Голикова, Хохленкова. Организация деятельности ЦБ. Статус, структура и основыфункционирования банкароссииглава 1
 Скачать 30.94 Mb.
|
|
ГЛАВА 3 ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ БАНКА РОССИИ. ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН О ЦЕНТРАЛЬНОМ БАНКЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 3.1 РАЗРАБОТКА ОСНОВ БАНКОВСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В РОССИИ Правовой статус, цели деятельности, функции и полномочия Центрального банка РФ определяются Конституцией РФ, Федеральным законом от июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке и другими федеральными законами. Основным правовым актом, регулирующим деятельность Банка России, является Закон о Центральном банке. За двенадцать лет в нашей стране были приняты три редакции Закона о Цент- ральном банке (в 1990, и 2002 гг.), не считая постоянных изменений и дополне- ний. Рассмотрим условия принятия указанных законодательных актов и их основные отличия. Впервые после начала реформ в Российской Федерации основополагающие зако- нодательные акты для банковской сферы были приняты в 1990 г. Это были законы «О Центральном банке РСФСР» и «О банках и банковской деятельности в РСФСР», которые для своего времени явились весьма прогрессивными. Однако процессы, происходившие в экономике страны, потребовали совершенс- твования нормативно-правового регулирования банковской деятельности. В гг. в дополнение к действующему законодательству были приняты десятки ведомственных нормативных актов, что привело к противоречиям, несогласован- ности и просто отставанию правового регулирования банковской деятельности от темпов изменений в экономике. Поэтому одним из важнейших направлений зако- нотворческой деятельности соответствующего комитета Государственной Думы в гг. стала доработка федеральных законов о Центральном банке и о банках и банковской деятельности. Новые варианты законов были приняты соответственно 26 апреля 1995 г. и 3 февраля г. Краткая характеристика Федерального закона от 26 апреля 1995 г. № 65-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке Фактически это был совершенно новый документ, много шире и подробнее За- кона от 2 декабря 1990 г. (95 статей вместо 39). С его изданием утратили силу Закон «О денежной системе Российской Федерации» от г. и Устав Центрального банка РСФСР 1991 г. 32 Закон дал более четкое и подробное описание функций главного банка страны и стал шагом к усилению самостоятельности денежно-кредитной власти. В Законе был развит принцип независимости Банка России и однозначно записано, что никакие государственные органы не имеют права вмешиваться в деятельность Банка России по реализации его функций (ст. 5). Закон наделил Банк России правом издания нормативных актов в рамках своей обязательных для исполнения всеми юридическими, физическими и органами государственной власти всех уровней (ст. 6). По-новому был решен в Законе от 1995 г. вопрос о кредитовании Центральным банком бюджетного дефицита. До середины 1995 г. Банк России предоставлял Ми- нистерству финансов кредиты на покрытие разрывов между доходами расходами бюджета. В указанном Законе вопросы кредитования Правительства РФ, в том числе за счет покупки Банком России государственных ценных бумаг при первичном размещении отнесены исключительно к компетенции Закона о бюд- (ст. 22). В Законе был запутан вопрос о налогообложении Банка России. Так, в ст. 2 За- гона было сказано, что «Банк России не регистрируется в налоговых Статья 26 Закона носила отсылочный характер. Она гласила, что вопросы освобож- дения Банка России от уплаты налогов решаются конкретными законодательными актами о Все это привело к большому количеству судебных дел по поводу Банком России и его учреждениями тех или иных видов налогов. Иници- дел выступали налоговые органы. Были усовершенствованы инструменты осуществляемой Банком России политики (ст. 35). К резервным требованиям, рефинансированию банков, процентным ставкам по операциям Банка России и операциям на открытом рынке закон добавил следующие инструменты: • валютное регулирование • таргетирование; • прямые количественные ограничения. Изменения коснулись также полномочий Банка России по обеспечению устой- чивости кредитных организаций. Система обязательных нормативов увеличилась с до 12 параметров. 1 Сама формулировка являлась не вполне корректной, поскольку в налоговых органах происхо- не регистрация юридических лиц, а постановка на учет в качестве налогоплательщиков или налоговых агентов. 2 Законодательством РФ о налогах и сборах Банк России был освобожден от уплаты следующих налогов: - согласно ст. 1 Закона РФ от 13 декабря 1991 г. № 2030-1 «О налоге на имущество пред- приятий» Центральный банк РФ и его учреждения не являлись плательщиками налога на имущество предприятий; в соответствии со ст. 1 Закона РФ от 2 апреля 1993 г. № «О сборе за использование наименований «Россия», «Российская Федерация» и образованных на их основе слов и словосочетаний» Центральный банк РФ и его учреждения не являлись плательщиками сбора; - ст. Федерального закона от 21 июля 1997 г. № «О налоге на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте» было уста- новлено, что ЦБ РФ не является плательщиком данного который вообще должен быть отменен с 1 января 2003 согласно постановлению Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 19 апреля 2002 г. № ЦБ РФ и его учреждения освобождались от уплаты налога на землю. 33 Краткая характеристика Федерального закона от 3 февраля 1996 г. № «О банках и банковской деятельности» В этом Законе были реализованы три основных принципа: • либерализация ведения банковской деятельности; • усиление мер по обеспечению устойчивости банковской системы; • приближение положений закона к нормам прямого действия. Закон впервые в российском банковском законодательстве исчерпывающе оп- ределил перечень и существо банковских операций (ч. 1 ст. 5), для которых требуется лицензия Банка России. Возросли требования к документам, требующимся для ре- гистрации кредитных организаций. Были обновлены основания для отзыва лицен- зии у кредитной организации (ст. 20). Была упрощена процедура открытия филиалов (введен заявительный порядок). Были ужесточены требования к сохранению бан- ковской тайны (ст. 26). В последующем в законы о Центральном банке и о банках и банковской деятель- ности вносился ряд изменений и дополнений. В частности, в Закон о Центральном банке были внесены следующие изменения: • в ст. 7 — изменения, разрешающие Банку России участвовать в капиталах неко- торых кредитных организаций: Сбербанка, Внешторгбанка и пяти росзагран- • в ст. — указан порядок определения балансовой прибыли Банка России; • в ст. 26 — уточнен порядок распределения прибыли Банка России (50% подле- жит перечислению в федеральный бюджет); • в ст. 35 — дополнен инструментарий, с помощью которого Банк России осуще- ствляет денежно-кредитную политику. В частности, добавлен еще один инстру- мент — выпуск Банком России от своего имени облигаций. Право Банка Рос- сии в целях реализации денежно-кредитной политики от своего имени осуще- ствлять эмиссию облигаций, размещаемых и обращаемых только среди кредитных организаций, закреплено в ст. 43.1, которая также внесена в дей- ствовавшую редакцию Закона. В ст. 43.1 уточнен предельный размер общей но- минальной стоимости облигаций Банка России всех выпусков, который уста- навливается как разница между максимально возможной величиной обязатель- ных резервов кредитных организаций и суммой обязательных резервов кредитных организаций, определенной исходя из действующего норматива обязательных резервов; • в ст. 38 — уточнен правовой статус средств кредитных организаций в обязатель- ных резервах, в частности, на эти средства теперь не обращаются взыскания су- дов; • в ст. 75 — уточнены процедуры надзорных функций Банка России: срок назна- чения временной администрации сокращен с 18 до 6 месяцев; примененные к кредитной организации санкции теперь не могут формально являться основа- нием для отзыва лицензии; • в ст. 76 -- в целях защиты интересов кредиторов и вкладчиков добавлена ст. направленная на совершенствование конкретных механизмов работы с кредитными организациями после отзыва у них лицензии на проведение бан- ковских операций (о праве Банка России назначать в кредитную организацию, у которой отозвана лицензия, своего уполномоченного представителя, В 2002 г. Банк России вышел из капитала Внешторгбанка, а в 2005 г. — из капитала 5 банков. Таким образом, Банк России состоит в капитале только Сберегательного банка Рос- сии. 34 35 Согласно ГА. и А.Ю. Викулину 1 , Банк России является федеральным органом государственной власти, который не входит в систему федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной властей и осуществляет свои полно- мочия независимо от них. Дискуссия осложняется тем обстоятельством, что Банк России по закону имеет статус юридического лица. Анализируя действующее законодательство, некоторые авторы полагают, что Банк России как юридическое лицо является коммерческой организацией, другие считают Банк России организацией некоммерческой. И та и другая точки зрения подтверждены соответствующими нормами закона о Цент- ральном банке. Так, ч. 3 ст. 2 действующей редакции Закона о Центральном банке возлагает на Банк России обязанность осуществлять свои расходы за счет соб- ственных доходов. Отсюда следует, что Банк России вынужден заниматься деятель- ностью, направленной на извлечение прибыли, иными словами, зарабатывать сред- ства для своего существования. Однако ст. 3 указанного Закона содержит норму о том, что получение прибыли не является целью деятельности Банка В этой связи говорить о коммерчес- ком характере деятельности Центрального банка вряд ли уместно. Эта норма напря- мую позволяет отнести Банк России к некоммерческим организациям. Точку зрения об особом статусе Банка России, который является некоммерческой организацией, в научной литературе поддерживают ГА. и А.Ю. Они полагают, что выполнение основных функций Центрального банка невозможно без коммерческой деятельности, но она должна осуществляться не с целью получе- ния прибыли, а в интересах государства и общества. Мнение о том, что Банк России является государственным учреждением, разде- ляет в юридической литературе Я.А. Гейвандов, который рассматривает ЦБ РФ как некоммерческую организацию, созданную для достижения управленческих це- Однако взгляд на Банк России как на государственное учреждение не находит своего подтверждения с точки зрения гражданского законодательства, поскольку Банк России по многим пунктам не соответствует признакам учреждения, установ- ленным Гражданским кодексом РФ. Тем не менее Я.А. Гейвандов, анализируя правовое положение Банка России, утверждает, что основополагающие идеи его организации и деятельности закреплены не столько в гражданском законодательстве, сколько в Конституции РФ. Согласно ч. 2 ст. 75 Конституции РФ Банк России осуществляет независимо от других ветвей государственной власти экономическую функцию — защиту и обеспе- чение устойчивости рубля. По смыслу ст. 75 Конституции РФ Банк России находится на одном уровне с другими органами государственной власти Российской Федера- ции, включен в их систему в качестве самостоятельного, независимого элемента, так как осуществляет свою основную функцию независимо от других органов государ- ственной власти. Таким образом, прямо не называя Банк России государственным органом власти, Конституция РФ опосредованно признает его таковым. Иными словами, ст. 75 Конституции РФ позволяет по смыслу отнести Банк России к орга- Г.А., А.Ю. К вопросу о статусе Банка России // Деньги и кредит. № 9. С. 2 Эти же нормы содержались и в Федеральном законе от 26 апреля 1995 г. № 65-ФЗ. Я.А. Какой Центральный банк нужен Российской Федерации // Государство и право. 1999. №8. С. 13-24. 36 нам государственной Вместе с тем ст. Конституции РФ не содержит в перечне федеральных органов власти Центральный банк. Банк России является юридическим лицом, созданным на основе специального закона (Закона о Центральном банке). Организационно-правовая форма Централь- ного банка РФ не предусмотрена Гражданским кодексом Банк России не отно- сится ни к одной из ветвей власти и имеет особый статус имущества. Многие авторы делают в этой ситуации следующий вывод: в настоящее время в праве нет института, который мог бы в полной мере отразить специфику положения Банка Определенная доля истины в таком подходе есть. Необходимо принимать во внимание особый характер деятельности Центрального банка РФ. С одной стороны, исходя из анализа конституционных норм, Банк Рос- сии — это орган государства, который выполняет специальные функции, с другой стороны, это банк, осуществляющий деятельность, результатом которой является получение дохода. В любом случае при решении вопроса о правовом статусе Банка России нельзя забывать о его «двуединой» природе. И как институт, осуществляющий от лица государства функции по регулирова- нию денежно-кредитной сферы, и как юридическое лицо, извлекающее доходы от своей деятельности, Банк России наделен в соответствии с действующим законода- тельством широкими полномочиями. Этот факт наряду с описанными выше разно- чтениями в части, касающейся определения конкретного правового статуса Банка России, не мог не привести к попыткам законодательной власти внести поправки в действующее законодательство о Банке России. В связи с этим в Государственной Думе в течение нескольких лет обсуждались поправки к Закону о Центральном банке, в том числе направленные на изменение статуса Банка России и, в частности, существенное ограничение его независимости. В одной из предложенных редакций Закона предлагалось сделать Центральный банк полностью зависимым от государства (придать ему статус государственного учреж- дения). Это могло бы пагубно отразиться на деятельности Банка России, лишить его оперативности и независимости в проведении финансовых акций. С целью ограничить расходы Центрального банка неоднократно выдвигалась поправка о необходимости принятия его бюджета в качестве Федерального закона имеете с Основными направлениями единой государственной денежно-кредитной политики. Реализовать такую поправку было бы крайне так как на расходы и доходы Центрального банка влияет целый ряд обстоятельств, учесть ко- торые заранее невозможно. Обсуждался вопрос о том, какую часть прибыли Банка России следует изымать в федерального бюджета (50 или 100%). Дискутировался также вопрос о внесе- поправки, предоставляющей Правительству РФ возможность использования кредитных средств Банка России для погашения долгов перед субъектами Подтверждает это предположение норма, содержащаяся в новой редакции Закона о Цент- ральном банке. В ст. 7 Закона сказано, что нормативные акты Банка России должны быть за- регистрированы в Министерстве юстиции в порядке, установленном для государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Помимо Банка России созданы на основе специальных федеральных законов ВЦИК Счетная палата РФ и Генеральная прокуратура. Банк России полностью не подпадает под признаки органа государственной власти, учрежде- ния, юридического лица, коммерческой и некоммерческой организации. Это далеко не полный перечень поправок к банковскому законодательству, находившихся на обсуждении в Государственной Думе. Подробнее о третьей редакции Закона, изменившей систему управления Банком России, сказано в гл. 5 учебника. 37 Учитывая возрастающую сложность проблем, решаемых органами денежно-кре- дитного регулирования, и опираясь на опыт экономически развитых стран, можно прийти к выводу, что полномочия главного банка страны следует расширять, а не су- жать. К решению вопроса об уточнении или изменении статуса и полномочий Центрального банка следует подходить осторожно и взвешенно, поскольку деятель- ность Банка России существенным образом влияет на ситуацию в денежно-кредит- ной сфере, в экономике в целом; от инфляционных показателей, стабильности и покупательной способности национальной валюты напрямую зависит реальный уровень жизни населения. Долгая история существования российского Центрального банка — это история его подчиненного положения по отношению к Правительству РФ или Министерству Формально независимость Банк России получил в 1990 г., а по сути дела — в 1995 г., после принятия второй версии закона о Центральном банке. За такой короткий срок в нашей стране не успели сформироваться соответствующие традиции. Между тем вопрос о независимости Банка России отнюдь не праздный и не уз- коспециальный. При проведении экономических реформ должна быть обеспечена стабильность финансово-кредитной системы. Это непременное и важнейшее условие процветания экономики в целом. 3.3. ХАРАКТЕРИСТИКА ДЕЙСТВУЮЩЕЙ РЕДАКЦИИ ЗАКОНА О ЦЕНТРАЛЬНОМ БАНКЕ 27 июня 2002 г. Государственная Дума РФ, преодолев вето Совета Федерации, приняла новую версию Закона о Центральном банке. 10 июля 2002 г. новый Закон был подписан Президентом РФ и после опубликования в «Российской газете» всту- пил в законную силу. Давайте проанализируем отличия вновь принятого Федераль- ного закона о Центральном банке от предыдущей его редакции. Сравнительная характеристика Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке с предыдущей версией Закона Закон о Центральном банке, принятый 10 июля 2002 содержал глав и 98 статей (в предыдущей версии было XV глав и 95 В Закон о Центральном банке были внесены следующие новеллы. • Уточнен статус Банка России. По данному вопросу были внесены отдельные несущественные изменения, поскольку пункт о признании Банка России госу- дарственным учреждением был исключен. • Уточнены цели деятельности и функции Банка России, в частности расширен перечень функций пунктов вместо • Уточнено понятие подотчетности Банка России Государственной Думе РФ, по- скольку некоторые полномочия Думы по контролю деятельности Банка России отошли Национальному банковскому совету (ст. 5 • Уточнен порядок подготовки, вступления в силу и регистрации нормативных актов Банка России. Его нормативные акты приравнены к нормативным пра- вовым актам федеральных органов исполнительной власти и должны быть в обязательном порядке зарегистрированы в Министерстве юстиции РФ (исклю- чения оговорены ст. 7 Подробнее об этом было сказано в гл. 2 учебника. 38 - в части применения мер воздействия, применяемых Банком России к кре- дитным организациям. Дополнен перечень применяемых мер воздействия (ст. 74). Общая характеристика Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке Закон о Центральном банке устанавливает: • правовой статус Банка России; • принципы его организации, цели деятельности и функции; • принципы взаимоотношений с органами государственной власти; • систему органов управления Банка России и их компетенцию; • порядок отчетности Банка России; • принципы организации наличного денежного обращения; • принципы осуществления и основные инструменты денежно-кредитной по- литики, • перечень операций Банка России; • основные принципы и способы банковского регулирования и надзора; • принципы организации безналичных расчетов; • порядок вступления в силу нормативных актов Банка России; • статус, права и обязанности служащих Банка России и др. Структурно Закон состоит из XVI глав. Глава I содержит общие положения. В ней отражены цели деятельности Банка России (ст. 3) и его функции (ст. 4), подотчет- ность Государственной Думе (ст. 5), право нормотворческой деятельности (ст. 7), участие в капиталах кредитных организаций (ст. 8) и ряд других моментов. В част- ности, в главе I сказано, что уставный капитал и иное имущество Банка России является федеральной собственностью, а Банк России осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению этим имуществом. Банк России осуще- ствляет свои расходы за счет собственных доходов. Банк России является юридичес- ким лицом. Государство не отвечает по обязательствам Банка России, а последний — по обя- зательствам государства. Получение прибыли не является целью деятельности Банка России. Законодательно закрепленные за ним функции и полномочия Банк России осу- ществляет независимо от других органов государственной власти. Банк России вправе обращаться с исками в суды в порядке, определенном законодательством РФ, а также вправе обращаться за защитой своих интересов в международные суды, суды ино- странных государств и третейские суды. Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции, издает в форме ука- заний, положений и инструкций нормативные акты, обязательные для всех органов государственной власти, юридических и физических лиц. Нормативные акты Банка России вступают в силу по истечении дней после дня их официального опубликования в «Вестнике Банка России» и не имеют обрат- ной силы. Нормативные акты Банка России должны быть зарегистрированы в Министерс- тве юстиции РФ и могут быть обжалованы в суде. Банк России не вправе участвовать в капиталах кредитных организаций за ис- ключением Внешторгбанка (до 1 января 2003 г.), Сбербанка России и пяти росза- Как уже упоминалось, в настоящее время Банк России участвует в капитале только Сбербанка России. 40 |