Холостова 2010 401 стр. Социальная работа
 Скачать 1.54 Mb.
|
|
ГЛАВА 3. СОЦИАЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ЗЕМСКИХ ОРГАНОВ САМОУПРАВЛЕНИЯ § 1. Участие земств в развитии социальной сферы С 60-х гг. XIX в. в социальную работу включились земские самоуправленческие органы, деятельность которых в сфере 36 37 общественного призрения по мере укрепления институтов са- моуправления становилась все более широкой и разносторон- ней. Земский опыт свидетельствует, что успешное выполнение государством своих функций и задач, в том числе в повышении уровня жизни народа, с объективной необходимостью предпо- лагает активное участие широких социальных слоев в государ- ственной и общественной жизни. Практика создания и деятельности земств убедительно показала, что система местного самоуправления являлась важным средством пробуждения и развития инициативы на- селения в политической, хозяйственной, культурной и дру- гих областях, играла роль школы социального управления. В своей многогранной работе по налаживанию местного хо- зяйства и улучшению быта жителей губернские и уездные собрания и управы накопили значительный опыт организации общественной помощи населению в самых различных отраслях социальной сферы, оставили потомкам такое богатое наследие, которое заслуживает внимания и глубокого изучения в совре- менных условиях. Земское самоуправление стало одной из форм проявления либеральной тенденции в политическом развитии России вто- рой половины XIX в. Исходные идеи российского либерализма формировались в публикациях таких видных обществен- ных деятелей 50–60-х гг., как К. Д. Карелин, Б. Н. Чичерин, А. М. Унковский, В. М. Соловьев, Н. А. Мельгунов, И. С. Аксаков и др. Будучи сторонниками монархической формы правления, либеральные деятели считали необходимым осуществить ре- форму государственного управления на условиях известного расширения демократического начала. Оставляя неприкосно- венной политическую централизацию, они горячо ратовали за осуществление децентрализации административного управле- ния, перераспределение власти между центром и регионами в пользу местного самоуправления. Рассматривая создание правового государства как важный этап демократического преобразования России, идеологи либе- рального движения считали в качестве одного из элементов его строительства формирование системы местного самоуправления. В 60–70-е гг. их программа демократизации государственного строя содержала такие требования, как создание всесословных учреждений местного самоуправления, ограничение полномочий бюрократии на местах, предоставление населению гражданских прав и свобод и др. Активные выступления либеральных кругов за расширение местного самоуправления стали важным фактором, под воздей- ствием которого правительство пошло на проведение земской реформы 1864 г. Другим побудительным мотивом этого акта было намерение монархии в известной степени компенсировать дворянству утрату им вотчинной власти над крестьянами. Существенное значение в то же время имело понимание правительством непригодности дореформенных форм административного управления делами регионов. По оценке известного исследователя истории земства Б. Б. Веселовского, результатом бюрократического руководства, при котором местные территории с многочисленными проблемами их населения находились на положении “домашнего хозяйства исправника”, стало крайнее расстройство экономической жизни, просвещения, здравоохранения и других областей социальной сферы. В этих условиях невозможно было добиться какого-либо улучшения народного быта без привлечения общественных сил. Таким образом, земская реформа являлась объективной необхо- димостью, исторически обусловленным ответом на запросы ново- го, капиталистического уклада, утверждавшегося в России. Своим указом 1 января 1864 г. Александр II утвердил “По- ложение о губернских и уездных земских учреждениях”. В соот- ветствии с этим законодательным актом на местах создавалась система выборных органов самоуправления. Она состояла из губернских и уездных собраний, которые избирались на три года. Исполнительными органами земских собраний являлись губернские и уездные управы. Это были постоянно действую- щие учреждения с трехлетним сроком полномочий. Выборы в земские учреждения проводились по трем избирательным куриям: уездных землевладельцев, городских избирателей, 38 39 сельских обществ. В основу системы выборов был положен принцип имущественного ценза, который лишал определенные категории населения избирательного права. В ходе выборной кампании в каждом уезде для выборов гласных уездного зем- ского собрания созывалось три избирательных съезда. В первом съезде участвовали землевладельцы не менее 200 десятин зем- ли. Второй съезд формировался из городских собственников с определенным имущественным цензом. Избранные на волостных крестьянских сходах выборщики от сельских обществ составля- ли третий избирательный съезд. Каждый из съездов избирал установленное число гласных уездного земского собрания. На уездных собраниях избирались гласные губернского земского собрания. В зависимости от количества избирателей числен- ность уездных гласных по различным уездам достигала 96, а губернских гласных — 100 человек. Система земского самоуправления не охватывала тер- риторию всего государства. По закону от 1 января 1864 г. она вводилась в 34 губерниях России. Самоуправленческих прав не получило население Сибири, Архангельской, Астраханской и Оренбургской губерний. Земская реформа не коснулась Кавказа, Средней Азии и Казахстана. В губерниях, на которые распро- странялся закон, он вступал в силу не одновременно. Его реали- зация растянулась на 15 лет. Первоначально органы самоуправ- ления появились в 19 губерниях. В 1866 г. они оформились еще в девяти губерниях. В течение 1867–1879 гг. земские учреждения были введены в Бессарабской, Вологодской, Вятской, Пермской, Олонецкой и Уфимской губерниях. К 1914 г. земские органы са- моуправления имелись в 43 губерниях Россия. Правовой статус земств был сразу ограничен самодер- жавным правительством. “Положение о губернских и уездных земских учреждениях” не рассматривало их как политические органы. По решению правительства объектом “попечения” земских самоуправленческих органов стали экономическая и социально-культурная сферы подведомственных территорий, их местные “пользы и нужды”. Основное внимание земств со- средоточивалось на мерах по организации местного хозяйства и быта, среди которых значительный удельный вес составляло социальное обслуживание населения. Как следовало из “Положения о губернских и уездных зем- ских учреждениях”, в компетенцию земских собраний и управ входили: “I. Заведование имуществами, капиталами и денеж- ными сборами земства. II. Устройство и содержание принадле- жащих земству зданий, других сооружений и путей сообщения, содержимых за счет земства. III. Меры обеспечения народного продовольствия. IV. Заведование земскими лечебными и благо- творительными заведениями; попечение и призрении бедных, неизлечимо больных и умалишенных, а также сирых и увечных и прочие меры призрения; способы прекращения нищенства; по- печение о построении церквей. V. Управление делами взаимного земского страхования имуществ. VI. Попечение о развитии мест- ной торговли и промышленности. VII. Участие, преимущественно в хозяйственном отношении и в пределах закона определенных, в попечении о народном образовании, о народном здравии и о тюрьмах. VIII. Содействие к предупреждению падежей скота, а также по сохранению хлебных посевов и других растений...” Позднее компетенция земских органов в рамках местных “польз и нужд” расширялась и конкретизировалась. В их обязан- ности было включено содействие развитию земледелия, развер- тывание сети местных промышленных и торговых предприятий, благоустройство городов и сел, заведование земскими школами и другими учебными заведениями, организация медицинской помощи населению, содержание больниц, врачебных и фель- дшерских пунктов, обеспечение необходимого санитарного со- стояния на их территориях, образование специальных капиталов на содержание учреждений общественного призрения и др. Для финансирования различных экономических и социаль- но-культурных мер в интересах местного населения устанавли- вались земские сборы. В этих целях земствам предоставлялось право облагать особым налогом доходы с торгово-промышленных заведений, с частновладельческих и надельных крестьянских земель, с других недвижимых и движимых имуществ в городах и уездах, причем основным источником формирования земского 40 41 бюджета был налог на землю. С развитием земского хозяйства местное налогообложение росло. Если в 1864 г. расходы земств составляли 14,5 млн рублей, в 1876 г. они увеличились до 30,5 млн рублей, то в 1910 г. смета земских учреждений была определена в сумме 90 млн рублей. Только с 1907 г. земства стали получать финансовую помощь от государства, с этого времени величина земских расходов стала еще более возрастать, в частности в 1910 г. органы самоуправления затратили на местные нужды почти 170 млн рублей. Из общей суммы земских сборов в 1912 г. 103 млн рублей было получено путем налогообложения земель и лесов, 25 млн рублей с фабрично-заводских и торговых по- мещений, 17,5 млн рублей с жилых домов в городах и уездах. Вместе с государственными ассигнованиями земские расходы на местное хозяйство и жизнеобеспечение населения в 1912 г. превысили 220 млн рублей. Непосредственное управление хозяйственными и соци- альными делами местного значения осуществляли земские губернские и уездные управы. В 1880 г. в стране действовало 34 губернских и 360 уездных земских управ. В эти органы вхо- дило более 1300 выборных членов. Постепенно при земствах сложился штат постоянных работников, число которых в 1912 г. составляло 85 тыс. человек. В реализации своих функций земские управы опирались на специалистов, которых они принимали на работу в подведом- ственные им учреждения. В 1886–1908 гг. количество учителей, врачей, агрономов, статистиков, страховых агентов, землеустро- ителей, инженеров и других лиц, работавших в заведениях зем- ского ведомства, увеличилось с 32–35 тыс. до 65–70 тыс. человек. В целом в составе земских служащих и специалистов различных отраслей в 1912 г. насчитывалось почти 150 тыс. человек. Многие представители сельской интеллигенции показали высокие об- разцы служения народу. Отдавая свои силы и знания службе в заведениях, созданных органами самоуправления, земская либеральная интеллигенция практически заново создала целую группу отраслей местного хозяйства и социальной сферы. § 2. Основные направления социальной деятельности земских органов Стесненные в правовом отношении, располагавшие огра- ниченным бюджетом, институты самоуправлений проявили удивительную способность к существованию даже в условиях авторитарного государства. Они сумели создать определенную экономическую базу, с помощью которой внесли значительный вклад в развитие таких областей общественной жизни, как на- родное образование, здравоохранение, социальное призрение, агрономическое и зоотехническое обслуживание крестьянских хозяйств, их исследование с помощью земской статистики и др. Будучи ближе к народным массам и лучше зная их нужды сравнительно с высшими правящими кругами, деятели земского самоуправления на рубеже 70–80-х гг. разработали в рамках мероприятий программу по улучшению социального положе- ния крестьянства. Она содержала такие основные требования, как расширение крестьянского землевладения, уменьшение выкупных платежей, введение мелкого кредита для крестьян, отмена подушной подати, ослабление налогообложения мало- мощных хозяйств, введение всеобщего школьного обучения детей, организация внешкольного образования, формирование сети учреждений здравоохранения, налаживание социальной помощи нуждающимся в ней группам населения. В реализации целого ряда разделов этой программы земские и городские самоуправленческие органы добились заметных успехов. Убедительным свидетельством в пользу такого заклю- чения могут служить прежде всего школьные дела. В середине XIX в. в России шло активное формирование современной для того периода системы учебных заведений в городах. Что касается сельской местности, то, по признанию министра просвещения, даже в 1866 г. начальное образование в деревне находилось в за- чаточном состоянии. На основании анализа состояния школьного дела исследователь истории земства И. П. Белоконский пришел к выводу, что “до земских учреждений настоящих школ для сельского населения не существовало вовсе”. 42 43 В первой половине XIX в. в селах государственных кре- стьян было учреждено 2782 школы, в которых училось 139 тыс. учащихся-мальчиков. На этом основании можно сделать за- ключение, что до земских учреждений в районах жительства основной массы крестьянства Европейской России практически не было сельских школ. С созданием органов самоуправления дело общеобразова- тельной подготовки крестьянских детей сдвинулось с мертвой точки. Результатом инициативы и деятельности местных вы- борных управ, сельских обществ и либеральной интеллигенции стало создание земских школ. Уже за первое десятилетие своего существования самоуправленческие учреждения открыли около 10 тыс. начальных школ. К 1900 г. сеть земских школ расширилась почти вдвое, в то время как в течение 1770–1855 гг., т. е. за более чем 80 лет деятельности правительств Екатерины II, Павла I, Александра I и Николая I, — было основано 2986 школ, где в 50-е гг. XIХ в. обучалось около 147 тыс. учащихся. Для формирования системы земских школ был характерен значительный ежегодный прирост. За 1894–1898 гг. количество школ увеличилось с 13 150 до 16 400, или их сеть ежегодно рас- ширялась на 5%. В 1899–1902 гг. численность школ возросла до 18700. В период с 1903 по 1907 г. произошел новый заметный прирост земских школ с 18 700 до 25 тыс., что означало расши- рение их сети на 33%. За 50 лет деятельности земских органов самоуправления было открыто более 40 тыс. школ. В 1913 г. в земских школах обучалось почти 4 млн детей. О степени ин- тенсивности развития земской школьной сети можно судить по московскому уезду. Первая земская школа начала рабо- тать здесь в 1872 г. Через 40 лет, в 1913 г., в уезде действовало 206 земских школ, т. е. ежегодно в среднем открывалось 5 новых школ. В школах Московского уезда училось свыше 20 тыс. детей и работало 465 учителей. Развертывание системы начального образования влекло за собой рост расходов на нее за счет местного бюджета. Если в 1875–1880 гг. земские органы ежегодно затрачивали на строи- тельство и содержание школ около 2 млн рублей, то в 1910 г. рас- ходы земств только на сельские школы составляли почти 30 млн рублей. При этом забота о развитии школьного дела была одним из приоритетных направлений земской деятельности. Подобное заключение подтверждается удельным весом затрат на обра- зование. Расходы на организацию и содержание школ в 1878 г. составляли 14,5% общего земского бюджета, в 1890 г. — 15,3%, а в 1900 г. они увеличились почти до 18%. В целом ассигнования земских органов на школы возросли с 740 тыс. рублей в 1868 г. до 66,5 млн рублей в 1912 г. На земства и крестьянские общества приходилось 80% всех расходов на школу. Строительство системы начального образования на селе поставило перед органами самоуправления задачу подготов- ки учительских кадров. Поскольку во второй половине ХIX в. правительство не оказывало земствам какой-либо помощи в организации народного просвещения, местные выборные управы собственными силами решали проблему обеспечения учебных заведений педагогическим персоналом. Самоуправленческие ор- ганы развернули интенсивную и разностороннюю деятельность по формированию учительского корпуса земской начальной шко- лы. В этих целях в Санкт-Петербурге, Новгороде, Рязани, Самаре и Казани были открыты специальные учительские семинарии, которые готовили кадры для сельских школ земского ведомства. Из 34 земских губерний 16 губернских управ систематически делали финансовые вложения в бюджет государственных учи- тельских семинарий, благодаря чему часть их выпускников по- полняла земское учительство. Целая группа земств содержала стипендиатов, направленных на учебу в министерские учи- тельские семинарии, в том числе Владимирскую, Калужскую, Нижегородскую, Псковскую, Тамбовскую, Уфимскую и др. Вся эта многогранная деятельность дала реальные ре- зультаты. В 1910 г. в земских школах работало свыше 40 тыс. учителей, основная масса которых была подготовлена усилиями самих учреждений местного самоуправления. Большое внимание земские органы уделяли повышению квалификации учитель- ских кадров. Только в течение 1897–1901 гг. они провели более 70 педагогических курсов по вопросам содержания и методики школьного обучения. 44 45 Не случайно по сравнению с министерскими и особенно церковно-приходскими школами земские школы отличались более высоким уровнем учебного и воспитательного процесса. Наряду с обязательным преподаванием чтения, письма, ариф- метики и закона божьего учителя вводили в учебные программы темы по основам природоведения, географии и истории. Заня- тия велись по лучшим учебникам того времени (“Родное слово” К. Д. Ушинского, “Азбука” и книги для чтения Л. Н. Толстого, “Мой друг” Н. А. Корфа и др.). Постепенно благодаря усилиям таких деятелей просвеще- ния, носителей прогрессивных педагогических взглядов, как К. Д. Ушинский, Н. И. Пирогов и др., а также подвижнической работе тысяч учителей, посвятивших свою жизнь благородно- му делу народного образования, сложился особый тип земской школы с трехгодичным и четырехгодичным обучением. Земская школа стала важным составным звеном российской культуры второй половины XIX в. По существу, созданием начальной сельской школы Россия обязана местным органам самоуправ- ления. По характеристике известных либеральных деятелей Г. Е. Львова и Т. И. Полнера, земство “создало не только школь- ные здания и школьное хозяйство, но и всю внутреннюю жизнь, весь строй ученья, словом, создало “земскую школу”. Земские самоуправленческие органы сыграли значительную роль в организации воскресных школ. Эти школы давали воз- можность получить начальное образование фабрично-заводским рабочим, ремесленникам и другим городским жителям, а также их детям. В середине XIX в. первые воскресные школы были открыты в Москве, Киеве, Харькове и ряде прочих городов. В организации воскресных школ либеральная общественность и демократическая интеллигенция опирались на огромную тягу народа к знаниям. Известный ученый-педагог К. Д. Ушинский отмечал, что “стоило только отворить двери школы, чтобы она наполнилась детьми и юношами и даже взрослыми людьми, проработавшими всю неделю и идущими в школу не по при- нуждению”. Поэтому не случайно воскресные школы получили широкое распространение. В начале 60-х гг. в 53 губерниях дей- ствовало более 300 школ. В земском опыте представляет значительный интерес комплексный подход к постановке народного образования, что выражалось в органическом соединении решения таких важных задач, как широкое строительство школьных зданий, формиро- вание квалифицированных учительских кадров, введение про- грессивной образовательной системы, переход к бесплатному образованию и бесплатному обеспечению учащихся учебными пособиями, создание сети культурных учреждений, в том числе библиотек, издательств, книжных складов, народных театров и народных домов. Вклад органов земского самоуправления в строительство си- стемы народного образования весьма значителен. Если в 60-е гг. общая численность учащихся в России лишь немного превышала 1 млн, то в начале 90-х гг. их количество превысило 4 млн чело- век, из них около 2 млн училось в школах земского ведомства. Ко времени отмены крепостного права удельных вес грамотных со- ставлял всего 7% населения страны. По данным переписи 1897 г., грамотность в России поднялась до 28,4%. Местные выборные органы способствовали развитию раз- личных форм просвещения, в том числе организации книгоиз- дательского дела, созданию библиотек. С помощью земств, в частности, росла библиотечная сеть. К концу 90-х гг. в губерниях земского самоуправления было открыто 2 тыс. школьных и 3 тыс. народных библиотек. В 1910 г. их общее количество превысило 30 тыс. И хотя проблема народного просвещения по-прежнему оставалась исключительно острой, было бы несправедливо не замечать значительных сдвигов в этой области, происшедших во многом благодаря усилиям деятелей земского и городского самоуправления. Значительное место в деятельности земских самоуправлен- ческих органов занимала организация медицинского обслужи- вания населения. В середине XIX в. врачебная помощь на селе фактически отсутствовала. По заключению С. Н. Корженевского, занимавшегося изучением становления и развития здравоохра- нения в России, в сельской местности “до земства амбулаторного лечения не было, не было, в сущности, и коечного лечения”. 46 47 В начале 60-х гг. после образования выборных земских органов в их ведение перешли 32 губернские больницы на 6200 мест и 303 уездные больницы, каждая из которых была способна разместить в среднем 17 больных. Медицинское обслу- живание сельского населения было организовано по округам, причем за одним окружным врачом закреплялось по 3–5 уездов. В 1866 г. в земских губерниях насчитывалось около 360 уездов. Из них в 138 уездах работало по одному врачу, а 126 уездов не имели врачей вообще. Активная деятельность органов самоуправления значитель- но изменила положение в этой важной социальной области. Дан- ные за период с 1870 по 1910 г. свидетельствуют об интенсивном развитии сети земских медицинских учреждений. За это время число врачебных участков увеличилось с 530 до 2686, в том числе больничных участков в сельской местности с 70 до 1715. Если в 1875 г. на один врачебный участок приходилось 950 тыс. человек населения, то в 1910 г. нагрузка на один участок уменьшилась до 28 тыс. человек, т. е. изменения в лучшую сторону были весьма существенными. В 1910 г. по сравнению с 1870 г. количество коек на 10 тыс. жителей увеличилось с 1500 до 4800. За тот же период сеть самостоятельных фельдшерских пунктов выросла с 1350 до 2620. Если в 1870 г. отношение числа фельдшерских пунктов к врачебным составляла 2,5:1, то в 1910 г. уже 1:1. В эти годы количество врачей на службе уездных земств увеличилось с 235 до 3097 человек. Всего в губерниях с земским самоуправлением действовало свыше 2 тыс. больниц на 42 тыс. мест, в том числе 1700 больниц в сельской местности. Органы самоуправления принимали меры по постепенному уменьшению удельного веса фельдшерской помощи населению и ее замене врачебным обслуживанием. Еще в 1898 г. в 72 земских уездах лечилось у фельдшеров 50–75% больных, в 141 уезде — от 25 до 50%. К 1905 г. положение с врачебным обслуживанием зна- чительно улучшилось. Из 34 губерний земского самоуправления в 20 губерниях количество больных, получивших медицинскую помощь у врачей, составляло 65–95% и в 14 губерниях их число колебалось от 45 до 64%. Об улучшении организации здравоохранения свидетель- ствует переход к прогрессивным формам помощи населению. В 1880 г. стационарная система медицинского обслуживания дей- ствовала только в 19 уездах, разъездная — в 134 и смешанная — в 206 земских уездах. К 1900 г. на стационарное лечение больных перешли уже 138 уездов, смешанная система практиковалась в 219 уездах, а разъездная форма обслуживания сохранилась лишь в двух уездах. После социальных потрясений 1905–1907 гг. земство прак- тически отказалось от политической оппозиции. Правительство с одобрением отнеслось к подобной позиции и поддержало “новые отношения” с земством финансированием части расходов на местные нужды. В частности, в 1912 г. государство выделило зем- ствам ассигнования на здравоохранение в сумме 30 млн рублей. Общие расходы земских органов на медицинское обслуживание населения составили в указанном году 60 млн рублей, или более 20% земского бюджета. Земскими учреждениями была создана сеть аптек, открыты фельдшерские и медицинские курсы. Благодаря земским врачам и фельдшерам были побеждены некоторые эпидемические за- болевания, медицина начала входить в крестьянскую среду. Наряду с этим земства оказывали социально-экономическую помощь крестьянству и другим сословиям. С помощью органов самоуправления создавались агрономическая, зоотехническая, ветеринарная и другие службы, вошли в практику кредитное и страховое дело. Новым явлением в сельской жизни стало агрономическое обслуживание крестьянских хозяйств. Первые агрономы в штатах земств появились в 80-е гг. В 1890 г. агро- номический персонал всех земских управ насчитывал лишь 35 человек. Через 20 лет положение заметно улучшилось. В на- чале 1900-х гг. в земских учреждениях работали 34 губернских и 310 уездных агрономов. Следовательно, агрономы имелись в 85% уездных управ. Всего в штатах земств числилось более 1500 специалистов сельского хозяйства. В структуру земской агрономической службы входили сельскохозяйственные и экономические советы при губернских 48 49 и уездных выборных управах. Сравнительно с 1890 г. сеть подоб- ного рода уездных советов к 1905 г. увеличилась с 15 до 252, т. е. была создана в 70% общего количества уездов. Кроме того, при органах самоуправления действовали 84 сельскохозяйственных и экономических бюро. В состав советов и бюро входили члены губернских и уездных управ, депутаты земских собраний, агро- номический персонал и представители сельскохозяйственных обществ. В своей деятельности они опирались на участковые агрономические пункты, созданные в уездах земского ведомства. В 1910 г. в этих уездах работало 1139 участковых агрономов. Об- щая численность агрономического персонала на службе земств составляла в это время почти 2400 человек 1 Земская агрономическая служба принимала меры, воз- можные в условиях второй половины XIX в., по повышению культуры крестьянского земледелия. Ее специалисты создали более 50 сельскохозяйственных опытных станций и опытно- показательных полей. Они стали инициаторами машинизации полеводства, организовывали выставки земледельческой тех- ники, устраивали массовые показы ее работы в поле. В 1910 г. демонстрация работы различных машин была проведена в 130 уездах 29 губерний. Органы земского самоуправления первыми стали открывать склады по продаже сельскохозяйственных машин и инвентаря. Особенно быстро сеть складов сельхозтехники стала расти с 90-х гг. Если в 1890 г. в 34 губерниях имелось лишь 37 таких складов, то в 1905 г. их количество увеличилось до 326. Наряду с этим уездные управы открыли при волостных правлениях 504 пункта продажи сельхозтехники. Таким образом, склады и пункты сельхозмашин действовали практически во всех уездах земского ведомства. Только в 1910 г. ими было продано сельско- хозяйственных машин и инвентаря на 15 млн рублей. Среди добрых дел земской агрономической службы нельзя не отметить создание машинно-прокатных пунктов. Именно ее 1 См.: Брунст В. Э. Земская агрономия // Юбилейный земский сбор- ник. СПб., 1914. С. 327, 331. специалисты стали создавать при сельскохозяйственных скла- дах пункты проката техники и инвентаря для использования в крестьянских хозяйствах. В 1910 г. подобного рода пункты функ- ционировали в 109 из 360 земских уездов. В ряде губерний орга- ны самоуправления особенно активно использовали эту форму обслуживания земледельцев. Например, в Херсонской губернии Елисаветградская земская управа открыла 30, а Херсонская управа — 20 прокатных станций. Органами самоуправления также впервые была создана служба зоотехнической помощи крестьянским хозяйствам. В начале 1900-х гг. зоотехнические пункты работали в 250 уездах. Земские агрономы, зоотехники и другие специалисты счита- ли своим профессиональным и нравственным долгом пропаганду сельскохозяйственных знаний среди крестьянства. Их силами в 1910 г. обеспечивалась работа 30 сельскохозяйственных школ и курсов. В том же году земские органы издали более 150 наи- менований брошюр по различным вопросам земледелия и жи- вотноводства, огородничества и т. д. Широкое распространение в это время получили сельскохозяйственные чтения. Особенно большое внимание им уделяли губернские и уездные управы Воронежской, Вятской, Калужской, Московской, Орловской, Петербургской, Тамбовской и других губерний. В частности, в 1910 г. на сельскохозяйственных чтениях присутствовало в Петербургской губернии 38 тыс., в Саратовской — 37 тыс., в Екатеринославской губернии — 32 тыс. слушателей. Одним из направлений деятельности органов самоуправления являлось кадровое обеспечение деревенской экономики. Проявляя заботу о подготовке кадров для села, земские управы открыли более 50 сельскохозяйственных школ. Усилиями земских самоуправленческих органов создава- лась сеть ветеринарных учреждений. В конце ХIХ — начале XX в. ветеринарная служба в земских губерниях объединяла 150 ветлечебниц и около 1000 участков. В них было занято 975 ветеринарных врача и более 1600 фельдшеров, в то время как в 1870 г. на службе земств находилось всего 22 ветеринарных врача. Если в 60-е гг. органы самоуправления вообще не выделя- 50 51 ли каких-либо ассигнований на агрономическую и ветеринарную помощь крестьянским хозяйствам, то в 1912 г. их финансовые вложения в эти службы составили более 20 млн рублей. Среди социальных мероприятий земских управ следует отметить их работу организации и развитию сельского кредита. В 70-е гг. ими было создано 422 ссудосберегательных товарище- ства с участием земского капитала. Они открыли около 100 касс мелкого кредита для оказания помощи крестьянским хозяй- ствам. Эти кассы в начале 1900-х гг. располагали средствами на общую сумму около 40 млн рублей. В практике социальной деятельности земских органов значительное место занимало поощрение различных форм кооперативного движения. Развитие сельскохозяйственной коо- перации связано с именами таких либеральных деятелей, как Н. П. Гибнер, С. Д. Маслов, А. В. Чаянов. Для формирования и роста потребительской кооперации многое сделали В. Н. Зель- гейм, Д. С. Коробов, А. В. Меркулов. Благодаря поддержке земств с 90-х гг. XIX в. начался устойчивый подъем кооперативного движения. В 1901 г. сеть кооперативных объединений охваты- вала 1625 кооперативных обществ, в том числе 837 кредитных, 600 потребительских, 137 сельскохозяйственных и др. Российская кооперация была в основном деревенской. Из общего количества кооперативов 88% действовали на селе и обслуживали крестьянское население. К 1914 г. кооперация в России набрала силу, создала общероссийские или региональные специализированные союзы и центры. В конце 1916 г. кооперация представляла собой разветвленную систему, объединявшую 63 тыс. кооперативов всех видов и 24 млн членов. В нее входили 35 тыс. товариществ потребительской кооперации (11,5 млн чле- нов), 16 261 кредитное объединений (10,5 млн членов), 5500 об- ществ сельскохозяйственной кооперации (1,6 млн), 4100 молоч- ных, кустарных и других артелей (495 тыс. членов). Вместе с семьями кооперация на селе обслуживала око- ло 100 млн человек, т. е. свыше 80% сельского населении. Земские органы самоуправления содействовали созданию кооперативов и их оформлению в союзы, оказывали помощь в проведении съездов представителей кооперативных объеди- нений, выступали за расширение самостоятельности товари- ществ и обществ кооперации. Социальная деятельность земских управ включала меры по исследованию уровня жизнеобеспечения сельского населе- ния, состояния и развития крестьянского хозяйства. Эта работа выполнялась специально созданными структурами. Такими подразделениями стали земско-статистические бюро. Первона- чально они сосредоточили внимание на обследовании сельских обществ. Но с 1880 г. основным объектом анализа бюро являлся крестьянский двор. Статистики учреждений самоуправления собрали громадный материал о демографическом состоянии деревни, экономическом положении крестьянского хозяйства. Их исследования охватили почти всю территорию Европейской России. Из 359 уездов земских губерний к 1913 г. они завершили сбор статистических данных в 305 уездах. Служащие земств составили подворные переписи 4,5 млн крестьянских дворов и почти 40 млн десятин надельной земли, причем их описания отличались полнотой и глубиной обследования, тщательностью обработки исходных данных. Результаты статистического ана- лиза крестьянской экономики, осуществленного земскими бюро, оказали влияние на содержание программных документов ли- берального движения по аграрному вопросу. В социальной помощи населению самоуправленческие ор- ганы придавали большое значение организации юридической помощи населению. Рассматривая юридическую службу как важный инструмент государственного управления, официаль- ная администрация препятствовала созданию этого института в системе земского самоуправления. Однако потребность на- селения русской “глубинки” в юридической помощи была на- столько велика, что губернские и уездные земские управы сочли необходимым пойти навстречу нуждавшимся и практиковать различные формы юридического обслуживания населения. Наибольшее распространение в этой области получили юриди- ческие консультации. Особенно значительную сеть юридических консультаций создали Московская, Тамбовская, Полтавская 52 53 и другие земские и уездные управы. Например, юридическая консультация Лохвицкой уездной управы Полтавской губернии рассмотрела в 1910 г. 1100 различного рода дел, в 1911 г. — 1800, в 1912 г. — 2200 дел, податели которых нуждались в квалифи- цированной помощи специалистов в области права. Значительная работа проводилась органами земского и го- родского самоуправления в области социального обеспечения и социальной поддержки целого ряда категорий населения. Эта работа включала в себя строительство и содержание богаделен, устройство сиротских приютов, открытие яслей для грудных детей, создание училищ для слепых, организацию школьных интернатов, учреждение “домов трудолюбия”, опеку над домами призрения для душевнобольных, выделение пособий малообес- печенным семьям, развитие сети столовых для бедных, финан- сирование питания в земских больницах и др. По данным известного исследователя истории обществен- ного призрения в России Е. Д. Максимова, ко времени введения земского самоуправления действовало 107 богаделен, 21 сирот- ский дом, 33 дома для душевнобольных и ряд других заведений социального обслуживания нуждающихся, причем в земских гу- берниях находилась примерно половина общего количества этих учреждений. По мере укрепления земских органов и расширения их деятельности по жизнеобеспечению местного населения они уделяли все большее внимание делу социального призрения. С 1871 по 1890 г. земства израсходовали на здравоохранение 130 млн рублей и на общественное призрение 40 млн рублей. Если учесть, что эти две области земского “попечения” нахо- дились в органическом единстве между собой, то за 20 лет на их организацию и развитие было затрачено в общей сложности 170 млн рублей, причем расходы на здравоохранение увеличи- лись в 4,9, а на социальное призрение — в 5,5 раза. В 1890 г. са- моуправленческие органы выделили на социальную поддержку почти 3 млн рублей, или около 10% всего земского бюджета на так называемые необязательные расходы. Сравнительный анализ социального обеспечения в 60-е и 90-е гг. убедительно свидетельствует, что за 30 лет деятельности губернские и уездные управы добились заметного улучшения дел в области общественного призрения, которое в сельской местности к концу дореформенного периода делало лишь пер- вые шаги. В начале 60-х гг. в среднем на одну губернию приходилось 9 больниц. К 90-м гг. в земских губерниях их количество воз- росло в три раза и достигло 26 в каждой губернии. За это время произошло пятикратное увеличение численности богаделен и инвалидных домов. Вместо двух богаделен на губернию в 60-х гг. теперь количество этих благотворительных заведений составля- ло 10 на одну губернию. Если в начале 60-х гг. один сиротский и воспитательный дом приходился почти на полторы губернии, то в 90-е гг. каждая земская губерния имела по два таких заведения. Неземские губернии, где социальное обеспечение находилось в ведении государственных приказов общественного призрения, по количеству призреваемых остались на уровне 60-х гг. или даже сократили количество некоторых видов благотворительных заведений. Состояние закрытого социального призрения в виде сети заведений и количества призреваемых в 90-е гг. наглядно показывают сравнительные данные по земским и неземским губерниям, приведенные в таблице. Виды губерний Всего заведений для призрения взрослых, в т. ч. земских, город- ских, приказных, со- словных и частных Всего заведений для призрения де- тей, в т. ч. земских, городских, приказ- ных, сословных и частных Всего в них призреваемых Всего в них призреваемых В 28 земских губерниях 710/996 236 318/321 656 В 16 неземских губерниях 782/58 071 35/2451 Приходится на 1 земскую губернию 25,3/35 686 11,3/11 452 Приходится на 1 неземскую губернию 52,1/3871 2,33/163,3 Результатом социальной деятельности земств стало зна- чительное расширение сети учреждений общественного при- 54 55 зрения. К началу 90-х гг. они содержали более 300 богаделен, т. е. почти в пять раз больше, чем в 60-е гг. В Московской губернии функционировало 14 богаделен, в Воронежской — 4, Пермской, Рязанской, Казанской — 3 и т. д., при этом количество мест в них колебалось от 25 до 320. В тот же период общая сеть сиротских и воспитательных домов и других учреждений призрения детей составляла 318, в том числе земских — 42, городских и сослов- ных — 100 и частных — 176. Их опекой было охвачено более 5 тыс. жителей. Достигнутые органами самоуправления заметные результа- ты в формировании системы социального призрения позволили Е. Д. Максимову сделать обоснованное заключение о том, что при острой нужде в финансовых средствах земством “сделано боль- ше того, что можно было ожидать”. Повысив в населении интерес к общественным делам и живым примером подтвердив важность участия в них общественных сил, земское самоуправление тем самым вызвало население к самодеятельности и инициативе в делах, по привычке считающихся в неземских губерниях “пред- метом ведения” приказов и других казенных учреждений. Справедливость этих заключений Е. Д. Максимова под- тверждается сравнительными данными состояния социаль- ного призрения в губерниях с земским самоуправлением и в губерниях, управлявшихся официальными административно- бюрократическими государственными органами. Материалы по 28 губерниям свидетельствовали, что в 1891 г. в них действовало 134 земских, 348 городских и сословных и 228 частных богаделен, приютов, столовых, обществ помощи и других учреждений со- циальной поддержки престарелых, инвалидов, безработных и других нуждающихся лиц. Общее количество различного рода институтов общественного призрения в земских губерниях составляло 1090 заведений. “Попечением” этих учреждений было охвачено в целом почти 1 млн 100 тыс. человек, в число которых входили как находившиеся на полном содержании в богадельнях, приютах, инвалидных домах и других учреждениях общественного призрения, так и получавшие какую-либо соци- альную помощь. В то же самое время в 16 неземских губерниях подобного рода опекой пользовались лишь 60 тыс. человек, или в 17 раз меньше. Такое положение объясняется тем, что сеть “попечительских” учреждений земств, городских и сословных обществ в земских губерниях несла на себе основную тяжесть работы по оказанию социальной поддержки нуждающейся части населения, располагала более широким арсеналом социальных услуг “адресного” характера. Не случайно, если одно земское за- ведение охватывало различными формами социальной помощи в среднем 980 человек, то аналогичное учреждение в неземских губерниях лишь 74 нуждающихся. Практически та же картина представлялась при сравнении деятельности городских и сословных обществ социальной помо- щи в земских и неземских губерниях. В то время как в первых действовало в среднем 18 заведений в каждой губернии с 11 при- зреваемыми, в неземских губерниях городские и сословные общества содержали в среднем 7 учреждений в одной губернии, где опекались только 190 нуждавшихся лиц. Подобными показателями характеризовалось положение в области призрения и воспитания детей. В губерниях с са- моуправлением сеть детского социального призрения объеди- няла 42 земских, 100 городских и сословных и 176 частных (всего 318) заведений, а в неземских губерниях соответственно 15,5 и 15 (всего 35) детских заведений. В 318 учреждениях зем- ских губерний, в том числе сиротских и воспитательных домах, детских яслях, дешевых или бесплатных столовых, ремесленно- исправительных приютах и др., опекалось свыше 320 тыс. детей (в ряде случаев вместе со взрослыми). Что касается 16 губерний, управлявшихся только государственной администрацией, то в их заведениях общественного призрения получало помощь всего около 2,5 тыс. детей. В активе социальной деятельности земств и городских дум находится и их участие в благотворительных акциях, связанных с материальной поддержкой жителей голодающих губерний. Во второй половине XIX в., когда многие российские губернии оказались в тяжелом положении из-за неурожаев 1873, 1880, 1881, 1891 гг., большее место в работе земских и городских орга- 56 57 нов самоуправления занимала организация продовольственной помощи населению этих губерний. Земства живо откликались на бедствия крестьян, вызванные неурожайными годами. Они оказывали помощь пострадавшему населению прежде всего по- средством выделения ссуд сельским крестьянским обществам. В течение 1870–1891 гг. размер этих ссуд составил в среднем 42 тыс. рублей в каждой губернии. За тот же период государ- ственная финансовая помощь в 11 неземских губерниях немно- гим превысила 3 тыс. рублей. Таким образом, каждая выборная губернская управа оказала нуждающимся сельским обществам большую материальную помощь, чем бюрократическая админи- страция всех вместе взятых неземских губерний. В связи с неурожаем 1905 г. на съезде представителей гу- бернских земских собраний, состоявшемся в августе того же года, было принято решение о проведении кампании по оказанию продовольственной помощи населению пострадавших губерний. Для ее организации съезд избрал общероссийскую земскую управу, на местах были созданы губернские и уездные комитеты помощи голодающим. В течение 1905–1906 гг. в 15 губерниях, пострадавших от неурожая, органы самоуправления открыли 3624 бесплатных столовых. На территории семи губерний в это же время было организовано 220 детских яслей с лечебным пи- танием. В общей сложности на создание врачебно-питательных пунктов и оказание продовольственной помощи голодающим семьям было израсходовано более 3 млн рублей. В своей записке в Государственную думу (1906 г.) Министер- ство внутренних дел дало высокую оценку благотворительной деятельности земских органов в связи с неурожаем. По его за- ключению, заведование продовольственным делом вообще было наиболее свойственно земских учреждениям как по связи этого дела с хозяйственной деятельностью означенных учреждений, так и по личному их составу, вышедшему из местного населения. Было бы необъективным представлять социальную деятель- ность органов самоуправления только в позитивном ключе, без проблем и трудностей. Земские деятели обоснованно отмечали крупные нерешенные задачи даже в тех социально-культурных областях, где были достигнуты заметные успехи. По заключе- нию, например, З. Г. Френкеля, для “более или менее удовлетво- рительной” организации лечебного и санитарного обслуживания населения 40 земских губерний необходимо было увеличить сеть врачебных участков с 3300 в 1912 г. до 4–5 тысяч, что требовало 250 млн рублей дополнительных ассигнований, в то время как годовой общероссийский бюджет земств по расходам на все от- расли хозяйства, культуры и социального “попечения” составлял в том же году 220 млн рублей. По справедливой оценке современников, земства выделяли на нужды социального призрения относительно небольшие и не- достаточные суммы. В 1912 г. их расходы по статье “содержание богаделен и помощь бедным” выразились в сумме 3,6 млн рублей, или менее 2% всех земских расходов по России за год. Главным образом, это было связано со скудным бюджетом самоуправленческих органов, недостаточной финансовой по- мощью со стороны государства, а также со все новыми и новы- ми мерами правительства по ограничению правового статуса институтов самоуправления в направлении уменьшения их самостоятельности. Тем не менее при всех недостатках социаль- ная деятельность земских управ заслуживает положительной оценки. Благодаря их усилиям был сделан заметный шаг вперед в организации на местах дела народного образования, здравоох- ранения, социального обслуживания населения. Предоставление выборным общественным органам извест- ного реального самоуправления, относительная автономность этих учреждений в отношениях с государственной администра- цией, право подбора и обучения кадров для местных отраслей хозяйства и быта стали важными факторами их жизнеспособ- ности и большого творческого потенциала. Система земских и городских самоуправленческих органов практически во многом восполняла недоработки государственной администрации в со- циальной сфере. Учреждения местного самоуправления взяли на себя обеспечение тех областей жизнедеятельности, которые оказались непосильны для административно-бюрократических структур власти. 58 59 Само возникновение и деятельность общественных управ- ленческих органов явились наглядным свидетельством того, что всеобъемлющая и жесткая государственная централизация далеко не всемогуща и не всегда приносит необходимый эффект. Хозяйственная и социально-культурная работа земских собра- ний, их исполнительных учреждений убедительно показала, что государство не в состоянии обеспечить полнокровную жизнь общественного организма без системы самоуправления народа, в том числе и в социальной сфере. Один из важных исторических уроков, вытекающих из практики создания и функционирования земских управ, со- стоит в настоятельной необходимости включения в механизм осуществления народовластия и организации социального обслуживания населения их представительных институтов в лице выборных муниципальных самоуправленческих органов, способных воспринять, продолжить и творчески развить про- грессивные традиции земских учреждений самоуправления в России в области самообеспечения граждан. Вопросы для самоконтроля 1. Какое значение имела земская реформа в развитии со- циального призрения в России? 2. “Положение о губернских и уездных земских учрежде- ниях” 1864 г. о функциях органов самоуправления в социальной сфере. 3. Основные направления и результаты социальной деятель- ности земских губернских и уездных органов. Литература 1. Положение о губернских и уездных земских учреждени- ях // Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2-е. Т. XXXIX. СПб., 1864. 2. Герасименко Г. А. Земское самоуправление в России. М., 1990. 3. Веселовский Б. Б. История земства. СПб., 1909; Т. 3. СПб., 1911. 4. Львов Г. Е. Полтер Т. И. Наше земство и 50 лет его работы. М., 1917. 5. Маслов С. Л. Земство и его экономическая деятельность за 50 лет существования. М., 1914. 6. Максимов Е. Д. Очерк земской деятельности в области общественного призрения. СПб., 1895. 7. Юбилейный земский сборник. СПб., 1914. |