Учебник: Финансовое право. Предисловие к серии
 Скачать 6.17 Mb.
|
|
§ 6. Банковский надзор Понятие Банковский надзор — вид публично-правовой деятельности, основной целью которой является поддержание стабильности и развитие банковской систе- мы страны и защита интересов вкладчиков и кредиторов. Банковский надзор в Российской Федерации осуществляет Банк России через действующий на постоянной основе орган — Комитет банковского надзора Формы банковского надзора Банковский надзор осуществляется в трех формах : 1) предварительный (на этапе выдачи лицензии на осуществление банковских операций); 2) текущий (в ходе текущей деятельности кредитной орга- низации); 3) «последующий» надзор (надзор за «проблемными банками» (частично), вопросы отзыва лицензии на осуществление бан- ковских операций, вопросы ликвидации (в том числе в порядке банкротства) кредитных организаций). Методы банковского надзора Соответственно, для каждой формы бан- ковского надзора характерны такие мето- ды , как: 1) установление на уровне федераль- ных законов и принимаемых в соответ- ствии с ними нормативных актов Банка России специфических требований; 2) методы контроля за выполнением указанных требований (документарные, при исследовании представляемых кредитной 502 Раздел VI. Правовое регулирование банковской системы… организацией (лицами, создающими кредитную организацию, иными лицами, связанными с деятельностью кредитной орга- низации) документов (в том числе отчетности) либо предполага- ющие непосредственное исследование деятельности кредитной организации на месте (проверки, в том числе инспекционные); 3) принуждение кредитной организации к выполнению ука- занных требований (отказ в выдаче лицензии, применение мер предупреждения нарушений, применение наказания в админи- стративном или судебном порядке). 6.1. Предварительный надзор Основной целью предварительного надзора является оценка того, насколько учредители кредитной организации, ее потенци- альные руководители готовы с точки зрения финансовой, управ- ленческой, технической к обеспечению надлежащей устойчивости развития кредитной организации. В ходе предварительного надзора подлежат исследованию следующие основные вопросы, связанные с оценкой готовности создаваемой кредитной организации к осуществлению деятель- ности: а) финансовое состояние учредителей, прозрачность их дея- тельности, их деловая репутация; б) источники происхождения вкладов в уставный капитал кредитной организации; в) кредитная организация в системе иных корпоративных структур (в том числе банковской группы и банковского хол- динга); г) профессиональные качества, а также деловая репутация руководителей кредитной организации; д) структура управления кредитной организации; е) перспективы деятельности кредитной организации с уче- том структуры рынка, предполагаемой бизнес-ориентации, кон- курентной среды (так называемый бизнес-план); ж) наличие помещения для размещения кредитной органи- зации, отвечающего соответствующим техническим стандартам (так называемое банковское здание), наличие необходимого для осуществления банковской деятельности технического обору- дования; з) учредительные и иные документы кредитной организации. Глава 21. Правовое регулирование банковской системы 503 При несоответствии каких-либо параметров деятельности кредитной организации соответствующим требованиям ее до- кументы могут быть возвращены на доработку либо может по- следовать отказ в выдаче лицензии на осуществление банковских операций (ст. 16 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»). 6.2. Текущий надзор Целью банковского надзора, осуществляемого в форме теку- щего надзора, является создание условий, при которых кредитная организация осуществляла бы эффективное управление рисками (кредитный риск, риск ликвидности, риск доходности и др.), воз- никающими в ходе ее деятельности. Любой банковский риск увеличивается, если существует в концентрированной форме, например при большой зависимости от одного или группы взаимосвязанных контрагентов, промыш- ленных секторов или валют. В соответствии с Законом о Банке России Банк России уста- навливает значение ряда обязательных нормативов (т. е. определяет для кредитной организации обязательные предельные величины рисков, которые может взять на себя кредитная организация или банковская группа), в том числе (ст. 62 Закона о Банке России): 1) предельный размер имущественных (неденежных) вкладов в уставный капитал кредитной организации, а также перечень видов имущества в неденежной форме, которое может быть вне- сено в оплату уставного капитала; 2) максимальный размер риска на одного заемщика или группу связанных заемщиков; 3) максимальный размер крупных кредитных рисков; 4) нормативы ликвидности кредитной организации; 5) нормативы достаточности собственных средств (капитала); 6) размеры валютного, процентного и иных финансовых рисков; 7) минимальный размер резервов, создаваемых под риски; 8) нормативы использования собственных средств (капитала) кредитной организации для приобретения акций (долей) других юридических лиц; 9) максимальный размер кредитов, банковских гарантий и поручительств, предоставленных кредитной организацией (банковской группой) своим участникам (акционерам). 504 Раздел VI. Правовое регулирование банковской системы… Указанные обязательные нормативы могут устанавливаться Банком России для банковских групп. Порядок и методика расчета обязательных нормативов банков определены в Инструкции Банка России № 110-И. Кроме указанных нормативов Банк России устанавливает в соответствии со ст. 38 Закона о Банке России норматив обяза- тельных резервов (размер обязательных резервов в процентном отношении к обязательствам кредитной организации). Указан- ный норматив устанавливается советом директоров Банка России и публикуется в «Вестнике Банка России». Банк России осуществляет проверку кредитной организа- ции как на основе представляемых ею документов, в частности отчетности, которая должна отражать основные показатели де- ятельности кредитной организации (дистанционный надзор), так и с помощью проведения инспекторских проверок (контактный надзор ). Порядок проведения проверок регулируется ст. 73 Закона о Банке России. Меры воздействия. Если в деятельности кредитной организа- ции выявляются какие-либо нарушения либо осуществляемые ею операции начинают носить характер реальной угрозы для ее кредиторов, то Банк России применяет в соответствии со ст. 74 Закона о Банке России, а также в соответствии с Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве) кредитных органи- заций» различные меры, в частности: направляет предписание об устранении допущенных нарушений, взыскивает штраф, вводит ограничение на осуществление кредитной организацией отдельных операций; направляет требование о замене руководи- телей кредитной организации; вводит запрет на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций, пред- усмотренных выданной ей лицензией; вводит запрет на открытие филиалов кредитной организации; вводит запрет на осущест- вление реорганизации кредитной организации; вводит измене- ние установленных для кредитной организации обязательных нормативов; направляет учредителям (участникам) кредитной организации, которые самостоятельно или в силу существующего между ними соглашения, либо участия в капитале друг друга, либо иных способов прямого или косвенного взаимодействия имеют возможность оказывать влияние на решения, принимае- мые органами управления кредитной организации, предложение предпринять действия, направленные на увеличение собственных Глава 21. Правовое регулирование банковской системы 505 средств (капитала) кредитной организации до размера, обеспечи- вающего соблюдение ею обязательных нормативов; направляет требование об осуществлении кредитной организацией мер по ее финансовому оздоровлению; направляет требование об осу- ществлении реорганизации кредитной организации; направляет требование о приведении в соответствие размера уставного капи- тала и величины собственных средств (капитала). W Обратите внимание Новая редакция Закона о Банке России (ст. 73) ввела неожи- данное ограничение по вопросу проведения проверок кредитных организаций, которые в международной практике признаются важнейшим элементом надзора. Любое ограничение в этой сфере однозначно оценивается как несоблюдение на уровне законода- тельной базы международно признанных принципов банковского надзора. Что, кстати говоря, может иметь (и имеет) негатив- ные последствия для тех российских кредитных организаций, которые хотели бы иметь более отчетливое присутствие на зарубежных рынках. Ряд наказаний также предусмотрен Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. 6.3. «Последующий» надзор В случае если финансовое состояние кредитной организации становится критическим и возникает реальная угроза того, что кредитная организация окажется не в состоянии выполнять свои обязательства перед кредиторами, Банк России вправе (в не- которых случаях обязан) предпринять меры по уменьшению негативных последствий развития событий. К основному институту так называемого предупреждения банкротства следует отнести назначение Банком России вре- менной администрации по управлению кредитной организа- цией (ст. 74 Закона о Банке России, гл. III Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»). Временная администрация — институт «двойной» правовой при- роды — признается «специальным органом управления кредитной организации» (ст. 16 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций») и одновременно мерой воздействия. 506 Раздел VI. Правовое регулирование банковской системы… Если нарушения кредитной организации приобретают харак- тер постоянно повторяемых и (или) ее финансовое положение не позволяет говорить, что кредитная организация будет в состоянии исполнить все свои обязательства, Банк России отзывает у такой кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций. Основания для отзыва лицензии на осуществление банковских операций определены в ст. 20 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» и подразделяются на две группы: к первой группе относятся основания, когда Банк России может (но не обязан) отозвать лицензии, ко второй группе — ос- нования, когда Банк России обязан отозвать лицензию. При наступлении обстоятельств, предусмотренных ч. 2 ст. 20, Банк России отзывает у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций в течение 15 дней со дня получения органами Банка России, ответственными за отзыв указанной лицензии, достоверной информации о наличии ос- нований для отзыва этой лицензии у кредитной организации. Отзыв лицензии на осуществление банковских операций по другим основаниям, за исключением указанных в ст. 20 Закона о банках, не допускается. Правовыми последствиями отзыва лицензии являются обязан- ность Банка России совершить ряд управленческих действий, а также неотвратимые изменения в правовом статусе кредитной организации (ст. 20 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»). В частности, законом установлена: — обязанность ликвидации кредитной организации в соот- ветствии с требованиями ст. 23.1 указанного Федерального закона, а в случае признания ее банкротом — в соответствии с требова- ниями Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций»; — обязанность Банка России назначить временную админи- страцию по управлению кредитной организацией (для предот- вращения неправомерных действий со стороны руководителей кредитной организации), которая будет действовать до назначе- ния ликвидатора или конкурсного управляющего. Кроме того, с момента отзыва у кредитной организации ли- цензии на осуществление банковских операций ограничивается дееспособность кредитной организации, а также «заморажива- ются» отношения с кредиторами кредитной организации, в част- ности связанные с исполнением ею обязательств. Глава 21. Правовое регулирование банковской системы 507 § 7. Банковские операции: понятие и виды Законодательство Российской Федерации не содержит ле- гального толкования понятия «банковские операции». Поэтому и в правовой литературе, и на практике существует дискуссия по поводу тождества и отличий банковских операций и сделок в гражданско-правовом смысле. М. М. Агарков указывал, что банковские операции — это «сделки, которые составляют непосредственный предмет деятель- ности банка» и которые обладают тремя отличительными при- знаками от иных сделок: они защищены институтом банковской тайны, в отношении их существует специальное регулирование и (что было актуально для середины 20-х годов прошлого века) существуют специальные процессуальные правила 1 Г. А. Тосунян выделяет следующие признаки банковских операций: 1) специальный субъектный состав (кредитные орга- низации и Банк России); 2) ограниченный круг объектов банков- ских операций (деньги, драгоценные металлы, ценные бумаги); 3) специальное регулирование 2 А. Е. Шерстобитов указывал, что банковские операции от- личны от сделок в связи с публичным элементом, «публичный характер существование банковской системы привел к возник- новению банковских операций отличных от сделок» 3 С точки зрения О. М. Олейник 4 , понятия банковские операции и банковские сделки тождественны. 1 См.: Агарков М. М. Основы банкового права. Учение о ценных бумагах. М., 1994. С. 50–51. 2 См.: Тосунян Г. А., Викулин А. Ю., Экмалян А. М.. Банковское право Рос- сийской Федерации. Общая часть: учебник / под общ. ред. Б. Н. Топорнина. М.: Юристъ, 1999. С. 205–207. В выделенном круге объектов банковских операций есть неточности: например, ценные бумаги не являются объектом банковских операций (за исключением операции по инкассации ценных бумаг), хотя банки вправе совершать некоторые операции с ценными бумагами. С другой стороны, авторы предложенного подхода игнорирует такую банковскую операцию как выдача банковской гарантии. 3 См.: Шерстобитов А. Е. Правовое положение банков и иных кредит- ных учреждений // Правовое регулирование банковской деятельности. М.: ЮрИнфор. 1994. С. 17–19. 4 См.: Олейник О. М. Основы банковского права: курс лекций. М.: Юрист, 1997. С. 23. 508 Раздел VI. Правовое регулирование банковской системы… Л. Г. Ефимова, напротив, последовательно проводит идею различия между понятием банковской операции и сделки. Как полагает Л. Г. Ефимова, в понятие банковской операции включаются не только сделки, но и технические, бухгалтерские операции 1 . В более поздней работе она отмечала, что «термин “банковские операции” может употребляться и употребляется в законодательстве в различных значениях и в зависимости от контекста и цели, которую ставит перед собой законодатель. Закон о банках употребляет понятие банковской операции в публично- правовом смысле. Другие источники используют его в широком смысле и рассматривают операцию как законченное действие или ряд действий, направленных на решение определенной задачи, достижение поставленной цели, т. е. как часть технологического процесса в работе кредитной организации» 2 Понятие банковской операции не имеет однозначного тол- кования. Так, с точки зрения Закона о банках, и в частности его положений о лицензировании банковских операций, понятие банковской операции используется прежде всего для обозначе- ния определенного вида деятельности. Это верно, если исходить из наименования самого закона («О банках и банковской дея- тельности»), а также из нормы абз. 2 ч. 3 ст. 49 ГК РФ, которая устанавливает правило лицензирования деятельности. Вместе с тем в обиходном употреблении термин «банковская операция» практически отождествлен с конкретными действиями, которые осуществляет кредитная организация. Иными словами, понятие «банковская операция» означает как право на совершение опреде- ленных действий, которое предоставляется определенным лицам (кредитным организациям), так и собственно само действие, точ- нее, совокупность юридически значимых и фактических действий 3 Банковские операции как действия отличны от сделок, т. е. действий лиц, направленных на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей (ст. 153 ГК РФ), но в то же время могут совпадать с ними. Так, размещение при- влеченных средств (п. 2 ч. 1 ст. 5 Закона о банках) может быть осуществлено с помощью различных сделок (кредит, заем, фи- 1 См.: Ефимова Л. Г. Банковское право. М.: БЕК, 1994. С. 32–34. 2 См.: Ефимова Л. Г. Банковские сделки: право и практика. М.: НИМП, 2001. С. 48–49. 3 См.: Гузнов А. Г. Некоторые вопросы, связанные с переходом к системе страхования вкладов // Законодательство. 2004. № 5. Глава 21. Правовое регулирование банковской системы 509 нансирование под уступку требования и т. д.), и законодатель скорее выделяет экономическую, чем правовую суть данных действий. Вместе с тем предоставление банковских гарантий со- впадает с таким видом обеспечения (и соответственно сделкой), как банковская гарантия. В связи с тем что банковские операции отличны от гражданско- правовых сделок, их регулирование осуществляется не нормами гражданского права, содержащимися в ГК РФ, иных федеральных законах, а также указах Президента Российской Федерации и по- становлениях Правительства Российской Федерации (ст. 3 ГК РФ), а нормами, содержащимися в федеральных законах, регулирующих банковскую деятельность, а также — в нормативных актах Банка России. Регулирующие функции Банка России прямо предусмо- трены п. 5 ст. 4 Закона о Банке России, а также ч. 3 ст. 5 Закона о банках. В частности, ч. 3 ст. 5 Закона о банках указывает, что пра- вила осуществления банковских операций, в том числе правила их материально-технического обеспечения, устанавливаются Банком России в соответствии с федеральными законами. Понятие Банковская операция — совокупность юри- дических и фактических действий, которые осуществляются только кредитной организацией и только на осно- вании лицензии Банка России (за исключением случаев, установлен- ных законом, — ст. 13.1 Закона о банках). Банковские операции осуществляются кредитными органи- зациями в силу исключительной правоспособности. Закрытый перечень банковских операций дан в ч. 1 ст. 5 Закона о банках. Виды банковских операций К банковским операциям, для осущест- вления которых требуется лицензия, от- носятся: 1) привлечение денежных средств физических и юридических лиц во вклады (до востребования и на определенный срок); 2) размещение указанных в п. 1 привлеченных средств от своего имени и за свой счет; 3) открытие и ведение банковских счетов физических и юри- дических лиц; 4) осуществление расчетов по поручению физических и юри- дических лиц, в том числе банков-корреспондентов, по их бан- ковским счетам; 510 Раздел VI. Правовое регулирование банковской системы… 5) инкассация денежных средств, векселей, платежных и расчетных документов и кассовое обслуживание физических и юридических лиц; 6) купля-продажа иностранной валюты в наличной и безна- личной формах; 7) привлечение во вклады и размещение драгоценных ме- таллов; 8) выдача банковских гарантий; 9) осуществление переводов денежных средств по поручению физических лиц без открытия банковских счетов (за исключением почтовых переводов). Коммерческая организация, не являющаяся кредитной организацией, вправе осуществлять без лицензии, выдаваемой Банком России, банковские операции в части принятия от фи- зических лиц наличных денежных средств в качестве платы за услуги электросвязи, жилое помещение и коммунальные услуги при соблюдении условий, установленных Федеральным законом «О банках и банковской деятельности». Часть 2 ст. 5 Закона «О банках» содержит открытый перечень иных, помимо перечисленных в части первой указанной статьи, сделок, которые вправе осуществлять кредитная организация. К таким сделкам относятся: 1) выдача поручительств за третьих лиц, предусматривающих исполнение обязательств в денежной форме; 2) приобретение права требования от третьих лиц исполнения обязательств в денежной форме; 3) доверительное управление денежными средствами и иным имуществом по договору с физическими и юридическими ли- цами; 4) осуществление операций с драгоценными металлами и драгоценными камнями в соответствии с законодательством Российской Федерации; 5) предоставление в аренду физическим и юридическим лицам специальных помещений или находящихся в них сейфов для хранения документов и ценностей; 6) лизинговые операции; 7) оказание консультационных и информационных услуг. Для осуществления указанных сделок кредитной организации не требуется получать лицензию Банка России. Кредитная орга- низация осуществляет их в силу специальной правоспособности. Глава 21. Правовое регулирование банковской системы 511 Одновременно закон устанавливает, что кредитные органи- зации не вправе заниматься торговой, производственной и стра- ховой деятельностью и, следовательно, не вправе осуществлять сделки, связанные с указанными видами деятельности. Контрольные вопросы 1. Перечислите источники банковского права. 2. Какие нормативно-правовые акты принимает Банк Рос- сии? 3. Какова роль норм международного права в регулировании банковской деятельности в Российской Федерации? 4. Какие элементы входят в банковскую систему Российской Федерации? 5. Что понимается под «банковской группой», «банковским холдингом»? 6. Каков правовой статус Банка России? 7. Каковы основные функции Банка России? 8. Перечислите полномочия Национального банковского совета Банка России. 9. Каковы полномочия совета директоров Банка России? 10. Каковы полномочия председателя Банка России? 11. Какова процедура избрания председателя Банка России? 12. Перечислите основные инструменты денежно-кредитной политики. 13. Что такое банк и небанковская кредитная организация? 14. Какие стадии банковского надзора вы знаете? Дайте крат- кую характеристику каждой стадии. 15. Что понимают под банковской операцией? Перечислите их виды. 16. Сформулируйте основное отличие банковских операций от иных сделок, осуществляемых кредитными организациями. Список рекомендуемой литературы 1. Банковское право Российской Федерации: учеб. посо- бие / отв. ред. Е. Ю. Грачева. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Норма; Инфра-М, 2011. 2. Голубев С. А., Гузнов А. Г., Комиссарова М. В. О Центральном банке Российской Федерации (Банке России). Научно-практиче- ский комментарий. М.: Инфотропик Медиа, 2013. 512 с. 512 Раздел VI. Правовое регулирование банковской системы… 3. Правовое регулирование финансового контроля в Россий- ской Федерации: проблемы и перспективы. М.: Норма; Инфра-М, 2013. 4. Рождественская Т. Э. Банковский надзор в Российской Фе- дерации: теоретико-правовые основы. М.: ЮРКОМПАНИ, 2012. 5. Рождественская Т. Э. Банковское право: учеб. пособие. Государственный университет — Высшая школа экономики, 2010. 6. Рождественская Т. Э., Гузнов А. Г., Чистюхин В. В. Единый регулятор финансовых рынков: новый ответ на вызовы современ- ности // Законодательство. 2013. № 10. |