Учебник: Финансовое право. Предисловие к серии
 Скачать 6.17 Mb.
|
|
§ 4. Правовое положение Центрального банка Российской Федерации (Банка России) Основы правового статуса Банка России определены Консти- туцией Российской Федерации. В частности, в соответствии с ч. 2 ст. 75 Конституции Российской Федерации основной функцией Центрального банка Российской Федерации, которую он осу- ществляет независимо от других органов государственной власти, является защита и обеспечение устойчивости рубля. За Банком России закреплено исключительное право по осуществлению денежной эмиссии (ч. 1 ст. 75). Конституция определяет порядок Глава 21. Правовое регулирование банковской системы 473 назначения на должность и отставки председателя Банка России (п. «г» ст. 83 и п. «в» ч. 1 ст. 103). W Обратите внимание Основной принцип деятельности Центрального банка Российской Федерации — принцип его независимости от органов законодатель- ной и исполнительной власти . Этот правовой принцип выработан историческим опытом: эмиссия денег не может быть в руках правительства, которое за счет выпуска дополнительных средств, их обесценения способно стимулировать инфляцию, являющуюся самым всеохватным и паразитирующим налогом. Многие страны прошли через денежные кризисы, вызванные безудержным ростом денежной массы и, как показывают ис- следования, уровень инфляции в стране и, следовательно, темпы экономического развития прямо зависят от степени независи- мости центрального банка. В соответствии со ст. 1 Закона о Банке России статус, цели деятельности, функции и полномочия Центрального банка Рос- сийской Федерации (Банка России) определяются Конституцией Российской Федерации, указанным Федеральным законом и дру- гими федеральными законами. Закон о Банке России (ст. 1) определяет, что Банк России является юридическим лицом, однако не указывает на органи- зационно-правовую форму. Гражданский кодекс Российской Федерации, являющийся нормативным правовым актом, регули- рующим в том числе организационные формы, в которых могут выступать в гражданских правоотношениях юридические лица, не содержит указания на ту организационно-правовую форму, которая бы соответствовала правовой природе Банка России. В течение длительного периода времени (фактически с 1995 года — со дня вступления в силу ч. 1 ГК РФ) велась дискуссия, в ходе которой были высказаны мнения, что Банк России, вы- полняя функции органа государственной власти, является ти- пичным учреждением 1 . Однако статус учреждения, с учетом норм гражданского права о взаимоотношениях между собственником и созданным им учреждением, явно не соответствует конститу- 1 См.: Ефимова Л. Г. Банковское право: учебное и практическое пособие. С. 7; Гейвандов Я. А. Центральный банк Российской Федерации: юридиче- ский статус, организация, функции, полномочия. М.: МНИМП, 1997. С. 24. 474 Раздел VI. Правовое регулирование банковской системы… ционному принципу независимости Банка России. Кроме того, для реализации целей, возложенных на него Конституцией и за- коном, Банк России широко использует коммерческие сделки, в частности, в соответствии со ст. 46 Закона о Банке России вправе осуществлять все виды банковских операций. В то же время Банк России не может быть признан коммерческой организацией, так как в круг его полномочий входят полномочия, присущие органу государственной власти. Высказывалась точка зрения, что Банк России может быть признан государственной корпорацией 1 , од- нако Конституционный Суд Российской Федерации выработал правовую позицию, в соответствии с которой государственная корпорация, будучи некоммерческой организацией (ст. 7.1 Феде- рального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» 2 ), не может обладать властными полномочиями 3 Точка зрения, что Банк России представляет собой юридическое лицо публичного права 4 , к которому не применимы гражданско- правовые институты, также не нашла своего подтверждения в практике законодательства. W Обратите внимание С учетом изложенных выше обстоятельств, законодатель не определил организационно-правовую форму Банка России в ка- тегориях гражданского права. Уникальность правового статуса Банка России такова, что его организационно-правовая форма определяется непосредственно Законом о Банке России. В соответствии со ст. 2 Закона о Банке России уставный ка- питал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью. Уставный капитал Банка России составляет 1 См.: Минин В. С. К вопросу о правовом статусе Центрального банка Российской Федерации // Деньги и кредит. 1999. № 11. 2 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145. 3 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 3 июля 2001 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений подпункта 3 пункта 2 ст. 13 Федерального закона “О реструкту- ризации кредитных организаций” и пунктов 1 и 2 ст. 26 Федерального за- кона “О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций” в связи с жалобами ряда граждан». 4 См.: Голубев С. А., Гузнов А. Г., Козлачков А. А. О роли Банка России в по- строении современной экономики некоторые юридические и экономические аспекты // Деньги и кредит. 1999. № 2. Глава 21. Правовое регулирование банковской системы 475 3 млрд руб. Банк России осуществляет полномочия по владе- нию, пользованию и распоряжению имуществом Банка России, включая золотовалютные резервы Банка России в соответствии с целями своей деятельности. Изъятие и обременение обяза- тельствами указанного имущества без согласия Банка России не допускаются, если иное не предусмотрено федеральным законом. Государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России — по обязательствам государства, если они не при- няли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами. Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов. Банк России представляет собой единую централизованную систему с вертикальной структурой управления. В систему Банка России входят центральный аппарат, тер- риториальные учреждения, расчетно-кассовые центры, вычис- лительные центры, полевые учреждения, учебные заведения и другие организации, в том числе подразделения безопасности и Российское объединение инкассации, которые необходимы для осуществления деятельности Банка России. Создание мегарегулятора в Российской Федерации на базе Банка России 1 сентября 2013 г. вступил в силу Феде- ральный закон от 23 июля 2013 г. № 251-ФЗ «О внесении изменений в от- дельные законодательные акты Россий- ской Федерации в связи с передачей Цен- тральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков» (далее — Закон о едином регуляторе), который знаменует собой создание в России единого регулято- ра на финансовых рынках, гаделенного функциями регулиро- вания и надзора. Задачи, которые должны быть решены при создании единого регулятора 1. Исторически самой первой в рамках концепции мегарегулятора виделась за- дача преодоления секторальной раздроблен- ности регулирования и надзора . Ее решение прямо влияет на решение нескольких подчиненных задач: 476 Раздел VI. Правовое регулирование банковской системы… 1) построение эффективной системы консолидированного над- зора; 2) снятие проблемы так называемого «регуляторного арби- тража» , т. е. проблемы регулирования разными органами оних и тех же отношений; 3) стандартизация надзорной деятельности на основании наи- лучших надзорных практик 2. Вторая большая задача состоит в создании системы ма- кропруденцального регулирования , т. е. системы предупреждения системных рисков, возникающих в финансовой системе в целом. Целью макропруденцального регулирования является проти- водействие системному риску, или обеспечение финансовой ста- бильности, т. е. способности финансовой системы выдерживать внешние или внутренние шоки — неожиданные, стремительно развивающиеся угрозы для финансовой системы. 3. Третья задача — формирование системы преодоления финансовых кризисов Организационно процесс создания единого регулятора в Рос- сии можно разделить на несколько этапов. Первый этап — подготовительный: с момента принятия ру- ководством страны решения о создании единого регулятора до 1 сентября 2013 г. В рамках данного этапа Правительством РФ была утверждена Дорожная карта, а также создана межведом- ственная рабочая группа под руководством министра финан- сов РФ. Основной задачей этой группы являлось формирование законодательного пакета, нацеленного на передачу функций ФСФР Банку России, а также обсуждение наиболее спорных во- просов, возникающих в рамках межведомственного обсуждения. Главные принципы этого этапа — непрерывность функциониро- вания и сохранение кадрового потенциала ФСФР. Второй этап — объединительный: с 1 сентября 2013 г. и мак- симально до января 2014 г. В этот период была подготовлена трансформация Службы по финансовым рынкам во внутренние подразделения центрального аппарата и территориальных уч- реждений Банка России. Третий этап — интеграционный. Он связан с интеграцией со- временной ФСФР в полноценный элемент системы Банка России. Закон о едином регуляторе посвящен правовому обеспечению именно «объединительного этапа». Глава 21. Правовое регулирование банковской системы 477 Цели, функции, полномочия Банка России В соответствии со ст. 3 Закона о Банке России целями деятельности Банка Рос- сии являются: — защита и обеспечение устойчиво- сти рубля; — развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации; — обеспечение эффективного и бесперебойного функцио- нирования платежной системы; — развитие финансового рынка Российской Федерации; — обеспечение стабильности финансового рынка РФ. Закон о Банке России подчеркивает, что получение прибыли не является целью деятельности Банка России В соответствии со ст. 4 Закона о Банке России Банк России выполняет ряд функций, основные из которых: 1) во взаимодействии с Правительством Российской Фе- дерации разрабатывает и проводит единую государственную де- нежно-кредитную политику . Основная цель денежно-кредитной политики — обеспечение устойчивости национальной денеж- ной единицы. Указанная цель закреплена в качестве принципа международного права. В частности, одной из целей деятельности Международного валютного фонда, закрепленной в статьях со- глашения (ст. 1), является содействие стабильности валют, под- держание упорядоченного валютного режима среди государств- членов и стремление избежать использования девальвации валют в целях получения преимущества в конкуренции. В Российской Федерации защита и обеспечение стабильности рубля закреплены как основная цель деятельности Банка России в ст. 75 Конститу- ции Российской Федерации; 2) монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и орга- низует наличное денежное обращение; 2.1) утверждает графическое обозначение рубля в виде знака; 3) является кредитором последней инстанции для кредитных организаций, организует систему их рефинансирования; 4) устанавливает правила осуществления расчетов в Россий- ской Федерации; 5) устанавливает правила проведения банковских операций; 6) осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, если иное не уста- новлено федеральными законами, посредством проведения рас- 478 Раздел VI. Правовое регулирование банковской системы… четов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов; 7) осуществляет эффективное управление золотовалютными резервами Банка России; 8) принимает решение о государственной регистрации кре- дитных организаций , выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает их действие и отзывает их; 9) осуществляет надзор за деятельностью кредитных органи- заций и банковских групп (далее — банковский надзор); 10) регистрирует эмиссию ценных бумаг кредитными организа- циями в соответствии с федеральными законами; 11) осуществляет самостоятельно или по поручению Прави- тельства Российской Федерации все виды банковских операций и иных сделок, необходимых для выполнения функций Банка России; 12) организует и осуществляет валютное регулирование и ва- лютный контроль ; 13) определяет порядок осуществления расчетов с междуна- родными организациями, иностранными государствами, а также с юридическими и физическими лицами; 14) устанавливает правила бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы Российской Федерации; 15) устанавливает и публикует официальные курсы иностран- ных валют по отношению к рублю; 16) принимает участие в разработке прогноза платежного ба- ланса Российской Федерации и организует составление платежного баланса Российской Федерации; 17) устанавливает порядок и условия осуществления валют- ными биржами деятельности по организации проведения опера- ций по покупке и продаже иностранной валюты, осуществляет выдачу, приостановление и отзыв разрешений валютным биржам на организацию проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты; 18) проводит анализ и прогнозирование состояния экономи- ки Российской Федерации в целом и по регионам, прежде всего денежно-кредитных, валютно-финансовых и ценовых отноше- ний, публикует соответствующие материалы и статистические данные; Глава 21. Правовое регулирование банковской системы 479 18.1) осуществляет выплаты Банка России по вкладам физи- ческих лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации, в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральным законом; 19) осуществляет иные функции в соответствии с федераль- ными законами. В соответствии с принятием Закона о едином регуляторе вне- сены изменения в ст. 4 Закона о Банке России. Банку России пере- даны дополнительные функции, связанные с регулированием и надзором на финансовом рынке, которые можно сгруппировать по следующим направлениям: 1) политические — связанные с разработкой и осуществлением политики развития и обеспечения стабильности функциониро- вания финансового рынка; 2) регулятивные — связанные с регулированием деятельности некредитных финансовых организаций, утверждением отрасле- вых стандартов бухгалтерского учета; 3) контрольно-надзорные — связанные с осуществлением контроля и надзора по ряду направлений: а) за деятельностью некредитных финансовых организаций; б) за эмитентами в сфере выполнения ими законодательства о ценных бумагах (и связанная с этим функция регистрации про- спектов эмиссии, отчетов об итогах эмиссии); в) в сфере корпоративных отношений; г) за соблюдением законодательства о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком; 4) «правозащитные» — связанные с защитой прав потреби- телей финансовых услуг (кроме банковыских услуг), акционеров и инвесторов. К числу важнейших властных полномочий Банка России от- носится его право издания нормативных актов, которые обязатель- ны для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и ор- ганов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц (ст. 7 Закона о Банке России). Банк России вправе обращаться с исками в суды в порядке, определенном законодательством Российской Федерации. 480 Раздел VI. Правовое регулирование банковской системы… Банк России также вправе обращаться за защитой своих ин- тересов в международные суды, суды иностранных государств и третейские суды. Органы управления Банка России Органами управления Банка России явля- ются: — Национальный финансовый совет (НФС); — председатель; — совет директоров. Состав НФС. В состав НФС входят 12 человек. Двое членов Национального финансового совета направля- ются Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации из числа членов Совета Федерации, трое — Госу- дарственной Думой из числа депутатов Государственной Думы, трое — Президентом Российской Федерации, трое — Правитель- ством Российской Федерации. В состав Национального финан- сового совета входит также председатель Банка России. Полномочия НФС. В компетенцию Национального финансо- вого совета, в частности, входит: — рассмотрение годового отчета Банка России; — рассмотрение основных направлений единой государ- ственной денежно-кредитной политики; — ежеквартальное рассмотрение информации совета дирек- торов по основным вопросам деятельности Банка России; — утверждение на основе предложений совета директоров на очередной год: общего объема расходов на содержание служащих Банка России; общего объема расходов на пенсионное обеспечение, страхова- ние жизни и медицинское страхование служащих Банка России; общего объема капитальных вложений; общего объема прочих административно-хозяйственных расходов; — назначение главного аудитора Банка России и рассмотре- ние его докладов; — определение аудиторской организации — аудитора годовой финансовой отчетности Банка России; — внесение в Государственную Думу предложений о проведе- нии проверки Счетной палатой Российской Федерации финансо- Глава 21. Правовое регулирование банковской системы 481 во-хозяйственной деятельности Банка России, его структурных подразделений и учреждений; — другое. Председатель Банка России Председатель Банка России является еди- ноличным органом управления Банка России. Председатель Банка России назнача- ется на должность Государственной Думой сроком на пять лет большинством голосов от общего числа депутатов Государствен- ной Думы. Кандидатуру для назначения на должность председателя Банка России представляет Президент Российской Федерации. Одно и то же лицо не может занимать должность председателя Банка России более трех сроков подряд. Государственная Дума вправе освободить от должности пред- седателя Банка России по представлению Президента Российской Федерации. Основания освобождения от должности Основания освобождения Председателя Банка России от должности закреплены в ст. 14 Закона о Банке России. Такими основаниями являются: — истечение срока полномочий; — невозможность исполнения служебных обязанностей, подтвержденная заключением государственной медицинской комиссии; — подача личного заявления об отставке; — совершение уголовно наказуемого деяния, установленного вступившим в законную силу приговором суда; — нарушение федеральных законов, которые регулируют вопросы, связанные с деятельностью Банка России. Полномочия председателя Банка России В соответствии со ст. 20 Закона о Банке России председатель Банка России наделен следующими полномочиями: 1) действует от имени Банка России и представляет без доверенности его интересы в отношениях с органами государ- 482 Раздел VI. Правовое регулирование банковской системы… ственной власти, кредитными организациями, организациями иностранных государств, международными организациями, другими учреждениями и организациями; 2) председательствует на заседаниях совета директоров. В случае равенства голосов голос Председателя Банка России является решающим; 3) подписывает нормативные акты Банка России, решения совета директоров, протоколы заседаний совета директоров, со- глашения, заключаемые Банком России, и вправе делегировать право подписания нормативных актов Банка России лицу, его замещающему, из числа членов совета директоров; 4) назначает на должность и освобождает от должности за- местителей председателя Банка России, распределяет между ними обязанности; 5) вправе делегировать свои полномочия своим заместителям; 6) подписывает приказы и дает указания, обязательные для исполнения всеми служащими и организациями Банка России; 7) несет всю полноту ответственности за деятельность Банка России; 8) обеспечивает реализацию функций Банка России в со- ответствии с настоящим Федеральным законом и принимает решения по всем вопросам, отнесенным федеральными зако- нами к ведению Банка России, за исключением тех, по которым в соответствии с настоящим Федеральным законом решения принимаются Национальным финансовым советом или советом директоров. Совет директоров Совет директоровБанка России является коллегиальным органом управления Бан- ка России. В его состав входят председа- тель Банка России и 15 членов совета директоров, которые работают на постоянной основе в Банке России. Члены совета директоров назначаются Государственной Ду- мой на должность сроком на пять лет по представлению предсе- дателя Банка России, согласованному с Президентом Российской Федерации. Члены совета директоров освобождаются от должности пред- седателем Банка России в случае истечения срока полномочий. Глава 21. Правовое регулирование банковской системы 483 До истечения срока полномочий — Государственной Думой по представлению председателя Банка России. Члены совета директоров не могут быть депутатами Госу- дарственной Думы и членами Совета Федерации, депутатами законодательных (представительных) органов субъектов Россий- ской Федерации, депутатами органов местного самоуправления, государственными служащими, а также членами Правительства Российской Федерации. Члены совета директоров не могут состоять в политических партиях, занимать должности в общественно-политических и религиозных организациях. Совет директоров заседает не реже одного раза в месяц. На заседаниях Совета директоров председательствует председатель Банка России, а в случае его отсутствия — лицо, его замещающее, из числа членов совета директоров. Решения совета директоров принимаются большинством голосов от числа присутствующих на заседании членов совета директоров при кворуме в семь человек и обязательном присут- ствии председателя Банка России или лица, его замещающего. Для участия в заседаниях совета директоров могут при- глашаться руководители территориальных учреждений Банка России. Основные функции совета директоров закреплены в ст. 18 Закона о Банке России. |