет должен устанавливаться в форме единого документа. Следует заметить, что на этапе составления проекта соответ- ствующего бюджета участники бюджетного процесса определяют свои потребности в расходах на предстоящий период в разрезе действующих и принимаемых бюджетных обязательств. Эти расходы они должны обосновать, т. е. привести расчеты или по- яснить иным способом, отразить в проекте бюджетной сметы и представить данный проект своему главному распорядителю (распорядителю). Составлять проект бюджетной сметы на очередной финан- совый год необходимо в соответствии с порядком составления, утверждения и ведения сметы, установленным главным рас- порядителем средств бюджета. Если закон (решение) о бюджете утверждается на очередной финансовый год и плановый период, то главный распорядитель средств бюджета при установлении порядка составления, утверждения и ведения сметы вправе преду- смотреть формирование проектов смет на очередной финансовый год и годы планового периода. После того как будет принят бюджет, следует исполнение бюджета, организация исполнения которого возложена на со- 450 Раздел V. Публичные расходы: правовое регулирование ответствующий финансовый орган. Во исполнение бюджета по расходам финансовый орган составляет и ведет отдельный до- кумент — сводную бюджетную роспись. Одновременно с утверждением сводной бюджетной росписи руководитель финансового органа утверждает главным распоря- дителям лимиты бюджетных обязательств на текущий финансо- вый год и плановый период в разрезе ведомственной структуры и операций сектора государственного управления. Утвержденные показатели сводной бюджетной росписи по расходам доводятся до главных распорядителей бюджетных средств до начала очередного финансового года. Главные распо- рядители в свою очередь доводят до распорядителей и получателей бюджетных средств показатели сводной бюджетной росписи, бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств на очередной финансовый год также до начала очередного финан- сового года. На федеральном уровне указанные показатели доводятся через Федеральное казначейство. С момента доведения до учреждения бюджетных ассигнова- ний и лимитов бюджетных обязательств начинается следующий важный этап — составление и утверждение бюджетной сметы. Статья 162 БК РФ относит к бюджетным полномочиям полу- чателя бюджетных средств, (а следовательно, и казенного учреж- дения) не только исполнение бюджетной сметы, но и ее состав- ление. Таким образом, казенное учреждение само составляет для себя смету, опираясь на расчетные показатели, характеризующие деятельность учреждения, разработанные и установленные (со- гласованные) главным распорядителем (распорядителем) средств бюджета на соответствующий финансовый год и на основании доведенных объемов лимитов бюджетных обязательств. Составить смету — это значит установить объем и распреде- лить направления расходования средств бюджета согласно лими- там бюджетных обязательств по расходам бюджета на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств для обеспечения функций учреждения на один финансовый год 1 Показатели сметы формируются по кодам классификации расходов бюджетов бюджетной классификации РФ с детализа- 1 Александрова Е. А. Бюджетная смета казенного учреждения // Советник бухгалтера бюджетной сферы. 2010. № 11. Глава 20. Правовое регулирование публичных расходов 451 цией кодов статей (подстатей) классификации операций сектора государственного управления. Главные распорядители, распорядители средств бюджета, учреждения вправе дополнительно детализировать показатели сметы по кодам аналитических показателей. При установлении порядка составления, утверждения и веде- ния сметы главный распорядитель средств бюджета имеет право дополнить форму сметы еще дополнительными реквизитами, разделами, а также определить правила ее заполнения. Форму бюджетной сметы утверждает главный распорядитель. К представленной на утверждение смете должны быть приложены обоснования (расчеты) плановых сметных показателей, исполь- зованных при формировании сметы. Причем эти обоснования являются неотъемлемой частью сметы. Если учреждение реорганизовано, то его смета составляется в порядке, установленном главным распорядителем средств бюд- жета, в ведение которого перешло реорганизуемое учреждение, на период текущего финансового года и в объеме доведенных учреждению в установленном порядке лимитов бюджетных обязательств. Смету главного распорядителя утверждает руководитель данного главного распорядителя средств бюджета. Смету учреждения, не являющегося главным распорядителем средств бюджета, утверждает руководитель главного распоряди- теля средств бюджета. Но главный распорядитель может пред- усмотреть и иной порядок утверждения. Руководитель главного распорядителя средств бюджета вправе в установленном им порядке предоставить руководителю распо- рядителя средств бюджета право утверждать сметы учреждений, находящихся в его ведении. Руководитель главного распорядителя средств бюджета вправе утверждать свод смет учреждений, пред- ставленный ему распорядителем средств бюджета. Руководитель главного распорядителя (распорядителя) средств бюджета также имеет право в установленном им порядке предоставить руководителю учреждения право утверждать смету учреждения. Руководитель главного распорядителя (распоряди- теля) средств бюджета вправе утверждать свод смет учреждений, представленный (сформированный) распорядителем бюджетных средств. 452 Раздел V. Публичные расходы: правовое регулирование Руководитель главного распорядителя (распорядителя) средств бюджета в случае доведения государственного (муни- ципального) задания до подведомственного учреждения предо- ставляет в установленном им порядке руководителю учреждения право утверждать смету учреждения. При этом руководитель главного распорядителя, распорядителя средств бюджета вправе утверждать свод смет учреждений, представленный (сформиро- ванный) распорядителем бюджетных средств. Если будут выявлены нарушения бюджетного законода- тельства РФ, допущенные соответствующим учреждением при исполнении сметы, то руководитель главного распорядителя (распорядителя) средств бюджета имеет право в установленном им порядке ограничить предоставленное право утверждать сме- ту учреждения руководителю распорядителя средств бюджета (учреждения). Ведение бюджетной сметы означает внесение изменений в нее в пределах доведенных учреждению в установленном порядке объемов соответствующих лимитов бюджетных обязательств. § 4. Финансирование капитальных вложений Капитальные вложения — это инвестиции в основной капитал (основные средства), в том числе затраты на новое строительство, расширение, реконструкцию и техническое перевооружение действу- ющих предприятий, приобретение машин, оборудования, инструмен- та, инвентаря, проектно-изыскательские работы и другие затраты 1 . Федеральный закон «Об инвестиционной деятельности в Рос- сийской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вло- жений» определяет понятие инвестиции как денежные средства, ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права, иные права, имеющие денежную оценку, вкладываемые в объекты предпринимательской и (или) иной деятельности в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта В свою очередь, инвестиционная деятельность рассматрива- ется законодателем как вложение инвестиций и осуществление 1 Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестици- онной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» // СЗ РФ. 1999. № 9. Ст. 1096. Глава 20. Правовое регулирование публичных расходов 453 практических действий в целях получения прибыли и (или) до- стижения иного полезного эффекта. Объектами капитальных вложений в Российской Федерации являются находящиеся в частной, государственной, муници- пальной и иных формах собственности различные виды вновь создаваемого и (или) модернизируемого имущества, за изъятия- ми, устанавливаемыми федеральными законами. Запрещаются капитальные вложения в объекты, создание и использование которых не соответствуют законодательству Российской Феде- рации и утвержденным в установленном порядке стандартам (нормам и правилам). Законодатель устанавливает субъектов инвестиционной де- ятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, которыми являются инвесторы, заказчики, подрядчики, пользова- тели объектов капитальных вложений и другие лица. Инвесторы — это физические и юридические лица, создавае- мые на основе договора о совместной деятельности и не имеющие статуса юридического лица объединения юридических лиц, госу- дарственные органы, органы местного самоуправления, а также иностранные субъекты предпринимательской деятельности. Инвесторы осуществляют капитальные вложения на терри- тории Российской Федерации с использованием собственных и (или) привлеченных средств в соответствии с законодательством Российской Федерации Заказчики — уполномоченные на то инвесторами физические и юридические лица, которые осуществляют реализацию инве- стиционных проектов 1 . При этом они не вмешиваются в пред- принимательскую и (или) иную деятельность других субъектов инвестиционной деятельности, если иное не предусмотрено договором между ними. Заказчиками могут быть инвесторы. Заказчик, не являющийся инвестором, наделяется правами владения, пользования и распоряжения капитальными вложе- ниями на период и в пределах полномочий, которые установлены 1 Инвестиционный проект — обоснование экономической целесообраз- ности, объема и сроков осуществления капитальных вложений, в том числе необходимая проектная документация, разработанная в соответствии с за- конодательством Российской Федерации и утвержденными в установленном порядке стандартами (нормами и правилами), а также описание практиче- ских действий по осуществлению инвестиций (бизнес-план). 454 Раздел V. Публичные расходы: правовое регулирование договором и (или) государственным контрактом в соответствии с законодательством Российской Федерации. Подрядчики — физические и юридические лица, которые вы- полняют работы по договору подряда и (или) государственному или муниципальному контракту, заключаемым с заказчиками в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. Подрядчики обязаны иметь лицензию на осуществление ими тех видов деятельности, которые подлежат лицензированию в соот- ветствии с федеральным законом. Пользователи объектов капитальных вложений — физические и юридические лица, в том числе иностранные, а также государ- ственные органы, органы местного самоуправления, иностран- ные государства, международные объединения и организации, для которых создаются указанные объекты. Пользователями объектов капитальных вложений могут быть инвесторы. Источниками финансирования капитальных вложений являются собственные и (или) привлеченные средства инвесторов . Расходы на финансирование государственных капитальных вложений предусматриваются: — в федеральном бюджете — при условии, что эти расходы являются частью расходов на реализацию соответствующих федеральных целевых программ, а также на основании предло- жений Президента Российской Федерации либо Правительства Российской Федерации; — в бюджетах субъектов Российской Федерации — при усло- вии, что эти расходы являются частью расходов на реализацию соответствующих региональных целевых программ, а также на основании предложений органов исполнительной власти субъ- ектов Российской Федерации. Разработка, рассмотрение и утверждение инвестиционных проектов финансируемых за счет средств федерального бюджета, производятся в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, предусмотренном для федеральных це- левых программ. Порядок финансирования инвестиционных проектов за счет средств федерального бюджета определяется Правительством Российской Федерации, а порядок финанси- рования инвестиционных проектов за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации — органами исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации. Глава 20. Правовое регулирование публичных расходов 455 Размещение заказов на подрядные строительные работы для государственных нужд за счет средств федерального бюджета и средств бюджетов субъектов Российской Федерации при реали- зации соответствующих инвестиционных проектов производится государственными заказчиками в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о размещении зака- зов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Законодатель в ст. 11 указанного Закона выделяет формы и методы государственного регулирования инвестиционной деятель- ности, осуществляемой в форме капитальных вложений , выделяя полномочия федеральных органов государственной власти и ор- ганов государственной власти субъектов РФ. Федеральные органы государственной власти для регулиро- вания инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, используют следующие формы и ме- тоды: 1) создание благоприятных условий для развития инвести- ционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, путем: — совершенствования системы налогов, механизма начис- ления амортизации и использования амортизационных отчис- лений; — установления субъектам инвестиционной деятельности специальных налоговых режимов, не носящих индивидуального характера; — защиты интересов инвесторов; — предоставления субъектам инвестиционной деятельности льготных условий пользования землей и другими природными ресурсами, не противоречащих законодательству Российской Федерации; — расширения использования средств населения и иных внебюджетных источников финансирования жилищного стро- ительства и строительства объектов социально-культурного назначения; — создания и развития сети информационно-аналитических центров, осуществляющих регулярное проведение рейтингов и публикацию рейтинговых оценок субъектов инвестиционной деятельности; принятия антимонопольных мер; 456 Раздел V. Публичные расходы: правовое регулирование — расширения возможностей использования залогов при осуществлении кредитования; развития финансового лизинга в Российской Федерации; — проведения переоценки основных фондов в соответствии с темпами инфляции; создания возможностей формирования субъектами инвестиционной деятельности собственных инве- стиционных фондов; 2) прямое участие государства в инвестиционной деятель- ности, осуществляемой в форме капитальных вложений путем: — разработки, утверждения и финансирования инвести- ционных проектов, осуществляемых Российской Федерацией совместно с иностранными государствами, а также инвестици- онных проектов, финансируемых за счет средств федерального бюджета; — ежегодного формирования федеральной адресной инве- стиционной программы на очередной финансовый год и плано- вый период, утверждаемой федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государствен- ной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере инвестиционной деятельности, и ее реализации в порядке, уста- новленном Правительством Российской Федерации; — размещения средств федерального бюджета для финанси- рования инвестиционных проектов в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для го- сударственных и муниципальных нужд. Размещение указанных средств осуществляется на возвратной и срочной основах с упла- той процентов за пользование ими в размерах, определяемых фе- деральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год, либо на условиях закрепления в государственной собствен- ности соответствующей части акций создаваемого акционерного общества, которые реализуются через определенный срок на рынке ценных бумаг с направлением выручки от реализации в доходы соответствующих бюджетов; — проведения экспертизы инвестиционных проектов в соот- ветствии с законодательством Российской Федерации; — защиты российских организаций от поставок морально устаревших и материалоемких, энергоемких и ненаукоемких технологий, оборудования, конструкций и материалов; Глава 20. Правовое регулирование публичных расходов 457 — разработки и утверждения стандартов (норм и правил) и осуществления контроля за их соблюдением; — выпуска облигационных займов, гарантированных целе- вых займов; — вовлечения в инвестиционный процесс временно при- остановленных и законсервированных строек и объектов, на- ходящихся в государственной собственности; — предоставления концессий российским и иностранным инвесторам по итогам торгов (аукционов и конкурсов) в соот- ветствии с законодательством Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федера- ции для регулирования инвестиционной деятельности, осущест- вляемой в форме капитальных вложений, могут использовать следующие формы и методы: — разработка, утверждение и осуществление межмуници- пальных инвестиционных проектов и инвестиционных про- ектов на объекты государственной собственности субъектов Российской Федерации, финансируемых за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации; — проведение экспертизы инвестиционных проектов в со- ответствии с законодательством; предоставление на конкурсной основе государственных гарантий по инвестиционным проектам за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации. По- рядок предоставления государственных гарантий за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации определяется зако- нами соответствующих субъектов Российской Федерации; — размещение средств бюджетов субъектов Российской Федерации для финансирования инвестиционных проектов в порядке, предусмотренном законодательством Российской Фе- дерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Размещение указанных средств осуществляется на воз- вратной и срочной основах с уплатой процентов за пользование ими в размерах, определяемых законом о бюджете субъекта Российской Федерации, либо на условиях закрепления в соб- ственности субъекта Российской Федерации соответствующей части акций создаваемого акционерного общества, которые реализуются через определенный срок на рынке ценных бумаг с направлением выручки от реализации в доходы соответствую- щих бюджетов; 458 Раздел V. Публичные расходы: правовое регулирование — выпуск облигационных займов субъектов Российской Федерации, гарантированных целевых займов; — вовлечение в инвестиционный процесс временно при- остановленных и законсервированных строек и объектов, на- ходящихся в собственности субъектов Российской Федерации. Государственное регулирование инвестиционной деятель- ности, осуществляемой в форме капитальных вложений, может осуществляться с использованием иных форм и методов в соот- ветствии с законодательством Российской Федерации. Федеральное законодательство также закрепляет формы и методы регулирования инвестиционной деятельности, осу- ществляемой в форме капитальных вложений, органами местного самоуправления Регулирование органами местного самоуправления инвести- ционной деятельности , осуществляемой в форме капитальных вложений, предусматривает: 1) создание в муниципальных образованиях благоприятных условий для развития инвестиционной деятельности, осущест- вляемой в форме капитальных вложений, путем: — установления субъектам инвестиционной деятельности льгот по уплате местных налогов; — защиты интересов инвесторов; — предоставления субъектам инвестиционной деятельности не противоречащих законодательству Российской Федерации льготных условий пользования землей и другими природными ресурсами, находящимися в муниципальной собственности; — расширения использования средств населения и иных внебюджетных источников финансирования жилищного стро- ительства и строительства объектов социально-культурного назначения; 2) прямое участие органов местного самоуправления в инве- стиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, путем: — разработки, утверждения и финансирования инвестици- онных проектов, осуществляемых муниципальными образова- ниями; — размещения средств местных бюджетов для финансиро- вания инвестиционных проектов в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для го- Глава 20. Правовое регулирование публичных расходов 459 сударственных и муниципальных нужд. Размещение указанных средств осуществляется на возвратной и срочной основах с упла- той процентов за пользование ими в размерах, определяемых нормативными правовыми актами о местных бюджетах, либо на условиях закрепления в муниципальной собственности соот- ветствующей части акций создаваемого акционерного общества, которые реализуются через определенный срок на рынке ценных бумаг с направлением выручки от реализации в доходы местных бюджетов; — проведения экспертизы инвестиционных проектов в соот- ветствии с законодательством Российской Федерации; — выпуска муниципальных займов в соответствии с законо- дательством Российской Федерации; — вовлечения в инвестиционный процесс временно при- остановленных и законсервированных строек и объектов, на- ходящихся в муниципальной собственности. Инвестиционные проекты, финансирование которых плани- руется осуществлять полностью или частично за счет средств фе- дерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, подлежат проверке на предмет эффективности использования направляемых на капитальные вложения средств соответствующих бюджетов в случаях и в порядке, которые установлены соответственно нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, нормативными правовы- ми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами. Контрольные вопросы 1. Определите сущность государственных и муниципальных расходов. 2. Назовите виды государственных и муниципальных рас- ходов. 3. Раскройте источники финансирования государственных и муниципальных расходов. 4. В чем сущность сметно-бюджетного финансирования? 5. Что такое смета казенного учреждения? 6. Какими нормативными правовыми актами регламенти- руется порядок составления и утверждения сметы казенного учреждения? 460 Раздел V. Публичные расходы: правовое регулирование 7. Каковы особенности правового статуса и финансирования казенных учреждений? 8. Назовите основы финансирования капитальных вложений. Список рекомендуемой литературы 1. Воронова Л. К. Правовые основы расходов государственного бюджета в СССР. Киев, 1981. 2. Комягин Д. Л. Расходы на национальную оборону: понятие и эволюция правового регулирования. М., 2008. 3. Финансовое право: учебник / под ред. Н. И. Химичевой, М.: Норма, 2008. |