Холостова 2010 401 стр. Социальная работа

• Название: Социальная работа
• Дата: 15.03.2022
• Размер: 1.54 Mb.
• Имя файла: Холостова 2010 401 стр.pdf
• Тип: Учебное пособие; #398159
• страница: 5 из 45

ГЛАВА 4. ГОРОДСКОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ КОНЦА
ХIХ — НАЧАЛА ХХ В. И ЕГО РОЛЬ В РАЗВИТИИ
ОБЩЕСТВЕННОГО ПРИЗРЕНИЯ
§ 1. Образование городских дум
и активизация социальной работы
В историческом опыте социальной работы в России значи- тельный интерес представляет деятельность органов городского самоуправления на ниве общественного призрения. За почти пятидесятилетний период своего существования городские думы и управы подняли и во многом освоили до того практически не- тронутый пласт городской жизни в виде многоликой социальной сферы, на которую в годы крепостного строя у государственной бюрократической администрации никогда не хватало необхо- димого внимания.
По существу, городские органы самоуправления, опирав- шиеся на самодеятельность широких слоев населения, открыли в городе новую отрасль социального управления, задачи кото- рой были не в состоянии решить официальные власти. Своей целенаправленной и разносторонней деятельностью городские самоуправленческие органы добились заметных положительных результатов в области социального обслуживания горожан, в том числе в организации благоустройства и быта, народного об- разования, здравоохранения, культуры. Практика социальной работы городских дум и управ весьма богата и поучительна. При критическом осмыслении и творческом подходе ее изучение

60 61
будет полезным для всех, кто связан с современной системой со- циального обслуживания и занимается проблемами социальной защиты нуждающихся в ней граждан.
Городские органы самоуправления возникли на волне широ- кого общественного движения второй половины XIX в., направ- ленного на либерализацию государственного строя; ликвидацию всеохватывающей опеки властной администрации над всеми сторонами политической, экономической и культурной жизни, привлечение новых социальных сил к участию в управлении делами государства и общества. С другой стороны, развитие рыночных отношений с их принципами хозяйствования, кри- зисное состояние социальной сферы городов в последние годы существования крепостнического уклада — все это, наконец, привело монархическое правительство к заключению о том, что жесткое централизованное управление не всегда дает желаемые результаты и его следует несколько модернизировать путем передачи части функций государства местной общественности, предоставления городским обществам известной самостоятель- ности в организации хозяйства и быта.
Все эти обстоятельства вынудили правительство заняться проведением городской реформы. В июле 1862 г. последовал указ государя о выработке нового городового Положения для всех городов России. К обсуждению проектов реформы городского самоуправления привлекалась общественность городов. В этих целях на местах было создано свыше 500 комиссий. Подготовка реформы заняла более 10 лет. После утверждения Александром II
18 июля 1870 г. “Городовое положение” приобрело силу закона.
В соответствии с новым законом в 509 городах России были созданы выборные бессословные органы городского самоуправ- ления — городские думы. Они избирались на четыре года. По
“Городовому положению”, количество членов думы зависело от численности избирателей. В состав думы могло быть избрано в столицах до 160 членов, в губернских городах со стотысячным населением — 80, в других губернских и областных городах — 60.
В остальных городах число членов думы колебалось от 20 до 40 че- ловек.
На пленарном заседании дума избирала свой исполнитель- ный орган — городскую управу, работавшую на постоянной основе. В нее входили городской голова и два или более членов.
Городской голова одновременно являлся председателем думы и управы. Новые органы городского самоуправления избирались на основе принципа имущественного ценза. Правом избирать и быть избранными в городскую думу пользовались владельцы торгово-промышленных предприятий, банков или недвижимого имущества, стоимость которых в денежном выражении оцени- валась в столицах не менее 3 тыс. рублей, в губернских городах с населением 100 тыс. человек — 1500 рублей, в прочих губерн- ских, областных и крупных уездных городах — 1 тыс. рублей, в остальных городах — не менее 300 рублей.
В зависимости от размера налога, платившегося в город- скую казну, избиратели разделялись на три избирательных собрания. Участниками первого собрания являлись крупные налогоплательщики, уплачивавшие треть общей суммы город- ских налогов. Во второе собрание входили средние плательщики налогов, на которых также приходилась одна треть налоговых сборов. Третье собрание состояло из мелких налогоплательщи- ков, вносивших остальную часть городских налоговых посту- плений. Каждое собрание избирало равное количество членов городской думы — по 50 гласных. Тем самым автоматически две трети состава городской думы приходилось на представителей крупных и средних налогоплательщиков. А поскольку тогда в городах России значительная часть населения — рабочие, мелкие служащие, работники умственного труда, прислуга —
не платили налогов, то они лишались избирательного права.
Поэтому городское самоуправление являлось по существу органом торгово-промышленных и финансовых кругов. Ввиду имущественного ценза избирательным правом пользовалось ограниченное число жителей. В большинстве городов право из- бирать и быть избранными в городскую думу имело менее 10% населения. В частности, в Москве таким правом обладало в 1871 г.
лишь 3,4% ее населения.
В соответствии с “Городовым положением” 1870 г. в ком- петенцию городских дум входили продовольственное обеспе-

62 63
чение граждан, развитие системы народного образования и культурных учреждений, забота о здравоохранении жителей.
На городские думы была возложена обязанность налаживания местной промышленности и торговли, организации кредитно- банковского дела и биржевых учреждений, создания страховых обществ. Они должны были заниматься городским хозяйством, в том числе освещением, водоснабжением, транспортом, до- рожным строительством, благотворительными и лечебными заведениями и т. д.
Рассматривая статус городских дум, важно отметить, что они не были подчинены местной администрации. Губернаторам было предоставлено право только наблюдать за законностью постановлений городских дум. По Положению 1870 г. городские думы были поставлены в прямое подчинение Сенату, поэтому формально городские органы самоуправления были самостоя- тельными. Что касается фактической стороны дела, то в “Городо- вом положении” имелось немало пунктов, которые существенно ограничивали думский статус.
Для успешного осуществления своих функций городские думы получили право ограниченного обложения имущества компаний и частных лиц. По закону недвижимое имущество облагались налогом не выше 1% стоимости. В таком же размере подлежали налогообложению патенты и ряд других документов торгово-промышленных предприятий. Таким образом, городские думы были наделены определенными источниками финансиро- вания их хозяйственной и социально-культурной деятельности.
Конечно, эти источники были весьма ограниченными, но они позволяли городскому самоуправлению иметь минимальную финансовую базу, посредством которой и с помощью обще- ственных и частных благотворителей постепенно развертывать городское хозяйство, охватывая своим попечением все новые и новые сферы.
В многогранной социальной деятельности городских дум видное место занимали меры по развитию народного образова- ния. Пользуясь правом распространения грамотности, городские думы для управления образовательной работой создавали спе- циальные комиссии, комитеты или отделы по просвещению. На заседаниях дум избирались попечители и попечительницы школ, училищ, воспитательных учреждений, которые открывались по инициативе городского самоуправления.
С годами под опекой городского самоуправления склады- валась все более широкая и разнообразная сеть учебных и вос- питательных заведений, которая включала в себя дошкольные учреждения, дневные, воскресные, вечерние школы, различного рода профессиональные курсы и др. В 1898 г. на содержании го- родских обществ России находилось 983 учебно-воспитательных заведения только закрытого типа, в которых училось около
100 тыс. детей. Расходы на учебные заведения составляли значи- тельную часть бюджета. Так, в 1887 г. бюджет городского самоу- правления в Москве сложился в сумме 4700 тыс. рублей, из кото- рых более 20% было израсходовано на народное образование.
Главное внимание самоуправленческих органов было со- средоточено на развитии начального образования. Уже в 80-е гг. в городских, уездных и других начальных училищах обучалось
830 тыс. человек. В 1914 г. в России насчитывалось 106 тыс. обще- образовательных школ всех видов с численностью учащихся
9656 тыс. человек, из которых свыше 90% составляли учащиеся начальных школ. При этом более 40 тыс. школ принадлежало общественной образовательной системе, содержавшейся за счет городских и земских органов самоуправления, благотворитель- ных обществ и частных пожертвователей, что позволяет пред- ставить достаточно полно реальный вклад общественности в дело народного образования. В ряде городов выборные думы и управы даже пытались сделать начальное образование всеобщим. В част- ности, 15 мая 1901 г. Московская городская дума записала в своем постановлении, что начальное обучение должно стать доступ- ным “для каждого ребенка школьного возраста”. Безусловно, до решения задачи введения всеобщего начального обучения было еще очень далеко, но усилия городских и земских общественных органов по распространению грамотности вместе с государ- ственными ведомствами принесли заметные результаты, выра- зившиеся в увеличении количества грамотных за 1861–1897 гг.

64 65
в четыре раза и повышении их удельного веса в составе населе- ния страны почти до 30%.
Городские самоуправления приняли участие в оживление воскресной формы школьного общеобразовательного обучения, развитие которой было прервано в 60-е гг. по требованию III От- деления Собственной Е. И. В. канцелярии. Общественные комиссии и советы по образованию при городских управах принимали меры по финансированию воскресных школ, их обеспечению учитель- скими кадрами. Вместе с земскими органами институты город- ского самоуправления сумели придать воскресному школьному образованию “второе дыхание”. За 10–15 лет организаторской и учебно-методической работы с 1890 по 1905 г. они открыли около
800 воскресных школ, пропустивших через свои классы многие тысячи представителей низов и сыгравших особенно большую роль в распространении грамотности среди рабочих и крестьян.
Городская и земская общественность сделала многое для развития средней школы, которую правящие круги в 80-е гг., годы “контрреформ”, пытались превратить в образовательные учреждения для верхних социальных слоев. 18 июня 1887 г. был издан печально известный правительственный циркуляр “о кухаркиных детях”, предписывавший не принимать в гимназии
“детей кучеров, лакеев, поваров, прачек, мелких лавочников и т. п. людей, детей коих, за исключением разве одаренных необыкновенными способностями, вовсе не следует выводить из среды, к коей они принадлежат”.
Однако, учитывая огромное стремление широких слоев населения к знаниям и пользуясь правом учреждения учебных заведений, городские и земские управы с помощью прогрессивно настроенных промышленников и других деловых людей откры- вали всесословные средние реальные училища. В 90-е гг. органы городского и земского самоуправления вместе с общественными и частными благотворителями несли большую часть расходов по содержанию средних школ (почти 60%). Следует отметить, что учебные заведения типа реальных училищ функционировали в это время главным образом благодаря постоянной поддержке городской и земской либеральной общественности.
Усилиями либеральных кругов, особенно таких их предста- вителей, как Л. Н. Толстой, Ф. М. Достоевский, И. С. Тургенев, при непосредственном участии органов самоуправления в 60–70-е гг.
в Петербурге и Москве, а затем и в других городах активно от- крывались женские средние общеобразовательные училища.
Они входили в сеть заведений “Ведомства учреждений импера- трицы Марии Федоровны”. Активное общественное движение в пользу женского образования привело к созданию на рубеже
60–70 гг. высших женских курсов. В 1878 г. в Петербурге начали действовать первые высшие женские курсы. По имени первого их директора профессора русской истории К. Н. Бестужева-
Рюмина их стали называть Бестужевскими. Позднее такие кур- сы были открыты в Москве и ряде других городов. Прерванная правительственным распоряжением 1886 г. работа по развитию женского высшего образования была возобновлена во второй половине 90-х гг. под давлением либерально-демократической интеллигенции и деловых кругов. Постоянные комиссии и коми- теты по народному просвещению Петербургской и Московской городских дум активно выступали за открытие Женского меди- цинского института в Петербурге (1897 г.) и Высших женских курсов в Москве (1900 г.).
Городские органы самоуправления содействовали распро- странению различных Форм внешкольного образования, под- держивали деятельность просветительских организаций. При прямой поддержке Московской городской думы широкую просве- тительскую работу развернули Московский комитет грамотности, общество распространения полезных книг в Москве, а также По- литехнический, Промышленный, Исторический музеи.
Комиссии по просвещению при Петербургской и Московской городских думах в 80–90-е гг. участвовали в развертывании книгоиздательского дела, в том числе в организации издательств либерального направления участвовали Ф. Ф. Павленкова,
Н. П. Полякова, К. Т. Солдатенкова, А. С. Суворина, И. Д. Сыти- на. Большой заслугой, в частности, Ф. Ф. Павленкова явилось издание двух популярных серий “Жизнь замечательных лю- дей” (180 книг) и “Научно-популярной библиотеки для народа”

66 67
(40 книг) у ставших известными широким читательским мас- сам. Значительным спросом у читателей из низов пользовались книги “Дешевой библиотеки”, выпускавшиеся типографиями
А. С. Суворина.
Городские и земские органы самоуправления вместе с благо- творительными обществами и меценатами были создателями та- ких культурных очагов, как библиотеки открытого типа. В 1914 г.
в городах и городских поселках действовало 3 тыс. массовых библиотек с книжным фондом 5 млн экземпляров. Наряду с этим при общеобразовательных школах и детских домах было создано
59 тыс. библиотек, в которых имелось 22 млн книг и журналов.
Предметом “попечения городских дум” являлось развитие сети клубных учреждений. На начало 1914 г. в России функциониро- вало 237 клубных учреждений (народных домов), в том числе в городах 145 народных домов.
В большой группе обязанностей городских органов обще- ственного управления в хозяйственной и социальной областях правительственное “Городовое положение” предусматривало
“участие в мероприятиях по охране народного здравия, развитие средств врачебной помощи городскому на-селению, изыскание способов к улучшению местных условий в санитарном отноше- нии, устройство лечебных зданий” и др.
На основе этого закона медицинская помощь населению стала одним из важнейших направлений социальной деятель- ности городских дум и управ. Органы городского обществен- ного управления активно и последовательно вели работу по строительству новых больниц и совершенствованию старых лечебных заведений. Благодаря их усилиям расширялась сеть амбулаторий и приемных пунктов медицинской помощи, учреж- дений родовспоможения. В 1898 г. из 3 млн бюджета благотво- рительных заведений почти 50% направлялось на содержание
10 больниц, находившихся в ведении городского общественного управления.
Не располагая достаточными средствами для финансирова- ния потребностей здравоохранения, городские думы и управы активно сотрудничали с благотворительными обществами и частными пожертвователями в целях увеличения сети ме- дицинских учреждений. В 1894 г. на частные пожертвования, собранные по инициативе городского головы Н. А. Алексеева, в
Москве была открыта Алексеевская психиатрическая больница.
Под строительство клинического городка Московской город- ской думой был выделен принадлежавший ей участок земли.
На средства благотворителей, при участии городской управы, были построены Алексеевская, Бахрушинская, Солдатенковская больницы, Владимирская и Морозовская детские больницы. Но- вым явлением в медицинском обслуживании населения стали специализированные санатории и лечебницы для туберкулезных больных, для страдающих кожными и венерическими заболе- ваниями, для грудных детей и др.
С деятельностью городских и земских органов самоуправле- ния связан такой значительный шаг вперед в организации здра- воохранения, как введение медицинского страхования, которое позволяло обеспечивать лечебной помощью малообеспеченные и неимущие слои населения. Общественная городская и земская медицина ввела в практику патронаж больных, который преду- сматривал предоставление медицинского обслуживания за счет городского бюджета. Петербургская городская дума, например, содержала 15 врачей, занимавшихся только патронажем. Ввиду недостатка стационарных больничных мест московская земская губернская управа и Московская городская управы поддержали инициативу городских и земских врачей по организации “по- семейного призрения больных”.
Оно состояло в том, что лечебницы размещали больных в семьи горожан или селян с платой хозяевам за уход из средств органов самоуправления. Такого типа патронаж организовали
Алексеевская и Преображенская больницы. Специальный патро- наж для хронических соматических больных и душевнобольных находился под опекой московского городского общественного управления, которое платило принявших больных семьям по
7–10 рублей в месяц. В 1913 г. подобного рода патронажем было охвачено 461 соматический больной и 729 душевнобольных.
В целом благодаря городским органам самоуправления уровень

68 69
муниципальной медицины значительно поднялся, хотя в этой социальной области оставалось много нерешенных задач.
§ 2. Органы городского самоуправления
и формы социальной помощи нуждающимся
Целенаправленную и интенсивную работу по развертыва- нию сети образовательных заведений, налаживанию медицин- ского обслуживания местного населения, формированию систе- мы социальной помощи нуждающимся городские думы и управы вели в тесном взаимодействии с земскими самоуправленческими органами, благотворительными обществами, государственными ведомствами. Их деятельность способствовала расширению сети благотворительных заведений различного профиля. В конце
90-х гг. на средства благотворительных обществ, частных лиц, городских общественных управлений и земств в губернских и областных городах содержалось 5270, а в уездных городах и других поселениях 9584 (богадельни, детские приюты, больницы, училища) благотворительных заведения.
Инициатором многих интересных и перспективных на- чинаний в области общественного призрения являлись органы городского самоуправления Москвы. Московская либеральная общественность, привлеченная к участию в работе на труд- ном поприще социального призрения внесла заметный вклад в оформление первоначально разрозненных, эпизодических и потому малопродуктивных благотворительных действий в определенную целостную систему обеспечения материально нуждавшихся жителей города. В поисках повышения эффектив- ности этого направления социальной работы в 90-е гг. активисты общественного призрения под эгидой Московской городской думы разработали проект организации постоянной помощи беднейшим слоям населения города. В 1887 г. этот проект рас- сматривался и получил одобрение на заседании Московской городской думы.
В процессе подготовки проекта Московская городская дума сочла целесообразным использовать опыт Эльберфельдской си- стемы призрения бедных, давшую положительные результаты в ходе ее применения в г. Эльберфельде (Рейнская провинция
Германии). Данная система общественного призрения бедных строилась на следующих основах: 1) главная задача по отно- шению к лицам, не утратившим трудоспособность, состояла в предоставлении им всех возможностей продолжать трудовую жизнь; 2) для оказания необходимой и рациональной помощи обязательно тщательное изучение на месте условий жизни бедных людей; 3) после оказания помощи важно постоянное на- блюдение за этими лицами как с целью предотвращения злоупо- требления оказанной помощью, так и в интересах более глубокого ознакомления с жизненным положением нуждавшихся.
Выполнение подобного рода задач потребовало соответ- ствующей организации. В результате посредством целого ряда длительных экспериментов в масштабах города был создан ин- ститут социальной помощи неимущим или малоимущим. С 1853 г. заведование делом призрения находилось в руках специального органа — “Городского управления призрением бедных”, предсе- дателем которого являлся Городской голова или член Городской управы. “Городское управления призрения бедных” изучало положение неимущих слоев, определяло меры помощи бедным, ежегодно составляло сметы доходов и расходов с утверждением на заседании Городской думы, контролировало расходы и всю деятельность участковых подразделений, регулярно представ- ляло Городской думе отчет о своей работе.
Основной организационной единицей в системе городского призрения бедных стали окружные попечительства. Город был разделен на 26 округов, а каждый округ — на 14 участков. Округа возглавлялись окружным председателем попечительства. Во главе участков стояли попечители. Председатели окружных попечительств и участковые попечители избирались на заседа- нии Городской думы на три года. Дважды в месяц председатели окружных попечительств проводили собрания попечителей округа. Попечительские участки формировались с таким расче- том, чтобы на каждого попечителя приходилось не более четырех подопечных. Попечители посещали своих клиентов не менее двух раз в месяц и на каждого нуждавшегося составлялся опро-

70 71
сный лист или справочный листок. По их данным в “Городском управлении призрением бедных” велась регистрация неимущих и составлялся банк информации. На основании учетных показа- телей окружных попечительские собрания назначала неимущим и неспособным к труду временное денежное пособие сроком на две недели. По истечении срока вопрос о пособии вновь ставился на обсуждение окружного собрания попечителей.
Опираясь на Эльберфельдский опыт, Московская город- ская дума решила выделить дело социальной помощи бедным в особый участок управления. При этом после шестилетней подготовительной работы, включавшей исследование особенно- стей жилых районов по удельному весу бедных слоев, создание минимальной финансовой базы, привлечение общественников к попечительской работе среди городских низов, комплектование необходимых кадровых служб, формирование управленческих структур и др., Московская городская дума разработала соб- ственную, учитывающую столичные особенности систему со- циальной помощи неимущим.
В 1894 г. в думе было утверждено “Временное положение о городских участковых попечительствах о бедных”. Согласно этому нормативному документу, для руководства новой отрас- лью была создана Комиссия общественного благотворения при
Московском городском общественном управлении. Относительно задач и функций Комиссии в Положении указывалось, что она организуется “для оказания помощи неимущему населению Мо- сквы, для борьбы с нищенством, для установления наилучших способов благотворения в Москве и для объединения его, а также для заведования благотворительными учреждениями”.
В количественном отношении Комиссия состояла из 30 чле- нов и 30 кандидатов, избиравшихся из граждан с учетом их лич- ного интереса к делу социальной помощи бедным.
Ведущим структурным подразделением в городской системе общественного призрения неимущих был определен попечитель- ский участок. “Для оказания помощи неимущему населению, — указывалось в § 1 Положения, — Московское городское управ- ление организует по всему городу в числе, соответствующем необходимости, сеть городских участковых попечительств”. По своему статусу участковые попечительства являлись органа- ми городского управления и в то же время органами местных обществ и, как общественные учреждения, через своего предсе- дателя вступали в деловые отношения со всеми учреждениями и ведомствами города. Руководящим органом участкового попечи- тельства являлся Совет, избиравшийся общим собранием членов попечительства. Членами попечительства считались граждане обоего пола, вносившие ежегодный членский взнос не менее трех рублей. Общие собрания избирали председателя Совета, трех членов Совета и казначея. Они же путем выборов утверждали заведующих благотворительными заведениями.
Для объединения усилий в деле помощи неимущим и решения более крупных задач социальной помощи при необ- ходимости Московское городское управление допускало соз- дание окружных попечительств, в которые входило несколько участковых попечительств. Высшим органом управления в окружном попечительстве было собрание, которое избирало
Совет. Средства участковых попечительств складывались из ассигнований Городской думы, благотворительных обществ, окружного попечительства, членских взносов, пожертвований и других источников.
В разработке системы организации помощи неимущим су- щественную помощь Московской городской думе оказали видные общественные деятели Л. Н. Толстой, С. А. Муромцев, А. Н. Мак- лаков, А. И. Чупров, К. В. Рукавишников и др.
Принимая практические меры по реализации намеченного проекта, в декабре 1894 г. Городская дума с помощью своих ис- полнительных структур осуществила распределение террито- рии Москвы между 24 участковыми попечительствами. С этого времени начали действовать Арбатское, Басманное, Лефор- товское, Пресненское, Пречистенское, Сретенское, Тверское и другие участковые попечительства.
В довольно сжатые сроки было проведено организационное оформление участковых попечительств, созваны учредительные собрания, избраны члены советов. В эти же годы проявилась

72 73
тенденция к росту численности членов советов. За первое десяти- летие деятельности участковых попечительств состав членов со- ветов расширился с 247 в 1895 г. до 408 в 1904 г. В этом последнем году каждый участковый совет состоял в среднем из 14 членов.
При советах достаточно быстро сложился штат сотрудников, который подразделялся, с одной стороны, на специалистов юридического и медицинского профиля, а с другой — на “лиц, непосредственно занимавшихся социальной работой по месту жительства неимущих людей”. По данным 1902 г., в участковых попечительствах работало около 1500 сотрудников.
Комиссия общественного благотворения при Городской думе следила за тем, чтобы участковые попечительства и их руководящие органы работали регулярно и интенсивно. Засе- дания участковых Советов проводились в среднем 2–3 раза в месяц. В частности, в 1905 г. в общей сложности было проведено
899 заседаний советов участковых попечительств, или на каж- дый совет приходилось 31 заседание в год. Для объединения работы попечительств большую роль играли городские собрания их представителей. Собрания проходили под председательством
Городского головы Москвы и состояли из председателей Советов участковых попечительств и их заместителей. С 1894 по 1904 г.
Городская дума провела 38 таких собраний, т. е. в среднем по
8 собраний ежегодно. На собраниях рассматривались отчеты участковых попечительств, распределялись ассигнования на социальную помощь из городского бюджета, обсуждались про- екты совместных мероприятий в социальной области.
Для решения поставленных перед ними социальных задач участковым попечительствам необходимо было создать минималь- ную финансовую базу. Своими собственными силами попечитель- ства формировали бюджет главным образом за счет членских взно- сов и частных пожертвований. За 1894–1904 гг. из этих источников они получили 1 580 270 рублей, или почти половину общей суммы доходов за тот же период (3 276 385 рублей). Наряду с этим в бюд- жет участковых попечительств поступали проценты с городских капиталов и с некоторых благотворительных капиталов и обществ, сборы с благотворительных концертов и спектаклей, а также таре- лочные сборы в церквях Москвы. Что касается Городской думы, то ее участие в формировании бюджета участковых попечительств увеличилось с 30% в 1894 г. до 50% в 1904 г.
Каким образом Комиссия общественного благотворения при
Городской думе и Советы участковых попечительств строили работу по оказанию помощи неимущим слоям города? Перво- начально участковые советы подготовили опросные листы. Эти листы содержали пункты, которые после их заполнения давали сведения о фамилии, возрасте, сословии, профессии, образова- нии, семейном положении, имущественном состоянии, состоянии здоровья, источниках существования и адресе нуждавшихся.
В конце листа задавался вопрос о том, в чем заключается просьба нуждавшегося к участковому попечительству. Пользуясь этими опросными листами, сотрудники участковых попечительств в
1895–1896 гг. обследовали положение многих сотен одиноких и семейных нуждавшихся, взяли их на учет. На основе справочных данных участковые попечительства начали оказывать помощь бедным. Позднее процедура социальной поддержки изменилась.
Для получения помощи от попечительства просители обраща- лись в канцелярию попечительства или к его сотрудникам. По- сле поступления заявления с просьбой о помощи Совет поручал сотруднику обследовать материальное положения просителя.
На основании обследования сотрудник делал письменное за- ключение относительно степени нуждаемости заявителя. На основании этих документов Совет принимал положительное или отрицательное решение.
По мере накопления опыта работа по оказанию социальной помощи неимущим упорядочивалась. В 1902 г. вместо первона- чальных 24 стали действовать 29 участковых попечительств. По количеству жителей попечительства делились на три группы:
6 участковых попечительств имели на своей территории по
25 тыс. жители, 16 — от 25 до 50 тыс. и 6 попечительств — свы- ше 50 тыс. жителей в каждом. Соответственно, расширился персонал участковых попечительств. Их функции выполняли более 400 выборных членов Советов, 332 специалиста-медика и юриста и 1204 сотрудников, занимавшихся сбором взносов и

74 75
пожертвований, проводивших обследование просителей, выда- вавших пособия, работавших в различных благотворительных заведениях попечительств.
В первые годы деятельности участковых попечительств основная часть их благотворительных расходов шла на откры- тое призрение, на непосредственную помощь нуждавшимся.
В 1895 г. на такую помощь было израсходовано 75% бюджета участковых попечительств. Однако по мере того, как попечи- тельства все более широко стали развертывать отрасль закры- того призрения с ее богадельнями, лечебницами, приютами, училищами и т. д., соотношение расходов стало изменяться не в пользу открытых форм призрения. В 1903 г. расходы на не- посредственную помощь просителям уменьшилась до 37%, а в
1904 г. — до 36% общей суммы расходов. Среди форм открытой социальной помощи доминировали денежные пособия и выдача натурой, т. е. продуктами, одеждой и обувью, топливом и др. При этом количество денежных пособий многократно превосходило число натуральных выдач. В 1899 г. участковые попечительства выдали 26 904 денежных пособия (79%) и 8421 выдачу натурой
(21%). Через пять лет, в 1904 г., это соотношение практически не изменилось, поскольку количество денежных пособий достигло
30 190 (80%), а натурой — 7672 (20%). Таким образом, за первое десятилетие социальной работы участковые попечительства охватывали различными формами непосредственной помощи ежегодно в среднем 11–14 тыс. человек.
С накоплением опыта и укреплением базы закрытого при- зрения менялась адресность социальной помощи. На первых порах поддержку получали главным образом одинокие про- сители. Удельный вес выданных им пособий превышал 50% всех получивших помощь. С развитием сети богаделен и других благотворительных заведений закрытого типа Советы попечи- тельств старались устроить одиноких просителей — большей частью дряхлых и больных людей престарелого возраста — в богадельни, инвалидные дома и пр. Поэтому постепенно процент одиноких просителей в их общем количестве стал уменьшаться и составлял в 1900 г. — 40%, в 1901 — 36, в 1902 — 35, в 1903 — 33, в 1904 г. — 33%. И наоборот, все эти годы возрастал удельный вес пособий, выдававшихся семейным просителям. Так, в 1902 г. из
13 300 человек, пользовавшихся помощью, 60% приходилось на се- мейных. Среди 14 тыс. просителей, получивших различные виды пособий в 1913 г., семейные клиенты попечительств составляли
69%. Сравнительно с одинокими семейные просители получали пособия большего размера. Как следует из отчетов городских по- печительств Москвы за 1902 г., 3680 таким лицам были выданы денежные пособия в сумме до 10 рублей, 1320 — от 10 до 30 рублей,
835 — от 30 до 100 рублей и 66 — свыше 100 рублей.
По характеру пособий подавляющее большинство нуж- давшихся получали единовременные пособия в течение одного месяца. Следующую группу составляли лица, пользовавшиеся пособиями два месяца. Число неимущих, которым участковые попечительства выдавали пособия на протяжении целого, года не превышало 10%.
К организации закрытого общественного призрения и от- крытию собственных благотворительных заведений участковые попечительства Москвы приступили уже в первый год своей деятельности. Особое внимание при этом обращалось на наиболее обездоленную часть нуждавшихся — дряхлых, больных, бездо- мных, лиц престарелого возраста, бесприютных и беспомощных детей. Благодаря активной работе участковых советов уже к концу 1894 г. было открыто 23 богадельни на 580 мест, через
10 лет под опекой участковых попечительств действовало 37 бо- аделен, в которых призревалось 1428 человек. Такие участко- вые попечительства, как Рогожское, Пресненское и Мещанское, содержали богадельни на 100–140 мест. В 10 попечительствах были учреждены богадельни, где находили приют сотни человек.
Расходы на содержание богаделен за 1894–1904 гг. увеличились с 12 тыс. почти до 100 тыс. рублей.
Значительное место в социальной работе участковых попечительств занимало призрение детей. В начале своей деятельности, в 1895 г. Советы попечительств учредили 11 детс- ких приютов, в которых разместили 233 воспитанника. За десяти- летие усилиями участковых попечительств количество детских

76 77
приютов возросло в четыре раза и составило в 1904 г. 40 подобного рода заведений, где содержалось 1332 ребенка при росте расходов на них с 4 до 102 тыс. рублей. Кроме того, в 1904 г. функциони- ровало еще 6 смешанных приютов для престарелых и детей, в которых находилось 144 ребенка и 854 взрослых, а к 1914 г. под эгидой участковых попечительств работали уже более 50 детских приютов, дававших питание и кров свыше 2 тыс. детей.
В попечительской деятельности участковых Советов извест- ное распространение получила такая форма социальной помощи, как трудоустройство граждан с ограниченной трудоспособностью, обремененных семьей женщин или не имеющих специальности подростков. Уже в 1902 г. Совет Пречистенского участкового попе- чительства открыл Посредническую контору по трудоустройству.
За год эта контора получила 817 запросов от работодателей и 71 заявление от желающих получить работу. С помощью Посред- нической конторы было устроено на работу 250 человек. Наряду с этим участковые попечительства создавали при различных предприятиях пункты по раздаче надомной работы. Так, в 1913 г.
8 швейных мастерских обеспечивали надомной работой несколько сот женщин. Кроме того, попечительства содержали 7 учебных швейных мастерских, одну сапожную и одну столярную мастер- ские, в которых желающие обучались ремеслу.
С учетом опыта Московской городской думы и ее участковых попечительств правительство приняло меры по упорядочению социального обслуживания людей, оказавшихся в сложной жизненной ситуации. В 1898 г. Министерство внутренних дел разработало примерный Устав общественного призрения, ко- торый создал почву для улучшения социальной работы органов земского и городского самоуправления, общественных и частных благотворительных заведений.
Обязанность призрения лиц, требующих попечения в ле- чебных, воспитательных, исправительных заведениях, домах престарелых или инвалидов возлагалась на земские и городские самоуправленческие институты. При них создавались комиссии общественного призрения для управления этой областью дея- тельности. В городах основным структурным звеном становились участковые попечительства во главе с Советом. Общее руковод- ство и координация работы участковых попечительств и других благотворительных организаций возлагались на губернские со- брания и городские думы. Одобрение правительством системы оказания социальной помощи бедным в Москве содействовало тому, что в 90-е гг. участковые попечительства функционировали почти в 60 городах России.
В Петербурге городские попечительства о бедных стали оформляться на основании постановления Городской думы от
21 ноября 1906 г. Их социальная работа строилась в соответствии с Положением, утвержденным Министерством внутренних дел в июле 1907 г. По решению Городской думы эту отрасль социаль- ного призрения возглавила Городская комиссия по благотвори- тельности. В 1907–1908 гг. в Петербурге прошли организацион- ные собрания, учредившие городские попечительства во главе с Советами. Всего начали работу 20 городских попечительств о бедных. Для удобства социального обслуживания бедных слоев попечительские районы были разделены на участки.
Так, например, 4-е городское попечительство создало в своем районе 24 участка, которые были закреплены за членами
Совета и сотрудниками. В течение 1908–1912 гг. Совет попечи- тельства сумел поставить отрасль социальной помощи бедным на прочную финансовую, организационную и кадровую основу.
Все нуждавшиеся в районе были обследованы и взяты на учет.
Они всесторонне изучены по степени бедности, семейному по- ложению, возрасту, профессии, трудоспособности, причинам тяжелого материального положения и пр.
На основании этих данных попечительство использовало формы главным образом открытого призрения. В 1913 г. оно оказало помощь 1324 лицам, в том числе постоянными и единов- ременными денежными пособиями, покупкой одежды и обуви, оплатой содержания детей в яслях, бесплатной выдачей молока кормящим матерям и др. За счет попечительства учились в гим- назии Императорского человеколюбивого общества 6 его стипен- диатов, в Коломенской женской гимназии — 16, в Ивановском девичьем училище — 6, всего в различных учебных заведениях

78 79
попечительство оплачивало учебу более 50 учащихся из семей своего района или детей-сирот. В 1912 г. попечительством с помо- щью Городской комиссии по благотворительности была открыта дешевая столовая, в которой часть посетителей пользовалась обедами бесплатно по талонам Совета попечительства. За 1913 г.
столовая обслужила 87 229 человек, из них 13 217 посетителей получали бесплатные обеды.
Опыт столичных городских дум активно использовался в губернских и других городах. В течение 1906–1907 гг. в Киеве было организовано 11 городских попечительств о бедных. По- печительства возглавлялись Советами, члены которых утверж- дались Городской думой. Ежемесячно под председательством
Городского головы проводились собрания участковых попечите- лей для решения текущих вопросов и координации социальной работы. За 1906 г. в городских попечительствах получили ту или иную социальную помощь 22 754 человека, в том числе 6580 бы- ло назначено постоянное денежное пособие, остальным оказана социальная поддержка в виде единовременного денежного по- собия, или прикрепления к столовой, или выдачи продуктов, приобретения одежды, обеспечения углем или дровами и пр.
Институты городского общественного управления функ- ционировали в самых различных социально-политических и социально-экономических условиях и поэтому располагали раз- носторонним опытом. Ведь им приходилось работать в периоды хозяйственного подъема и хозяйственного кризиса, в ситуациях социального мира и социальных конфликтов, в мирное и воен- ное время. Начавшаяся в июле 1914 г. Первая мировая война и участие в ней России коренным образом изменили обстановку, в которой действовали участковые попечительства о бедных.
Многогранная деятельность городских попечительств в усло- виях чрезвычайного положения, сложившегося в стране в годы войны, опыт их собственной перестройки и перестройки всей их социальной работы в соответствии с требованиями военного времени служат неопровержимым свидетельством огромного творческого потенциала общественного самоуправления и в этой связи представляют живой интерес.
Яркой иллюстрацией сделанного выше заключения явля- ется социальная работа городских попечительств Петербурга в
1914–1916 гг. Задачи военного времени потребовали от попечи- тельств прежде всего их структурной перестройки. В первые же месяцы войны Советы городских попечительств были много- кратно расширены по своему членскому составу. Увеличение обязанностей попечительств потребовало создания при Советах специализированных органов, в том числе исполнительных комиссий, обследовательских комиссий, комиссии по трудовой помощи, продовольственных комиссий, комиссий по выдаче пособий, комиссий по призрению детей, комиссий по оказанию помощи беженцам и т. д.
С самого начала войны обязанностью 20 городских попе- чительств Петербурга стало социальное обслуживание семей, главы которых или кто-то из членов семьи были мобилизованы в армию. Общее количество семей, нуждавшихся в помощи и на- ходившихся на учете в попечительствах, быстро увеличивалось.
Уже в августе 1924 г. число таких семей составляло 36 тыс., в июле 1915 г. — 68 тыс., а в ноябре 1915 г. — почти 84 тыс. Чтобы охватить такую массу семей, Советы попечительств в сжатые сроки произвели разбивку своих территорий на районы, которые, в свою очередь, были разделены на участки. Опеку над районами осуществляли группы обследователей во главе с председателем, а на территориях участков работали участковые попечители.
Все это потребовало значительного увеличения попечитель- ского актива. Во-первых, в связи с ростом масштабов работы многочисленные комиссии Советов попечительств в численном отношении достигали несколько десятков человек. Во-вторых, только обследователей к 1915 г. во всех попечительствах рабо- тало свыше 600 человек. Если до июля 1914 г. общее количество активистов социальной работы немногим превышало 400 чело- век, то уже в октябре 1914 г. в структурах петербургских город- ских попечительств занимались социальным обслуживанием на общественных началах около 2500 активистов.
Поскольку помощь семьям военнослужащих выдвинулась в годы войны на первый план, в сентябре 1914 г. Городская дума создала специальный Совет по призрению семей лиц, призван-

80 81
ных на войну. Этот Совет координировал социальную работу городских попечительств среди нуждавшихся семей.
Какие формы социальной помощи нуждавшимся исполь- зовались городскими попечительствами в годы войны? Прежде всего на Советы попечительства всей тяжестью легла задача обследования материального положения семей лиц, призванных в армию. По правительственному решению семьи, отдавшие на войну единственного трудоспособного кормильца, имели право на государственное пособие в сумме 6 руб. 90 коп. В зависимости от количества членов семьи последние могли получать от 2–5 и более пособий или пайков на указанную выше сумму. Городские попечительства проделали просто гигантскую работу по составле- нию списков семей, имеющих право на государственное пособие или паек. Несмотря на то что на одного обследователя приходи- лось по 40–80 семей, эта тяжелая задача своевременно решалась в течение всего первого годы войны. В сентябре 1915 г. из общего количества семей, стоявших на учете в попечительствах, право пользования государственным пособием или пайком получили в разных городских попечительствах от 42 до 69% семей.
Военная мобилизация мужей оставила без кормильцев массу одиноких женщин-домохозяек и многодетных матерей.
И поскольку государственное пособие по своему размеру было слишком далеко от прожиточного минимума, Советы городских попечительств оказывали денежную помощь таким семьям в за- висимости от количества членов в сумме от 8 до 15 рублей еже- месячно дополнительно к государственному пособию. С августа
1914-го по сентябрь 1915 г. во всех 20 городских попечительствах
Петербурга финансовая помощь оказывалась 29 тыс. семей.
Городские попечительства принимали участие в социальных мероприятиях, направленных на облегчение продовольствен- ного положения семей военнослужащих. Продовольственная помощь нуждавшимся занимала большое место в деятельности попечительств. Своими активными действиями они расширили сеть дешевых и бесплатных столовых к осени 1915 г. с 18 до 33.
Если в начале 1914 г. попечительские столовые отпускали по
2300 обедов в день, то в сентябре 1915 г. выдача увеличилась до 20 тыс. обедов в день. За первый год войны столовые по- печительств выдали свыше 4,5 млн обедов, в том числе 4 млн
100 тыс. бесплатно. Наряду с этим при Советах попечительств было открыто 8 продовольственных магазинов для продажи продуктов по льготным ценам. Для семей с детьми работало при столовых 16 пунктов выдачи молока, и за первый военный год таким семьям было выдано 922 тыс. бутылок молока.
В условиях войны заметно поднялось значение такой отрас- ли попечительской деятельности, как трудоустройство нуждав- шихся. В этих целях почти при всех 20 Советах городских попе- чительств были организованы специальные Бюро или Комиссии по трудовой помощи. Они активно занимались созданием рабочих мест для членов семей военнослужащих. Если в довоенное время петербургские городские попечительства считали достаточным иметь 3 мастерские, то за первые двенадцать месяцев войны ими было открыто 35 мастерских, в том числе 23 швейных,
4 вязальных, 5 сапожных, 3 прачечные. В этих мастерских по- лучили работу около 20 тыс. нуждавшихся в ней членов семей военнослужащих. Для оказания помощи в трудоустройстве при большинстве Советов городских попечительств были организо- ваны Бюро труда или Посреднические бюро. С декабря 1914 г. до сентября 1915 г. они помогли найти работу 15,5 тыс. нуждавших- ся. За тот же период с помощью Бюро труда организовали курсы подготовки санитарок и трудоустроили в госпитали Петербурга почти 900 женщин из семей военнослужащих.
Война резко обострила проблему призрения детей-сирот, усилила необходимость помощи детям матерей-солдаток. Со- циальная помощь детям стала широким полем деятельности городских попечительств. В течение 1906–1913 гг. социальная работа попечительств в этой области была весьма скромной. За это время они учредили 6 детских приютов на 100 мест. Условия военного времени привели к заметным изменениям в работе с детьми. К 1 августа 1915 г. городские попечительства Петербурга открыли 42 детских приюта, в том числе 22 для постоянно жи- вущих детей, 10 для дневного посещения и 10 приютов-яслей.
Во всех приютах пользовались тем или иным попечением около
5 тыс. детей. Для ухода за детьми и ослабления детской беспри-

82 83
зорности в 1914–1915 гг. начали работу 12 детских садов, детских клубов, “школьных очагов”. Летом 1915 г. усилиями городских попечительств было создано 16 детских лагерей отдыха и 7 дет- ских площадок, которые приняли за летний период несколько смен отдыхающих и охватили более 10 тыс. детей. В целом под эгидой городских попечительств в 1915 г. действовало 106 раз- личного рода детских учреждений. В попечительских детских приютах, садах, яслях, начальных училищах, ремесленных классах и др. в той или иной форме призревалось свыше 20 тыс. детей из нуждавшихся семей военнослужащих.
Таким образом, попечительства проявили способность к успешной социальной работе в экстремальных условиях войны, многократно расширили свою деятельность по призрению нуж- давшихся по сравнению с довоенным периодом. В конце 1915 г. общее количество благотворительных заведений, находившихся в ведении попечительств, достигло 300, причем эта сеть включа- ла 63 продовольственных заведения, 75 организаций трудовой помощи, 106 детских учреждений, 34 общежития для семей во- еннослужащих и пр.
Рассмотренный выше опыт показывает, что ослабление административно-бюрократического регламентирования, переход дела призрения в руки городских органов самоуправления имели своим результатом заметное повышение роли общественности в организации социальной работы, значительное расширение мас- штабов и возникновение новых форм призрения, существенное возрастание сети благотворительных учреждений и заведений и в итоге общее увеличение количества призреваемых.
Безусловно, нельзя идеализировать социальную работу го- родских дум и управ. Меры самоуправленческих органов в этой области носили ограниченный характер. В 1900 г. практически 50% российских городов не имели организованной системы обществен- ного призрения. Тем не менее имеющиеся в деятельности город- ского общественного самоуправления недостатки не могут служить основанием для недооценки их работы в социальной сфере. Опыт организации социальной помощи нуждавшимся силами органов городского самоуправления содержит немало рационального и при творческом подходе может быть полезным в разработке со- временной социальной политики Российского государства.
Вопросы для самоконтроля
1. Каковы были права и обязанности городских органов са- моуправления?
2. Какие формы социальной поддержки нуждающихся ис- пользовали городские думы?
3. В чем состоят позитивные и негативные стороны опыта социальной работы городских самоуправленческих органов на рубеже XIX—XX вв.?
Литература
1. Городовое положение // Свод законов Российской импе- рии. Т. 2. Кн. 1. М., 1910.
2. Городские попечительства о бедных в Москве. Очерк первого десятилетия их деятельности. М. 1908.
3. Городские участковые попечительства о бедных в Киеве в 1906 г. // Трудовая помощь. 1908. № 2.
4. Гуревич Л. Я. Обзор деятельности городских попечи- тельств о бедных за первый год войны. 1914–1915. Пг., 1915.
5. Отчет 4-го Городского попечительства о бедных в Санкт-
Петербурге за 1912 г.. СПб., 1913.
6. Сборник сведений о благотворительности в России. СПб.,
1898.