Конституционное право зарубежных стран. Тема Предмет, источники и система Конституционного права зарубежных стран Цель изучения темы
 Скачать 1.76 Mb.
|
|
Тема 11. Местные органы власти в зарубежных странах Цель изучения темы: формирование у обучаемых целостного представления об организации власти на местах и ее деятельности в соответствии с административно-территориальным делением. Задачи изучения темы: определить понятие органов власти на местах; определить конституционно-правовые нормы, закрепляющие систему организации местного самоуправления. Вопросы темы: 1. Понятие и виды местных органов власти. 2. Структура местных органов власти. 3. Компетенция и деятельность местных органов. Вопрос 1. Понятие и виды местных органов власти.  Организация публичной власти представляется непрерывной и охватывает всю территорию государства. На подобную организацию определенным образом влияет форма территориально государственного устройства. Причем подобное влияние не однозначно в разных государствах. Административно-территориальное устройство стран является важным элементом их государственной организации. Это устройство складывалось исторически под влиянием естественно-географических, социально-экономических и демографических факторов, потребностей государственного управления. Так, во Франции победа буржуазной революции привела к упразднению административно-территориальной системы периода абсолютизма. В 1800 г. в стране было установлено новое административно-территориальное деление, которое в дальнейшем не претерпело коренных изменений. В США, ФРГ, Италии важнейшие элементы существующей административно-территориальной системы возникли в XIX в. Весьма своеобразно развивалось административно-территориальное устройство Англии. В этой стране буржуазия постепенно приспосабливала к своим нуждам систему административно-территориальных единиц, основы которой восходят ко времени феодализма. В Японии современное административно-территориальное деление окончательно сложилось вскоре после Второй мировой войны. В унитарных государствах вопросы административно-территориального устройства относятся к ведению центральной власти, а в федеративных (США, Германии, Канаде, Австралии и др.) - к компетенции субъектов Федерации. В соответствии с административно-территориальным делением строится система местных органов государственного управления, представляющих правительство, различные министерства и департаменты. Точно также административно-территориальное деление определяет систему выборных органов местного самоуправления. Однако в некоторых государствах звенья административно-территориальной организации не имеют выборного самоуправления (например, кантоны и округа во Франции, округа в ФРГ). Местное управление — это управленческая деятельность в местной административно-территориальной единице, осуществляемая центральной властью или администрацией вышестоящего территориального уровня управления. Осуществляется местное управление, как правило, через назначаемые вышестоящей властью административные органы. Так, во Франции в регионе органом управления является префект республики (в 1982—1988 гг. именовался комиссаром республики), назначаемый правительственным декретом и представляющий Правительство и его членов в отношениях с населением. В его компетенцию входят вопросы финансов, безопасности, образования, культуры, туризма, социальной помощи, экономического развития и пространственного планирования, которыми занимаются подчиненные ему ведомственные структуры. Таков же статус префекта в департаменте — территориальной единице следующего сверху уровня. Следующий нижестоящий орган управления — супрефект, действующий в качестве администратора на территории округа — промежуточной административно-территориальной единицы между департаментом и коммуной.[20] В Италии представители центра — правительственные комиссары и префекты назначаются соответственно на областной и на более низкий, провинциальный, уровень. В Польше, Греции, Швеции, Испании представители центра назначаются только на областном уровне (соответственно воеводы, префекты и губернаторы). В некоторых странах исполнительная вертикаль продолжается на более низкий уровень: избранным мэрам во Франции, в Италии, мэрам и губернаторам в Японии, бургомистрам и ландратам в некоторых землях Германии поручается выполнение определенных государственных функций на местах. Они получают как бы двойной статус — органа местного самоуправления и низового звена исполнительной государственной власти. Органы местного управления входят в единую систему органов государственного управления. Местное самоуправление — это деятельность самого населения местной территориальной единицы — территориального коллектива и его выборных органов по управлению его делами под собственную ответственность. Однако на органы местного самоуправления могут быть возложены определенные задачи государственного управления. Решая эти задачи, соответствующие органы действуют уже не в качестве местного самоуправления, и обязаны выполнять указания вышестоящих государственных органов. Когда же они осуществляют функции местного самоуправления, государственные органы не вправе давать им обязательные указания по реализации этих функций, за исключением случаев добровольного (или нередко вынужденно добровольного) участия в осуществлении финансируемых государством программ, прежде всего социальных (образования, здравоохранения и т. п.). Это представляется средством косвенного государственного руководства местным самоуправлением. Вопросы местного самоуправления в настоящее время регулируются конституциями, хотя и несколько ограниченно, исключения, пожалуй, составляют федеративные конституции. Так, шведская конституция содержит по этому вопросу всего один параграф (§ 7 гл. I Формы правления 1974 г.), который гласит: «В государстве существуют первичные коммуны и ландстингкоммуны. Правом выносить решения обладают в них выборные собрания. Для выполнения своих задач коммуны могут взимать налоги». Основная масса государств имеет двух- или трехзвенное административно-территориальное устройство со значительными различиями в характере и роли отдельных видов административно-территориальных единиц и соответствующих им органов управления на местах. Отсюда вытекает, что в местных территориальных единицах может осуществляться как местное управление, так и местное самоуправление. Ал.А. Мишин выделяет две системы демократической организации власти на местах — англо-американскую и европейскую.[21] Англо-американская система, которой придерживаются не только государства с соответствующей правовой системой, характеризуется наличием местного самоуправления на всех уровнях ниже государства, субъекта федерации или государственно-автономного региона. При этом отсутствуют административно-территориальные единицы с общей компетенцией. Для европейской системы характерно сочетание местного самоуправления с местным управлением. Сочетание это может иметь самые различные формы. При этом на местные органы управления возлагаются определенные функции в отношении местного самоуправления. В некоторых федеративных государствах встречаются случаи, когда субъекты федераций осуществляют наряду со своими собственными также функции местного самоуправления. Это относится, например, к упомянутым ландсгемайн-де-кантонам в Швейцарии, к городам-землям в Германии и Австрии (Берлин, Гамбург, Бремен, Вена). Примером такой функции представляется административная опека. Она предполагает, что решения органов местного самоуправления не могут вступить в силу, пока не получат одобрения органа местного государственного управления, назначенного или уполномоченного сверху (префекта, губернатора, бургомистра и т. п.). В одобрении может быть отказано по причине как незаконности, так и нецелесообразности решения. В настоящее время система административной опеки встречается достаточно редко, представляя собой пережиток бюрократической централизации. Сегодня на смену административной опеке пришла функция административного надзора, который ограничивается проверкой только законности решений органов местного самоуправления. Обычно орган местного государственного управления для проверки решения имеет небольшой срок, по истечении которого, при отсутствии возражений, решение вступает в силу. Такое решение может быть оспорено только в судебном порядке. В свою очередь, органы местного самоуправления могут в судебном порядке защищать свою автономию не только от ретивых местных администраторов, но даже от парламентов, президентов и правительств. Как уже отмечалось выше федеративные конституции часто организацию власти на местах не регулируют (например, в США), однако просматривается новейшая тенденция регулировать эти отношения все более подробно, как, например, в Бразилии. Дело в том, что децентрализация власти в пользу субъектов федераций подчас приводит к ущемлению их властями интересов местных сообществ. Поэтому Конституции субъектов федераций и уставы и аналогичные им акты регионов, пользующихся государственной автономией, нередко также подробно регулируют организацию власти на местах. Главный же источник правового регулирования отношений власти в политико-административных единицах — это принимаемые ими самими хартии самоуправления, уставы (статуты) или, как в Бразилии, органические законы. Особое место занимает советская модель организации власти на местах, которая сохранилась в Китае, на Кубе, в КНДР, во Вьетнаме. Все органы при такой организации формируются выборным путем и назначаемые правительством должностные лица отсутствуют. В основу руководства и контроля над деятельностью местных органов положен принцип «демократического централизма». Суть его состоит в выборности всех представительных органов, подотчетности и подконтрольности нижестоящих органов вышестоящим, обязательности решений вышестоящих органов для нижестоящих и праве вышестоящих органов отменять решения, принятые нижестоящими органами. Так, в ст. 6 Конституции Социалистической Республики Вьетнам 1992 г. установлено, что «народ осуществляет государственную власть через Национальное Собрание и Народные советы всех ступеней, избираемые народом для представительства его воли и чаяний и ответственные перед народом. Национальное Собрание и Народные советы всех ступеней являются политической основой системы государственных органов, которые формируют все другие органы: администрацию, суд, прокуратуру, подотчетные и подконтрольные советами. Национальное Собрание и Народные советы всех ступеней и другие государственные органы организуются и действуют в соответствии с принципом демократического централизма». Хотя фактически руководство и контроль в отношении нижестоящих государственных органов осуществляются через аппарат коммунистической партии так, как руководители органов государственной власти состоят в этой партии и часто входят в состав пленумов вышестоящих партийных комитетов. Поэтому нет необходимости прибегать к отмене решений нижестоящих органов вышестоящими, вместо этого по партийной линии принимается соответствующее решение, которое исполняется в силу партийной дисциплины. В деятельности местного самоуправления в демократических странах большое значение имеют разного рода гражданские инициативы, коллективные выступления жителей в целях решения местных проблем, самодеятельное их решение и т. п. Гражданская инициатива отличается от народной инициативы, которая обязывает органы власти рассматривать ее требования. Все более широкое распространение получает новая концепция местного самоуправления, это волонтерское движение, которое характеризуется следующим: оказание влияния через непосредственные действия; оказание помощи отдельным людям или группам в самоудовлетворении своих потребностей, а не просто предоставлении им услуг; гарантии обеспечения услуг через другие организации и учреждения, вступая с ними в партнерские отношения, вместо того чтобы самим оказывать услуги; изыскание источников финансирования в других организациях и учреждениях. Это расширяет и обогащает связи органов местного самоуправления, высвобождает персонал, ранее занимавшийся оказанием услуг, что экономит бюджетные средства. К тому же и жители бережнее относятся к результатам собственного труда, чем к благам, предоставленным публичной властью. Следует также отметить, что компетенция городов, как правило, шире, чем сельских единиц того же уровня. Крупные города часто имеют ступенчатую систему самоуправления, что позволяет распределить их компетенцию по соответствующим внутренним уровням. В отличие от рассмотренных выше органов местного самоуправления общей (универсальной) компетенции органы управления и самоуправления специальных округов (школьных, санитарных, пожарных, полицейских, по водоснабжению и др.) осуществляют руководство в конкретных узких сферах. В каждом специальном округе создается специальный руководящий совет (три-семь человек), избираемый населением или назначаемый вышестоящими властями. Чтобы обеспечить эффективную реализацию поставленных задач и исключить влияние местничества, границы специальных округов не совпадают с общим административным или политико-административным территориальным делением, охватывая территории нескольких графств (департаментов, областей или общин). Вопрос 2. Структура местных органов власти.  Эффективность осуществления власти на местах во многом зависит от формы административно-территориальной организации. В ряде государств сохранились во многом устарелые административно-территориальные формы. Так, в качестве самостоятельных административно-территориальных единиц нередко сохраняются исторически сложившиеся карликовые образования, утратившие сегодня реальную экономическую и демографическую значимость. Встречаются и несоответствия между статусом городских или сельских территорий, имевшие место в прошлом. Сохранение подобных архаизмов обычно диктуется социально-политическими интересами. Применяется, например, дробление тех территорий, где происходит активная политическая и экономическая борьба, где преобладают политически активные национальные меньшинства. Вместе с тем в развитии административно-территориального деления в современных условиях все большее значение начинает приобретать стремление государственной власти обеспечить простор для крупного производства, для государственного стимулирования деятельности частных корпораций путем создания региональных образований и объединения мелких административно-территориальных единиц. Реформы административно-территориального устройства были предприняты в основном в 70-х годах в Великобритании и ФРГ, а в конце 80-х годов - во Франции. Следует, однако, отметить, что они не устранили существенных различий в территории и численности населения административно-территориальных единиц, относящихся к одному и тому же виду. Так, в США непосредственными административно-территориальными единицами всех штатов, кроме Коннектикута и Род-Айленда, являются графства. В Луизиане эти административно-территориальные единицы называются округами, на Аляске - бороу. В стране насчитывается более 3 тыс. графств, различных по размерам и численности населения. Свыше 60% графств имеет менее 25 тыс. жителей каждое, между тем как 137 графств (4%) - 250 тыс. населения и более, причем в 19 из них проживает по 1 млн. и более человек. В 20 штатах графства подразделяются на низовые административно-территориальные единицы - тауншипы и приравненные к ним тауны. Тауншипы наиболее распространены на северо-востоке и севере страны. В них проживает свыше 22% населения США. Более 100 тауншипов имеют по 50 тыс. жителей и более, между тем как примерно 15 тыс. этих единиц насчитывают по 5 и менее тыс. человек. В штатах Новой Англии имеется примерно 1400 таунов - компактных городских и сельских общин, главным образом мелких. Графства и тауншипы охватывают в основном сельские территории, хотя часть этих административно-территориальных единиц отнесена к городскому типу. Особый вид административно-территориальных единиц составляют городские поселения, имеющие статус муниципальных корпораций (сити, бороу, виллиджис). В них проживает две трети населения страны, причем на 164 крупнейших города приходится 56 млн. жителей. Более половины муниципальных корпораций имеют менее 1 тыс. жителей. Большую роль в административно-территориальной организации США играют особые подразделения штатов - специальные округа. Они создаются для управления отраслями местной жизни, выделенными из компетенции муниципальных советов. Органы специальных округов - управления, комиссии - либо избираются населением, либо полностью или частично назначаются штатами, графствами. Многие из них выступают не в качестве местного самоуправления, а лишь как агенты штатов. В США насчитывается более 43 тыс. различных специальных округов (из них около 15 тыс. школьных). В Великобритании в соответствии с Актом о местном управлении 1999 г. территории Англии, Уэльса и Северной Ирландии делятся на графства. Англия, кроме того, разделена на восемь приблизительно равновеликих регионов - Лондон, Восточный Мидленс, Западный Мидленс, Восточная Англия, Йоркшир-Хамбер, Юго-Восток, Юго-Запад, Северо-Запад. Шесть графств в Англии и одиннадцать в Уэльсе, отличающихся особенно высокой степенью урбанизации, имеют статус городов-графств. Территория графств Англии и Северной Ирландии подразделяется на округа: в Англии насчитывается 296, в Северной Ирландии - 26 округов. На территории Уэльса и Шотландии предусмотрено одноуровневое управление: в Уэльсе создаются только графства и города-графства, в Шотландии - только округа. Кроме того сохраняются и традиционные единицы местного самоуправления - приходы в Англии, общины в Уэльсе и Шотландии. Территория Большого Лондона с 1964 г. подразделяется на 32 административных района. Особую административную единицу с архаичной системой самоуправления составляет исторический центр города - Сити. Территория Франции подразделяется на 95 департаментов, которые состоят из округов, последние делятся на кантоны. Департаменты охватывают низовые административно-территориальные единицы - городские и сельские коммуны (36,5 тыс.). Коммуны и департаменты рассматриваются как территориальные коллективы, имеющие свои выборные органы - советы коммун и генеральные советы департаментов. Вместе с тем департаменты служат территориальной основой для управления на местах общегосударственными делами и центрами правительственного надзора за выборными муниципальными органами. В округах и кантонах выборные органы местного управления отсутствуют. Округа являются территориальными подразделениями департамента, в рамках которых осуществляется надзор за муниципалитетами. Кантоны представляют территориальную основу для органов юстиции, полиции и для проведения выборов в генеральные советы департаментов. Париж имеет статус одновременно коммуны и департамента. Кроме того, статус департаментов предоставлен некоторым заморским территориям (так называемые заморские департаменты Гваделупа, Гвиана, Мартиника, Реюньон). Высшим звеном территориальной организации местного управления во Франции являются регионы, созданные в 1973 г. По Закону 1982 г. о децентрализации регионы (их 26), подобно коммунам и департаментам, стали обладать статусом «территориальный коллектив», означающим наличие выборного органа местного управления. Регионы служат базой для планирования и проведения экономических и социальных мероприятий, значение которых выходит за рамки отдельного департамента. В Италии согласно Конституции 1947 г. высшим звеном административно-территориального деления являются 20 областей. Последние, кроме области Валле д'Аоста, разделены на 92 провинции, которые, в свою очередь, охватывают около 8 тыс. городских и сельских коммун. В областях, провинциях и коммунах органами местного управления являются областные, провинциальные и коммунальные советы. Специфической особенностью административно-территориального устройства Италии является предусмотренное Конституцией предоставление областям статуса автономных образований (с правом издания областных законов и рядом других полномочий). Кроме того 5 областей - Сицилия, Сардиния, Трентино-Альто-Аджидже, Фриуле-Венеция - Джулия и Валле д'Аоста - имеют особый статус, их автономия является более широкой. Для этих областей Парламент Италии утверждает специальный статут с помощью конституционного закона, для остальных такой статут задается обычным законом. Система административно-территориальных единиц в ФРГ определяется конституциями земель. Территория земель подразделяется на 278 уездов, в которые входит 14 135 общин. В 6 крупнейших землях из 11 созданы административные округа в качестве опорных баз администрации земель. В 60 - 70-х годах в землях были проведены реформы, направленные на резкое уменьшение числа общин, имеющих муниципальное управление. В земле Северная Рейн-Вестфалия, например, число таких общин сократилось с 2224 до 1276. Сокращено и число уездов. Эти реформы повлекли за собой существенное уменьшение количества выборных членов муниципальных органов, их отдаление от населения. В уездах и общинах имеются выборные органы местного управления - уездные и общинные советы. В общинах с населением менее 200 человек наряду с советами функционируют собрания избирателей. В округах выборные органы управления отсутствуют. В некоторых землях муниципальные органы объединяются в союзы для совместного выполнения отдельных задач. В городах-землях Бремене и Гамбурге городские собрания являются органами власти этих земель и вместе с тем органами городского управления. В Японии согласно Закону 1947 г. о местном самоуправлении образовано 47 префектур и приравненных к ним единиц (районы Токио, Хоккайдо). Население префектуры составляет от 0,5 млн. до 12 млн. человек. Префектуры подразделяются на города (пункты с населением свыше 50 тыс. жителей), поселки и села. На 1 января 1981 г. статус города имели 650 поселений. Крупнейшие города с населением свыше 500 тыс. человек (Киото, Осака, Саппоро и др.), хотя и входят в состав префектур, имеют особый правовой режим. Ранее существовавшие самостоятельные административные подразделения префектурган с 1923 г. сохраняются лишь в качестве избирательных округов и территориальной базы для филиалов некоторых отраслевых органов префектур. Органами местного управления в Японии являются префектуральные, городские, поселковые и сельские собрания, избираемые населением. Любая административно-территориальная организация зарубежных стран предусматривает свою модель организации власти. Моделей такой организации довольно много. Все рассмотреть не представляется возможным, однако следует остановиться на наиболее типичных. Одна из таких моделей, когда местная администрация избирается местными представительными органами из своего состава, причем нередко глава администрации (мэр и т. п.) является одновременно председателем представительного органа. Другая модель предусматривает избрание населением не только членов представительного органа (депутатов, советников и т.п.), но и главы местной администрации, а также некоторых других должностных лиц исполнительной и судебной власти (казначея, прокурора, мирового судьи, вплоть до шерифа — начальника полиции). В городах США, например, встречается такая специфическая форма, при которой городской совет избирает своего председателя — мэра, осуществляющего в основном представительские функции, а глава администрации — это управляющий (профессиональный менеджер), просто нанимается советом. Однако чаще наблюдается совпадение формы самоуправления с формой государственного управления, что характерно для парламентарных монархий и парламентарных республик. Своя специфика соотношения государственного управления и самоуправления наблюдается в Бразилии. Так, в муниципиях, из которых состоят бразильские штаты, организация публичной власти включает только законодательную и исполнительную ее ветви. Что же касается судебной, то она находится за пределами сферы компетенции муниципии. Бразильская Конституция в ст. 30 предусматривает компетенцию муниципии, которая, естественно, осуществляется ее законодательным и исполнительным органами самоуправления. Эта компетенция реализуется через: законодательство по вопросам местного значения, дополнение федерального и штатного законодательства; установление и взимание местных налогов, а также обеспечение своих доходов без ущерба для обязательств представлять и опубликовывать отчеты в установленные законом сроки; создание, организация и упразднение округов при соблюдении законодательства штата; организация и предоставление прямо или косвенно публичных услуг местного значения, включая общественный транспорт; при техническом и финансовом сотрудничестве с Союзом и штатом осуществление программ дошкольного воспитания и основного обучения, обеспечение здравоохранения; поощрение адекватного территориального обустройства путем планирования и контроля над использованием, выделением и застройкой городских земель; поощрение охраны местного историко-культурного наследия при соблюдении законодательства и под надзором Союза и штата. Конституции штатов устанавливают, что законодательная власть осуществляется муниципальной палатой, состоящей из муниципальных депутатов, которые пользуются обычными иммунитетами и привилегиями. Исполнительная власть вверена муниципальному префекту, которого в случае необходимости заменяет вице-префект. Префект, вице-префект и депутаты избираются гражданами и в начале срока полномочий должны представить декларацию о своем имуществе. Муниципальная палата двумя голосованиями с промежутком не менее 10 дней и 2/3 голосов принимает органический закон для муниципии, основанный на принципах, установленных конституциями Союза и штата. Таким образом, конституция определяет систему местного самоуправления. Аналогичная ситуация складывается и в Швейцарии, где к тому же в общинах некоторых кантонов представительные органы не создаются, а их функции выполняются общими собраниями жителей. Текущие административные дела осуществляют избираемые этими собраниями старосты. Несколько иной пример организации местной власти представляет Италия. Здесь представляет интерес организация публичной власти на уровнях ниже области, которая является носителем государственной автономии. Статус соответствующих органов урегулирован Законом о местных автономных единицах 1990 г. Такими уровнями служат провинция и коммуна. Представительными органами самоуправления там являются советы, избираемые жителями, сроком на пять лет. Советы образуют свои исполнительные органы — джунты, состоящие из председателей (в коммунах — синдиков) и асессоров. Выполнение задач государственного управления в провинции возлагается на префекта, назначаемого Советом министров. Он, в частности, осуществляет административный надзор за самоуправлением и руководит провинциальной полицией. В коммуне функции государственного управления возлагаются на синдика, который совмещает их с руководством джунтой. Италия является примером соединения местного самоуправления с местным управлением на всех основных уровнях (если не считать упоминавшихся выше округов с исключительно административными функциями, возможность создания которых предусмотрена частью второй ст. 129 Конституции). Конституция Болгарии закрепляет общину основной административно-территориальной единицей, где осуществляется местное самоуправление. Граждане участвуют в управлении общиной, как через избранные органы, так и непосредственно через референдум и общее собрание. Общинный совет избирается населением общины на четыре года. Исполнительная власть в общине принадлежит кмету, который избирается на тот же срок населением или общинным советом. Общинные советы могут оспорить в суде акты и действия, нарушающие их права (ч. 1 ст. 136, ст. 138, 139, 145). Вышестоящим уровнем территориального деления представляется область, которая является региональной административно-территориальной единицей государственного управления, обеспечивающей соответствие между национальными и местными интересами. Самоуправления в области нет, а управление областью осуществляет областной управляющий, назначаемый Советом министров. Он обеспечивает проведение государственной политики, отвечает за защиту национальных интересов, законности и общественного порядка и осуществляет административный контроль. Ему помогает областная администрация (ст. 142, 143). Здесь на лицо сочетание самоуправления на низовом уровне территориального деления с государственным управлением на высшем. Следует отметить, что при всех этих моделях допускается принятие решений по вопросам местного самоуправления референдумом. Иначе выглядит сочетание государственного управления с местным самоуправлением на зависимых территориях, не имеющих государственного статуса или статуса части метрополии. В британских владениях управление осуществляют губернаторы, во французских — верховные комиссары, назначенные главами государств-метрополий по рекомендации их правительств. При губернаторе (верховном комиссаре) и нередко под его председательством создается исполнительный совет, осуществляющий текущие административные функции. Избираемый местным населением представительный орган (законодательный совет, легислатура и т. п.) принимает законы, которые должны получить подпись администратора метрополии. Последний вправе наложить вето или резервировать закон на усмотрение правительства метрополии, которое может аннулировать даже закон, подписанный администратором. Кроме того, администратор может распустить законодательный совет и законодательствовать сам. Здесь, таким образом, осуществляется жесткая административная опека метрополии над местным самоуправлением. Вопрос 3. Компетенция и деятельность местных органов. Полномочия органов местного самоуправления в Ангии и Уэльсе
| ||||||