|
|
Конституционное право зарубежных стран. Тема Предмет, источники и система Конституционного права зарубежных стран Цель изучения темы
Тема 10. Государственный аппарат в зарубежных странах
Цель изучения темы: формирование у обучаемых целостного представления о роли и месте государственного аппарата в системе реализации государственной власти в зарубежных странах.
Задачи изучения темы:
определить понятие государственного аппарата;
определить значение государственной службы и ее место в организации государственного аппарата зарубежных стран;
проследить основные тенденции развития государственного аппарата;
исследовать роль государственного аппарата зарубежных стран в осуществлении политической, экономической и социальной функций государства;
исследовать сущность государственной службы в зарубежных странах, порядок формирования государственными служащими аппарата, особенности их правового положения;
обратить внимание на то, что армия, полиция, разведка - основные звенья государственного аппарата.
Вопросы темы:
1. Понятие и структура государственного аппарата.
2. Государственная служба в зарубежных странах.
3. Место и роль вооруженных сил в структуре государственного аппарата.
4. Полиция, разведка, средства массовой информации в структуре государственного аппарата.
Вопрос 1. Понятие и структура государственного аппарата.
В государственном механизме зарубежных стран наряду с высшими органами государственной власти особую роль играет государственный аппарат. Государственные органы, то есть органы государственной власти и государственного управления, суда и прокуратуры, армия и органы разведки, полиции вместе с их личным составом и материальной основой, создаются как часть механизма осуществления государственной власти. Совокупность этих органов образует государственный аппарат в узком, или собственном смысле слова. В каждом государстве государственный аппарат составляет основу государственного механизма, предназначенного для осуществления задач и функций государства. Вокруг него группируются все другие звенья государственного аппарата. Важно отметить, что в современных условиях государственный аппарат неизмеримо вырос, появились новые его части, выполняющие экономические, идеологические и иные функции. В частности, возникли различные министерства и ведомства хозяйственного и социального характера, усилились органы разведывательной и контрразведывательной службы, появились ведомства пропаганды, различные научно-исследовательские центры.
Весь государственный аппарат подотчетен главе государства (президентские республики) или главе правительства (монархии, парламентарные республики). В их подчинении находятся министерства, штабы, ведомства, агентства и управления, организующие работу всех звеньев государственного аппарата. При этом только министры несут формальную ответственность перед парламентом. Весь остальной руководящий состав государственного аппарата юридически независим от парламента, причем во многих странах существуют администраторы (постоянный заместитель министра - Великобритания, государственный секретарь - ФРГ, Франция, Италия), которые непосредственно руководят аппаратом министерства, а по своему статусу относятся к несменяемым должностным лицам. Чиновничество, возглавляемое такими министрами / администраторами, осуществляет реальную работу управления. Широкое развитие получили «независимые ведомства», действующие в важнейших сферах экономической, социальной и идеологической жизни зарубежных стран. К ним относятся банки, управления атомной, энергетической и другими важнейшими отраслями промышленности.
Агентства, ведающие пропагандой (телевидение, радиовещание, цензура), органы полиции, разведки и контрразведки. Все эти учреждения и их руководители выведены из-под контроля парламентов, комплектуются в особом порядке.
Государственный аппарат выступает как мощная сила, используемая правительством для организации управления обществом в своих интересах. Этому аппарату присущи и определенные признаки. Один из важнейших признаков, вытекающих из сущности государства, выражается в том, что главное назначение государственного аппарата в охране сложившегося правопорядка, существующей государственности.
Отличительной чертой государственного аппарата является также его сравнительная многочисленность. В США, например, только в федеральной администрации занято более 3 миллионов человек, во Франции численность работников публичной службы превышает I миллион человек, в ФРГ около 2 миллионов человек находятся на государственной службе, в Великобритании чиновничество составляет отряд, превышающий 700 тысяч человек. В связи с расширением государственного экономического регулирования, развитием науки и техники меняется профессиональный состав работников государственного аппарата: появились специалисты в области информатики, математики, социологии, естественных наук, инженерного дела. Одновременно идет процесс сокращения должностных лиц„ связанных с исполнением «традиционных» государственных должностей (клерков, налоговых инспекторов и др.). Многомиллионная армия чиновников, не занятая в производительном труде, содержится за счет налогоплательщиков.
Государственный аппарат в любой зарубежной стране характеризуется рядом особенностей, выражающихся в методах его работы.
Главное отличие состоит в том, что входящие в систему государственного аппарата органы, наделены правом проводить мероприятия по осуществлению возложенных на них задач таким способом, который делает исполнение их обязательным для всех. В государственном аппарате сосредоточено проявление властных государственных полномочий, что находит свое выражение в издании обязательных правовых актов. Выполнение этих мероприятий и актов обеспечивается посредством применения различных мер — воспитания, разъяснения, убеждения, а в случае необходимости допускается применение также и мер государственного принуждения. Таким образом, государственный аппарат является прямым выразителем воли господствующих структур, осуществляемой через государство.
Из этих особенностей государственного аппарата вытекает и его исключительно большое значение. Без него нельзя было бы ни укрепить власть, ни осуществлять задачи государства.
Государственный аппарат играет важнейшую роль в осуществлении функций государства. В международном отношении прочный и надежный государственный аппарат является гарантией суверенитета и независимости страны. Государственный аппарат в собственном смысле слова является предметом специального регулирования нормами конституционного права. Основные вопросы организации и деятельности государственного аппарата занимают большое место в конституционно-правовой науке.
В любой стране организация системы государственных органов не является самоцелью. Она представляет собой лишь средство по осуществлению функций государства. Отсюда вытекает политическая обусловленностьаппарата, устройством и степенью развития государства. Эта обусловленность присуща всякому государственному аппарату.
Этим целям подчинена и структура государственного аппарата, подбор его личного состава и методы его работы.
Главными элементами, из которых состоит государственный аппарат, являются постоянная армия, разведывательные и полицейские органы, бюрократическое чиновничество. Через них осуществляется полицейско-фискальная деятельность государства. Личный состав государственных органов подбирается с учетом лояльности по отношению к политике и интересам государства. Государственный аппарат зарубежных стран в наше время характеризуется неимоверным раздуванием, фашизацией и милитаризацией, а также полным его подчинением монополиям. Особенно ярко это видно на примере США, которые после второй мировой войны стали центром международной реакций.
Таким образом, в определенных условиях государственный аппарат приобретает международное значение.
Система государственных органов зависит также от устройства государства. В унитарном мононациональном государстве существует единая система государственных органов, единый государственный аппарат
Однородное с точки зрения национального состава государство не нуждается в обособлении отдельных частей государства, присущем федеративному по своему устройству государству. Поэтому проблема создания государственного аппарата менее сложна, чем в многонациональных государствах. Разделение территории на административные единицы и образование в каждой из них местных органов имеет отношение только к вопросу о местном самоуправлении в рамках единого и унитарного государственного устройства, а не представляет собой проблемы существования отдельных государственных образований и сочетания этих образований и их аппаратов в системе союзного государства и союзного государственного аппарата.
Государственный аппарат, то есть система государственных органов, испытывает на себе также влияние некоторых особенностей национального, исторического и др. характера. Эти особенности могут наложить определенный отпечаток на его структуру, взаимоотношения между отдельными частями, а также на некоторые методы его работы, не изменяя при этом природу государственного аппарата.
Сюда же относится ряд других вопросов, связанных с историческими, национальными и другими подобными особенностями. Такими же факторами обусловливается различия в наименовании того или иного органа.
Все это дает определенную дополнительную характеристику государственного аппарата в различных странах.
Так, Попечительный совет в Иране, дает заключение о соответствии принятых Меджлисом актов предписаниям Корана и Конституции. В случае противоречия такие акты возвращаются на новое рассмотрение в Меджлис. Подобные органы есть и в ряде других мусульманских стран (например, в Саудовской Аравии).
А вот в Турции, где ислам также глубоко пронизывает жизнь гражданского общества, правовая система, тем не менее, свободна от влияния шариата. Конституция объявляет республику демократическим, светским и социально-правовым государством (ст. 2). Согласно ч. 5 ст. 24 Конституции никто не может эксплуатировать религию и злоупотреблять религиозными чувствами либо признаваемыми религией святынями в целях приспособления, пусть даже частичного, к религиозным правилам социального, экономического, политического или правового строя государства либо в целях обеспечения политических или личных выгод и влияния.
В Латинской Америке конституционное право отражает зачастую сильные политические позиции католической церкви. Так, Конституция Боливии 1967 г. в ст. 3 предусматривает, что государство признает и поддерживает римско-католическую апостолическую религию, гарантируя при этом возможность отправления любого другого религиозного культа. Президент республики осуществляет право государственного патроната над церковью, духовными учреждениями, духовными лицами, бенефициями и имуществом, предлагает для назначения кандидатуры архиепископов и епископов, отобранные из трех лиц, выдвинутых на каждую должность Сенатом; назначает каноников, настоятелей и других церковных должностных лиц из предложенных церковными советами кандидатур, с санкции Сената; дает согласие на постановления церковных соборов, послания, буллы и рескрипты верховного первосвященника.
Во многих странах на религиозные объединения распространяется общее конституционно-правовое регулирование статуса общественных объединений.
Управление государственным аппаратом - одна из основных административных функций правительства. Правительство не только играет решающую роль в деле комплектования всего государственного аппарата, но и руководит его деятельностью. Современный государственный аппарат, приспособленный для осуществления многообразных государственных функций, не только велик численно, но и очень сложен в чисто организационном отношении. Правительство, будучи, прежде всего, политическим институтом, направляет и координирует деятельность государственного аппарата через министерства, департаменты, штабы и другие ведомства. См. схему на примере Германии.
Ведомство — это государственный орган исполнительной власти специальной компетенции, т. е. специализированный в определенной сфере государственного управления, обладающий в этой сфере установленными властными полномочиями. Ведомства в зависимости от национальных традиций могут быть различными. Ведомства могут быть правительственными, когда их руководители входят в состав правительства, и неправительственными, руководители которых в состав правительства не входят. Среди последних следует выделить независимые ведомства, не находящиеся в подчинении какого бы то ни было органа, включая правительство. Хотя по своему характеру они являются исполнительными.
Правительственные ведомства создаются и действуют на основе единоначалия.
Представленная схема показывает систему зависимости аппарата от Правительства Великобритании.
Некоторые ведомства (например, финансов) обладают определенными надведомственными полномочиями. Это означает, что другие равные им по рангу ведомства отдельные свои полномочия осуществляют с согласия или под контролем таких ведомств.
В составе министерств (и аналогичных им органов) иногда создаются крупные самостоятельные подразделения с разными наименованиями, возглавляемые государственными секретарями или иными должностными лицами подобного ранга.
Так, согласно испанскому законодательству в министерских департаментах высшими органами являются министры, государственные секретари, подсекретари и генеральные секретари, имеющие ранг подсекретаря. Все прочие органы и единицы Центральной администрации государства находятся в подчинении этих высших органов. Например, в министерстве председательства имеются государственный секретариат по вопросам публичной администрации и подсекретариат председательства, в министерстве образования и науки — государственный секретариат по делам университетов и исследований и подсекретариат образования и науки, в министерстве внутренних дел — подсекретариат внутренних дел и дирекция безопасности государства с рангом подсекретариата и т. д.
Неправительственные ведомства, также имеющие широкий спектр наименований (комиссии, комитеты, советы, агентства, бюро и т. п.), могут быть подчинены правительственным, а могут находиться в прямом подчинении правительства или его главы. Их руководители могут назначаться и смещаться либо главой правительства непосредственно или через акт главы государства, либо коллегиальным решением правительства также непосредственно или через акт главы государства.
Независимые ведомства учреждаются конституцией или законом, их руководители назначаются согласованным решением законодательной и исполнительной ветвей власти. Часто они, как упоминавшиеся филиппинские конституционные комиссии — гражданской службы, по выборам и Аудитная, — осуществляют наряду с исполнительно-административными также юрисдикционные функции, т. е. разрешают определенные юридические конфликты.
По отношению к государственному аппарату правительство выступает в качестве центра, который на основании полученной им информации принимает решения, осуществляемые различными звеньями этого аппарата.
Многообразие функций, закрепленных за органами государственной власти, предполагает наличие разветвленного государственного аппарата, благодаря которому осуществляется повседневная оперативная деятельность по управлению делами и обеспечивается реализация решений, через соответствующую систему конституционных органов, которые в своей совокупности образуют конституционную систему органов государства.
Конституционный орган называется так потому, что учреждается в соответствии с конституцией, и представляет собой лицо или систематизированную группу лиц, наделенную полномочиями принимать решения, обладающие правовыми последствиями для субъектов права (например, Парламент или Правительство).
Наряду с конституционными органами в государстве существуют учреждения, называемые в литературе службами, агентствами исполнительными агентствами. В отличие от конституционных органов учреждения представляют собой организованную группу лиц, создаваемую для обслуживания субъектов права.
Функционирование конституционных органов и учреждений государства осуществляется через решения и действия их должностных лиц, наделенных индивидуальными полномочиями, реализация которых порождает юридические последствия для субъектов права. При этом следует иметь в виду, что должностное лицо может делать только то, что предписано законом, в отличие от частного лица, которое может делать все, что не запрещено законом.
В основе правовой природы, принимаемых решений лежат два принципа: единоначалия, например, решения министра или коллегиальности, например, акты парламента. Конституционное право национальной системы права каждого государства регулирует правовой статус конституционных органов и представляет собой правовую основу государственного механизма, а иногда также полностью статус отдельных учреждений (например, Администрация Президента США).
Положение каждого конституционного органа или учреждения, урегулированное нормами конституционного права, образует его правовой статус. Он имеет сложную структуру, которая определяется, прежде всего, его функциональным назначением, выраженным в его задачах, которые определяют его компетенцию.
Но, если функциональность определяет направление деятельности конституционного органа, то полномочия показывают те возможности, тот результат, который может быть достигнут этим институтом.
Следует также иметь в виду, что конституционный орган может делать только то, для чего он создан, т.е., только для достижения целей, определенных конституцией.
Компетенция конституционного органа реализуется через решения, которые он принимает в виде правовых актов или действий.
Вопрос 2. Государственная служба в зарубежных странах.
Практически все конституционные органы зарубежных стран состоят из профессиональных государственных служащих или обслуживаются ими. Исключение, в некоторой степени, составляют служащие «силового блока», в состав которого входят военнослужащие.
Все они в совокупности составляют государственный аппарат. Государственный аппарат состоит из должностных лиц, которых в литературе иногда называют чиновниками, обладающих властными полномочиями и гражданских служащих, не имеющих властных полномочий.
Соответственно для того, чтобы определить понятие государственного служащего, необходимо отметить, что это лицо, находящееся на службе у государства, имеет должность в государственном аппарате и за это получает определенное денежное вознаграждение и некоторые льготы и послабления, в том числе налоговые.
Главней опорой современного государства стало профессиональное чиновничество. Для него предусмотрен особый правовой статус, закреплены специальные привилегии и некоторые льготы. В большинстве стран работники государственного аппарата делятся на «политических» и «неполитических», «сменяемых» и «несменяемых» чиновников. В Великобритании, например, к политическим должностным лицам относятся только министры - политические руководители, сменяемые с уходом правительства. К «неполитическим» относятся профессиональные, несменяемые чиновники, остающиеся на своих местах постоянно, несмотря на смену правительства. В США работники федеральной администрации делятся на «патронажную» и конкурсную категории. «Патронажные» должности (политические) замещаются по личному усмотрению президента, некоторые из них (секретари, министры, послы и др.) - с согласия Сената. Конкурсные должности делятся на 18 классов, для замещения должности по каждому классу предъявляются определенные требования
При системе конкурсов на государственную службу принимаются только те лица, чья пригодность к замещению определенной должности устанавливается специальной конкурсной комиссией. В ряде стран (ФРГ, Швейцария, Нидерланды, Скандинавские страны) действует конкурс документов. В большинстве же стран предусмотрены специальные конкурсные экзамены. В Великобритании, например, кандидаты на государственную должность вначале должны выдержать письменный экзамен по общеобразовательным предметам, затем они проходят проверку путем тестов и интервью, а вопрос о их зачислении на государственную службу решает специальное управление по окончательному отбору.
Приблизительно такая же сложная процедура конкурсов предусмотрена и в других зарубежных странах. Демократически настроенные граждане, даже выдержавшие конкурс, не всегда могут рассчитывать на получение места в государственном аппарате. В ряде стран существуют запреты на профессию для определенных категорий граждан, прежде всего для сторонников альтернативных политических направлений. Тем самым, государственный аппарат в буржуазных странах тщательно фильтруется и комплектуется за счет лиц, придерживающихся традиционного образа жизни.
В демократических странах провозглашается концепция отделения политики от управления. В связи с этим от чиновников требуется соблюдение политической «нейтральности». Им, в частности, запрещено участвовать в деятельности политических партий (ФРГ, Индия), занимать руководящие партийные должности (Япония), выдвигать свои кандидатуры на выборные государственные должности (Великобритания, Япония, Индия), участвовать в забастовках (ФРГ, Япония, Бельгия). Компенсируя эти ограничения политических прав чиновничества, государство предусматривает для него повышенную денежную оплату, специальное пенсионное обеспечение и некоторые материальные льготы. Все это способствует кастовости чиновничества, использованию его в интересах властвующих элит во всех звеньях государственного аппарата.
В соответствии с функциональными задачами каждый институт располагает собственным, определенным образом структурированным аппаратом, который строится в соответствии с задачами и компетенцией самого института.
Система государственной службы построена по-разному в различных государствах. Однако есть некоторые общие моменты. В каждом государстве государственная служба делится на гражданскую службу и военную. Так в США нет единой гражданской службы, а каждое учреждение формирует свою гражданскую службу, в Германии существует структурированная гражданская служба, где привилегированное положение занимает чиновничество. Вопросы кадровой политики в современных условиях важны для любого государства, для любого ведомства, для любой организации. Профессиональные и личностные качества сотрудников непосредственно сказываются на успехе порученного им дела, а возможная некомпетентность подчиненных приводит к колоссальным убыткам или полным провалам в выполнении поставленных задач.
Одно из наиболее интересных направлений в этой области – формирование базы данных или так называемого резерва специалистов-аналитиков.
Вопрос 3. Место и роль вооруженных сил в структуре государственного аппарата.
Основу государственного аппарата зарубежных стран составляют так называемые «прямые орудия власти», т.е., такие части государственного аппарата, которые непосредственно осуществляют принуждение и составляют главную опору государства. Деятельность этих органов не подвергаются строго правовой регламентации, они функционируют на основе положений, разрабатываемых и утверждаемых исполнительной властью.
К частям государственного аппарата, выступавшим в качестве прямых орудий власти, относятся: вооруженные силы, полиция, разведка и, в определенной мере, пропагандистский идеологический аппарат. Каждая из указанных частей государственного аппарата занимает особое место в государстве, играет роль, прямо связанную с охраной его экономических и политических интересов.
В демократических странах признается принципдеполитизациивооруженных сил и иных вооруженных учреждений (полиции и др.). Долгое время конституции о вооруженных силах практически ничего или почти ничего не говорили. Однако в современных конституциях отчетливо проявилась тенденция к определению задач вооруженных сил и установлению некоторых принципов их организации. Видимо, к этому подталкивает то, что на практике вооруженные силы нередко вмешиваются в политику вплоть до совершения военных переворотов.
Характерным примером конституционного регулирования в данной области может служить часть 1 ст. 8 испанской Конституции, согласно которой «Вооруженные силы, включающие Сухопутные войска, Военно-морской флот и Воздушные войска, имеют задачей гарантировать суверенитет и независимость Испании, защищать ее территориальную целостность и конституционный строй».
Вооруженные силы в зарубежных странах призваны обеспечивать такой порядок, который отвечает интересам государства.
Вооруженные силы, как правило, состоят из сухопутных войск, военно-морского флота и военно-воздушных сил. Кроме того, во многих странах существуют территориальные воинские формирования. Так, в США - это национальная гвардия, подчиненная губернаторам штатов, во Франции и ФРГ - войска территориальной обороны, в Великобритании - резервные войска внутренней службы. Тем самым зарубежное государство, располагает огромной военной машиной.
Вооруженные силы в большинстве зарубежных стран комплектуются на основе воинской повинности. Одновременно в некоторых из них применяется только добровольный способ комплектования вооруженных сия (США. Великобритания) или же сочетание воинской повинности с добровольным поступлением в состав вооруженных сил (Франция, ФРГ). Так, в США с 1973 года вооруженные силы комплектуются на основе добровольного найма. В качестве добровольцев на военную службу принимаются лица мужскогои женского пола, граждане США и иностранцы, мужчины в возрасте от 17 до 34 лет, женщины - в возрасте от 18 до 34 лет. В ФРГ бундесвер комплектуется на основе воинской повинности. Одновременно широко применяется служба в вооруженных силах по добровольному контракту. В связи с этим существуют «солдаты на время», заключающие контракты с государством на добровольную службу в вооруженных силах в пределах от 3 до 12 лет и профессиональные солдаты (унтерофицеры и офицеры), избравшие воинскую службу в качестве своей профессии.
Итальянская Конституция в ст. 52 наряду с признанием защиты родины священным долгом гражданина устанавливает, что военная служба обязательна в пределах и видах, установленных законом, что несение ее не должно причинять ущерб трудовому положению гражданина и осуществлению им политических прав и что организация Вооруженных сил должна отвечать демократическому духу Республики.
Управление вооруженными силами в зарубежных странах строго централизованно. В качестве их верховных главнокомандующих выступают главы государств (монархи и президенты). Возложение на главу государства функции верховного главнокомандования вооруженными силами типично, пожалуй, для большинства конституций. Это, в общем, понятно, когда речь идет о президентской или полупрезидентской республике, где глава государства обладает большими полномочиями. Но и в странах с парламентарным режимом, где глава государства активной роли в управлении государством не играет, он, тем не менее, часто признается конституциями верховным главнокомандующим вооруженными силами. Так, согласно ст. 68 Бельгийской конституции 1831 года, «Король командует сухопутными и морскими силами...»; согласно части девятой ст. 87 Конституции Италии, Президент Республики «осуществляет командование Вооруженными силами, председательствует в Верховном совете обороны, создаваемом в соответствии с законом...».
Однако, в некоторых странах с парламентарной формой правления на главу государства данная функция не возлагается. Например, в Германии, согласно ст. 65-а Основного закона, командование Вооруженными силами осуществляет федеральный министр обороны, в случае же обороны (т.е. вооруженного нападения на федеральную территорию или непосредственной угрозы такого нападения) данная функция, согласно ст. 115-6 Основного закона, переходит к Федеральному канцлеру (главе правительства).
|
|
|
Скачать 1.76 Mb.