Все лекции СЭП. Тема Введение. Предмет и структура экономической политики

• Название: Тема Введение. Предмет и структура экономической политики
• Дата: 28.06.2022
• Размер: 1.1 Mb.
• Имя файла: Все лекции СЭП.docx
• Тип: Документы; #618561
• страница: 3 из 22

Глава 2. Функции государства в рыночной экономике

Вопросы:

2.1. Равновесная комбинация двух механизмов координации. Принцип дополнения.

2.2. Экономические функции государства.

2.3 Функции государства в переходной экономике России.

2.4. Государство переходного периода и его способность выполнять дополняющие и компенсирующие функции.

Основные понятия

Функциональный подход. Административный и рыночный механизмы координации. Дополняющая функция государства. Принцип дополнения. Равновесный механизм координации. Компенсирующие функции государства. Качественное перерождение государства.

Макрофункции экономической системы

Новый объект исследования нам интересен его функцией. Поэтому описание макросистемы есть сначала функциональное описание. Полезность объекта для системы есть внешнее для него описание его связей с другими объектами, поскольку нет функций без элемента системы, которому наш объект приносит пользу. Но польза приносится и третьим лицам. С которыми у объекта нет непосредственной связи. Например, охрана окружающей среды или выгоды третьих лиц. Однако выполняя микрофункции, мы должны их отличать от макрофункций общественных институтов. Их функции мыслятся как только положительные для всех остальных. Если макрофункции института не выполняется, то замещается другим институтом, поскольку функция как потребность в функции есть внешнее для института, наперед заданная потребность самой системы. Это системная функция, т.е. нужная для стабильного существования ситемы, для ее нормы. Если общественный институт приносит вред, а не просто не выполняет макрофункцию, то он воспринимается другими элементами системы как внешний для системы институт, чужеродный и другие элементы будут стремиться от него избавится путем невступления в контакт с ним.

Внутреннее время страны как системы не всегда совпадает с внешним временем окружающих ее стран или среды их взаимодействия. Не менее важным для оценки экономической политики является также темп преобразований. Речь идет не преобразований природы человеком, а преобразования отношений или точнее преобразования типа отношений с государством и преобразования инерции культурных традиций, если они мешают производительным силам и отношенияям на микроуровне, которые всегда стремятся обеспечить соответствие, или точнее выразится, удобность в развитии производительных сил. Неудобство исходит от государственной власти и от привычек, как слагаемых культуры, всегда обращенных в прошлое, и там показавшими свою эффективность, что и послужило их закрепления. В настоящем они могут стать тормозом развития. Темп преобразования прямо зависит от этих двух факторов – государства и культуры. Темп сам по себе определяется новизной преобразования, особенно после революций. Тогда время кажется идущим медленно, а в других странах преобразования кажутся застывшим постоянным набором отношений. Наоброт при накоплении предреволюционных противоречий время летит быстро. Оно переполнено ожидание будущего, когда же будущее внезапно приходит все останавливаются в растерянности из-за разрущения общественных институтов и невыполнения макрофункций.

Кроме функционального описания системы предметом экономической политики выступает морфологическое и синтаксическое описание. Это описание анатомии системы, ее внутренние характеристики и связи элементов, называемые экономическими процессами. Формирование рынков, технологические цепочки создания стоимости, денежные потоки, обеспечивающие жизнедеятельность микроэлементов системы – домохозяйств.

Синтаксическое описание процессов связано с макрофункциями следующим образом. Если например, значительная доля домохозяйств оказывается в нищете, то есть не получает достаточный поток денег для устойчивого существования, то какой-то общественный институт не выполняет своей макрофункции. Завод экономит на фонде зарплате и уводит денежный поток от наемных работников, государство забирает денежный поток как налоги, не возвращая его в общее русло денежного круготока. Таким образом, требование выполнения макрофункций общественными институтами есть первичное требование экономической политики, прежде чем решения о конкретных действиях. Взаимосвязь общественных институтов, как макроэлементов системы должна обеспечивать выполнение макрофункций и государство должно следить за этим, поскольку часто невыполнение функции одним элементом не может быт исправлено отказом от него со стороны других элементов вследствие его монопольного положения. Им не отказаться от его сервиса. Макроэлементы системы не равноценны по силе – в этом вся проблема, требующая вмешательства государства, принуждающего к выполнению макрофункций.

Макрофункции нижнего уровня должны обеспечивать микроэлементы системы средствами удовлетворения физиологических потребностей. Это функции первого уровня, обеспечивающие существование человека как животного. Это функции, выполняемые рынком труда, предоставляющими рабочие места с достойной зарплатой. Это контролирующий институт профсоюзов, обеспечивающий функцию этой достойной зарплаты. Это производство товаров и услуг для домохозяйств и конкуренции в производстве, обеспечивающей разумные цены и качество продукции и услуг.

Есть две макрофункции второго уровня, обращенные на поддержку в человеке социального и разумного начала. Экономическая система должна обеспечивать экономическую среду, в которой каждый человек будет действовать общественно рационально, т.е. с позиции критерия эффективности производства, а не рационально с позиции перераспределения средств за счет других. Социум стабилен, если все его индивиды придерживаются принципа Парето-эффективности. Кроме макрофункции обеспечения разумного поведения является создание в обществе волевого настроя к коллективным действиям, патриотизма и гордости за страну, что достигается выполнением предыдущих макрофункций. Волевой настрой нельзя сбрасывать со счетов, как нечто незначительное, он создает в каждом человеке веру в себя и уверенность в помощи со стороны других, как два ключевых момента к инновационному развитию, к созданию новых бизнесов, для чего нужна воля и поддержка окружающих и общественных институтов. Элементы инновационной экосистемы выполняют первыми эту макрофункцию поддержания воли инноваторов наряду с институтами банкротства физических лиц, разделения риска, снижения налоговой нагрузке для стартапов. Таким образом, создание условий для разумного поведения людей ил их коопераций, а также защита начинаний являются двумя макрофункциями второго уровня для экономической системы, и следовательно задачами экономической политики наряду с макрофункциями первого уровня, нацеленными на обеспечение стабильного жизненного уровня домохозяйств.

2.1. Равновесная комбинация двух механизмов координации. Принцип дополнения

Субъектом экономической политики выступает государство, это политика, проводимая государством. Объектом экономической политики является экономическая система. Значит, мы должны определить границы вмешательства государства в его экономической политике в экономику.

Функциональный подход к государству.

Оценка влияния государства обычно ведется в двух направлениях. Первый подход (экзогенный) заключается в сопоставлении фактических и планировавшихся последствий задуманных мероприятий. Второй подход (эндогенный) сосредоточен на выявлении малоприметных изменений в ценностных установках и во взаимоотношениях тех, на кого направлено воздействует государство²¹. Мы же предлагаем иной подход. Он заключается в оценке функций, которые должно как минимум выполнять государство в рыночной экономике. Функциональный подход позволяет контролировать исполнительную власть в рамках конкретных и часто количественно выражаемых задач, чего нельзя сказать о первых двух вариантах оценки.

В отечественной экономической литературе широко обсуждается вопрос о роли государства в рыночной экономике. В основном дискуссия касается сужения или расширения роли государства, степени его вмешательства в экономику.

Действия государства классифицируются как вмешательство.

А.А.Пороховский вообще отрицал вмешательство государства в экономику, предпочитая модель их оптимального сочетания, как будто они равноценны между собой. «Государство органично вписывается в рыночные принципы поведения, - писал он, - а не вмешивается в рыночную экономику»²². Нужно понять, что государство не вписывается органично. Может быть, когда оно налоги собирает, то органично вписывается? Оно просто изымает часть чужого дохода, правда с благими намерениями. Какое бы ни было вмешательство государства, нужное, ненужное, оно остается вмешательством. Почему? Потому что оно искажает стимулы агентов рынка, изменяет их поведение, а это в свою очередь ведет к неестественному распределению ресурсов и изменению целей деятельности. Если меняется распределение ресурсов, меняются цели деятельности, то что же это, как не вмешательство? С благими или не с благими намерениями.

Скажем еще об одном неоднократно повторяемом выводе А.А. Пороховского, выводе об оптимальном сочетании рынка и государства²³. В случае «органичного вписывания», «оптимального сочетания» рынка и государства вопрос о мере вмешательстве государства вообще не разрешим, или он разрешим нормативно, в форме мнений и необоснованных суждений. Одни будут считать, что нужно большее вмешательство государства, другие, что меньшее вмешательство, и каждый будет указывать на неоптимальное сочетание. Например, А.Илларионов неоднократно повторял, что нужно меньшее вмешательство государства, поскольку само государство неэффективно. Такие подходы не имеет основы для решения. Ясно, что политические партии перед выборами будут провозглашать большее вмешательство, например, с целью отдать деньги бедным слоям населения. У нас нет логической посылки, чтобы сказать точно, сколько же нам нужно вмешательства.

Поэтому следует выбрать другой методический подход. Ключевой вопрос экономической политики – вопрос соотношения двух механизмов координации. Мы должны выбрать, какой из двух механизмов главный, а какой дополняющий.

Соотношение двух механизмов координации

Нужно, чтобы один механизм не подавлял другой, коли нам не обойтись без обоих. Если бы общественное разделение труда было не развитым и преобладало натуральное хозяйство с продажей излишков, то рыночный механизм координации производства не имел бы такого влияния. Поэтому при социализме попытка натурализовать хозяйство, превратить его «в одну фабрику, один завод» привела и к снижению регулирующей роли товарно-денежного обмена. Однако явная неэффективность централизованного государственного механизма координации привела к гибели социализма. Общественное разделение труда и имманентный ему механизм координации постоянно возрождал необходимость товарно-денежных отношений. Эти отношения ничто не могло заменить, и они как мощная естественная сила наконец разорвали сдерживающие тенета глупости сикофантов централизованного директивного планирования, и сосуд развалился. Искусственная оболочка патриархально-натурального хозяйства, возведенная на уровень институциональных основ государства, лопнула. Ничего не осталось от «советской мудрости» этих политэкономов, кроме горькой усмешки потомков их невежеству и слепой вере во всемогущество государства. Однако, признав поражение в первенстве государственного механизма координации по отношению к товарно-денежному механизму, который по их понятиям вообще должен был отмереть, их ученики не успокаиваются. Они перешли на второй эшелон обороны, признавая равенство двух механизмов. Они допустили, так сказать, трибу плебеев в собрание триб патрициев, дав место рыночному механизму рядом с государственным.

Этот ключевой вопрос о соотношении механизмов координации можно разрешить и на основе более ранних исторических сравнений. Вот что писал Д. Норт: «В Кастилии, постоянно воевавшей с маврами и раздираемой внутренними конфликтами, не был развит класс торговцев. Кортесы были сравнительно менее эффективными: Изабелла успешно добилась контроля над непокорными баронами и над церковной политикой. Как следствие, возникла централизованная монархия с сопутствующей ей бюрократией. Путь, который прошла Испания, доказал свою долговечность и привел к трем векам экономического застоя, окончившегося с падением режима Франко в середине XX века»²⁴. Не правда ли, похоже на положение в России в начале XXI века. Не развит класс торговцев и промышленников как самостоятельная общественная сила, Дума сравнительно менее эффективна, Президент успешно добился контроля над непокорными «олигархами», церковь не в счет. Как следствие президентская власть по своим возможностям является централизованной монархией с «сопутствующей ей бюрократией» и коррупцией. Не хватает только прогноза существования такого положения на 300 лет, как в Испании ²⁵.

Главным, как нам подсказывает логика развития хозяйства, является рыночный механизм. А история подсказывает, что и более эффективным. Основанием для такого суждения служит факт существования развитого общественного разделения труда. Люди работают друг на друга, получая в обмен нужное для удовлетворения своих и общественных потребностей. Каждый зависит полностью от других, поскольку ему нужен весь объем благ в рамках его потребностей, а производит он узко ограниченный объем благ. Нет другого более эффективного пути, как в этих условиях обмениваться благами. Не отнять же у всех блага, а потом их перераспределить. Ни стимула, ни эффективного производства не осталось бы, кроме стимула в исходном значении этого слова, т.е. палки, которой погоняют ослов.

Организация как механизм координации эффективна до определенного предела, выше которого издержки организации становятся столь высоки, что рыночный механизм с его трансакционными издержками оказывается предпочтительнее. Но это не все. В организации нет той полноты ответственности принимающих решение, как в рыночном механизме координации, основанном на частной собственности и опасности потерять объект этой собственности в случае нерационального поведения агента рынка. Следовательно, механизм координации посредством товарно-денежного обмена является основным.

Функция государства по преодолению сбоев рыночного механизма

Но рынок имеет сбои. Государство должно устранить недостатки рынка. Стало быть, государство будет в развитом товарном хозяйстве выполнять дополняющую функцию. Оно вмешивается в тех случаях, когда рыночный механизм не срабатывает или не работает достаточно эффективно, и нет других способов координации. При таком подходе мы имеем точку опоры и можем указать рамки вмешательства государства, и определить, где ему вообще не место. Вопрос о степени вмешательства тогда отходит на второй план и решается сам собой. Дело обстоит примерно так же, как с лодкой и лодочным мотором. Никто не скажет, что они равноправны и может быть больше лодки или больше мотора.

Программы, разработанные Минэкономразвития России, констатируют сокращение доли государственного вмешательства в экономику вследствие роста частного сектора и в то же время отмечают излишнее давление его на экономику. Также критиковалась политика активного вмешательства государства по причинам отсутствия критериев вмешательства, лоббирования и излишней налоговой нагрузки. Ей противопоставлена функция государства по формированию устойчивых рыночных институтов, и торможению гипертрофированного развития сырьевых отраслей. Например, в «Концепции 2020» было сказано: «Именно частный бизнес является движущей силой экономического развития. Государство может создать необходимые условия и стимулы для развития бизнеса, но не должно подменять бизнес собственной активностью»²⁶.

Академик А. Некипелов выступил противником такого косвенного подхода, указывая на необходимость вмешательства государства в действие рыночного механизма для сохранения высокотехнологичных производств и модернизации российской экономики²⁷. Это означает, что рынок в РФ не выполняет функцию стимулирования НТП в частном секторе. Если спросить у капитанов частного бизнеса, нуждаются ли они в государственной поддержке, каждый из них найдет нужную аргументацию и покажет проекты с будущей высокой эффективностью в случае государственной финансовой помощи. Но является ли это доказательством такого пути модернизации. Кто выберет нужные отрасли? И по каким критериям? Ответ не трудно предсказать. Будут выбраны отрасли, лоббируемые политиками.

В учебнике П. Самуэльсона и В. Нордхауза: «Процветание современной экономики зависит от поддержания нужного равновесия и правильного распределения обязанностей между рынком и правительством»²⁸. В учебнике эти два механизма не мыслятся, как у Пороховского как равноценные. Их стараются разделить «по обязанностям». Конкретизация обязанностей государства является шагом в нужном направлении и продолжает традицию, идущую от Адама Смита и Джона Стюарта Милля с их функциями государства²⁹.

Субъективная причина вмешательства государства в рыночный механизм

Обобщение западной научной литературы по интересующей нас проблеме было сделано нобелевским лауреатом Д.Д.Стиглером, который писал: «В оценке литературы, посвященной двум проблемам, на которые обычно подразделяется теория государственного регулирования, первая - почему прибегают и почему отказываются от этой политики, и вторая – каковы ее результаты, наблюдается любопытная асимметрия. Значительно больших успехов экономисты добились в измерении воздействий результатов этой политики, нежели в понимании того, почему государство начинает заниматься регулированием. Это объясняется тем, что для исследования выбирают определенный круг результатов, которые легче измерить»³⁰.

Действительно, почему государство берет на себя задачу регулирования экономики? Сам Д. Стиглер отвечает просто, в субъективном ключе с позиции поведения чиновников - потому что это кому-то выгодно. «Ответ на этот вопрос (по крайней мере, для экономиста) следует искать не столько в теоремах экономической теории благосостояния или предписаниях традиционной экономической науки, сколько в систематическом изучении личной заинтересованности участников экономической жизни»³¹. Он, следовательно, говорит, что государство вмешивается, потому что чиновники, или те, кто за ними стоит, хотят вмешиваться. Государство само себе создает поле деятельности. Это прямо в унисон с высказываниями А.Илларионова, который на основе статистики многих стран показал, что там, где вмешательства было больше, там рыночный механизм работал плохо и экономический рост был недостаточен. Хотелось бы в подтверждение субъективной причины вмешательства привести историческую справку исходного установления государственности в странах Америки после ее завоевания европейцами. Испания завоевывает Южную и Центральную Америку, Англия и Франция завоевывают Северную Америку. Это их колонии. Испания в свои колонии привносит свою модель управления государством, Англия - свою. И теперь по прошествии лет, где США, а где Бразилия с Мексикой? Условия исходно у последних были лучше, но правительство Англии не вмешивалось в рыночный механизм в своих колониях. Т.е. по отношению к таким историческим фактам А.Илларионов прав. Но прав ли он по отношению к сегодняшнему историческому моменту в России? Это дальнейшая цель наших рассуждений, но для ее достижения нужно более детально рассмотреть причины вмешательства государства в рыночный механизм.

Субъективная трактовка Д. Стиглера весьма эффективна для объяснения причин текущей политики государства и прогнозирования ее изменений. Если пойти вслед за ним, т.е. объяснять вмешательство государства частными интересами чиновников и их групп, то это не позволит понять долгосрочные тенденции в реформировании государства и изменении его роли. В данный момент мы могли бы объяснить какую либо реформу тем, что в ней был заинтересован данный министр и его аппарат, поэтому они увеличили число своих функций. Но в долгосрочном периоде мы не можем объяснить изменения таким способом.

Необходимость выполнения системных функций как причина вмешательства государства

Вместо субъективной трактовки следует использовать функциональный подход. Необходимо ответить на вопрос, какие функции должно выполнять государство в экономике, где основным регулятором является рыночный механизм? Особенно нового здесь ничего нет, поскольку в макроэкономике, если трактовать ее предмет правильно, любые рыночные агенты, любые институты общества являются частью системы до тех пор, пока они выполняют системную функцию. Если они не выполняют своих функций, то система их отторгает. Государство тоже должно выполнять свою функцию, и если оно не способно это делать, то система отторгает такую форму государственного управления. Чиновникам кажется, что государство должно выполнять функции, которые нужны им, чтобы сохранить свой орган власти и свои рабочие места, посты. Но в глубине изменений лежат объективные, от их воли не зависящие функции, исполнения которых требует от них работа рыночного механизма.

Итак, вместо дискуссии об усилении или ослаблении роли государства, завершающейся противоречивыми выводами, методически выгодней взять да и конкретно указать, какой перечень функций обязано выполнять государство в условиях рыночной экономики, ту политику, которую оно должно проводить для реализации своих функций, те правила игры, которым эта политика должна соответствовать. «Властные структуры, сфера управления…могут эти функции выполнять хорошо или плохо, или совсем не выполнять, но от этого они не перестают быть функциями государства»³². Этот подход позволит правильно поставить второй вопрос из заданных Д.Стиглером. Не каковы результаты экономической политики, а каковы результаты выполнения функций? Если спросить, каковы результаты экономической политики, то ответ обычно таков: мы добились экономического роста. Они этого не добивались. Рост обеспечил частный сектор. Лучше мы спросим о результатах выполнения функций госаппаратом. Именно он исполнительный орган, не избираемый, включающий наемных работников. Именно он управляет страной, готовит реформы, пишет законы, обсуждаемые малокомпетентными депутатами и министрами. Может быть так, что экономический рост есть, а функции государства не выполняются. Значит это не их достижение, а получилось наперекор тормозящим этот рост решениям власти.

Если мы так определим задачу исследования, то окажемся в более конкретной сфере рассуждений и поймем, что делается неверно и какая структура госаппарата необходима. Итак, сделаем два обобщения. Первое – принцип дополнения государством основного регулятора, рыночного механизма. Второе – функциональный подход к тому, какова роль государства в экономической системе.

Тот институт, который выполняет объективно необходимые рыночному механизму дополняющие его функции и называется государством в экономическом смысле его определения для фазы развитого товарного хозяйства. Как говорил Дж.Локк, мы объединяемся в государство ради счастливой жизни, т.е. государство – это институт который нас обслуживает, а не живет за наш счет как нахлебник. Советское государство в лице властьимущей номенклатуры конечно заботилось о населении, но заботилось как крестьянин о своей скотине. При возврате к капитализму номенклатура как обособленный слой не исчезла. Она передала власть в государстве по наследству своим детям, с теми же феодальными привычками.

Принцип дополнения

Следует определить перечень функций в дополнение к функциям рыночного механизма координации в сферах, где он терпит фиаско. После этого определить, какие организации и в какой институциональной среде будут выполнять эти функции и эффективность их выполнения как соотношение эффекта и затрат на содержание этих организаций и поддержание этой среды. Функциональный подход позволяет более правильно распределять бюджетные средства, исходя из функций, а не из того, много или мало чиновников, и, соответственно, их нужно сокращать или увеличивать.

Многие из функций выдуманы самим госаппаратом для обоснования своего существования. Нас интересуют функции, возникающие, когда вмешательство объективно обусловлено недостатками рыночного механизма. Именно эти случаи вмешательства и несут основной груз затрат госбюджета и прямо определяют степень участия государства в экономике.

Максимизация эффективности работы рыночного механизма как цель государственного вмешательства

Основной рыночный механизм координации нуждается в дополнении государственным участием, в свою очередь ограниченным выполнением необходимых функций. Если дополнение осуществляется как раз в меру и максимизирует работу рынка, то можно считать, что управление экономикой находится в состоянии равновесия. Назовем это принципом дополнения. Это не равновесие общественного производства, это равновесие управления, т.е. такая ситуация, когда рыночный механизм выполняет свою функцию координации наиболее эффективно и его фиаско компенсированы государственным вмешательством.

Объективное и субъективное вмешательство государства

Существуют два случая отклонения от равновесного управления, две ситуации, которые регулярно наблюдались в нашей новейшей истории. Это – недостаточное вмешательство и излишнее вмешательство.

1. Недостаточное вмешательство. Равновесие нарушается в случае недостаточного вмешательства, когда некому выполнять необходимые экономической системе функции – рынок не может, а правительство этого не делает. В этом случае рост вмешательства объективно необходим для восстановления работы рыночного механизма координации. Когда не работает рыночный механизм, государство берет на себя функции, которые рынок не выполняет. Такое усиление вмешательства носит явно позитивный характер. По сути – это спасение национального производства от разложения с целью его возрождения. Его нельзя классифицировать как излишнее. В связи с этим вспоминается Людвиг Эрхард в послевоенной поверженной Германии. Он ездит по предприятиям страны, обеспечивая их деньгами и импортным сырьем в условиях развалившихся каналов поставок в международной торговле. Это объективно необходимое замещение неработающего рынка действиями государственного аппарата управления

2. Излишнее субъективное вмешательство, когда происходит замещение функций рынка в частных интересах властных групп. Равновесие управления экономической системой теряется. «Концепция 2020» в качестве долгосрочной цели ставила «предотвращение избыточного государственного вмешательства в экономическую деятельность»³³. Теперь мы можем определить эту ситуацию с позиции функционального подхода: координирующие функции рынка вытесняются функциями государства.

Представьте нарушение равновесия в ситуации, когда рыночный механизм работает нормально, и тут государство вынуждает предпринимателей каждый шаг согласовывать с теми или другими инстанциями, требует принимать решения, подчиняясь власти, а не экономической целесообразности. Такое вмешательство будет субъективным, потому что теряется стимул к правильному распределению ресурсов.

Возьмем для примера фискальную политику с целью реструктуризации производства. В этом процессе направления использования ресурсов определяются не потребностями, а теми кто распределяет бюджет, в каких направлениях решили тратить деньги. Искусственный спрос государства, искусственный спрос на эти деньги предприятий, искусственно поддерживаемый рост в выбранных волей политических решений отраслях заканчиваются депрессией. Особенно это важно помнить частному бизнесу сегодня, когда правительство стремится выбирать приоритеты развития и выбирать приоритетные отрасли. Из чего подчас исходит правительство в своем выборе, хорошо известно только ему, и то не всегда.

В первом, объективно необходимом случае неравновесного управления экономикой, резервный вариант спасает экономику, например, после экспериментов правительства по второму субъективному варианту. Но и цель тогда другая – способствовать возврату на основной вариант - рыночный. Во втором случае, цель определяется нормативными суждениями, такими как неправильная структура производства или распределения дохода, защита национального производителя, поддержка разорившихся, но очень нужных предприятий и т.п. Обратим внимание, что те же нормативные суждения в первом объективном варианте ведут к действиям по восстановлению экономики, в субъективном варианте – к ее разорению. Если в первом случае государство должно усилить свое вмешательство, во втором случае оно должно его сократить.

Так или иначе, в результате проб и ошибок экономика приходит к равновесному механизму координации, построенному на принципе дополнения рынка необходимыми функциями государства.

2.2. Экономические функции государства

Государство воздействует не вообще, а по определенным каналам. Экономическая политика имеет структуру воздействия. Эти каналы связаны с теми функциями, которые оно призвано выполнять. Вопрос о функциях имеет предысторию.

А. Смит придерживался принципа естественной свободы. «Каждому человеку, пока он не нарушает законов справедливости, предоставляется совершенно свободно преследовать по собственному разумению свои интересы и конкурировать своим трудом и капиталом с трудом и капиталом любого другого лица и целого класса»³⁴. Напомним, что А.Смит идеализировал рыночный механизм координации, невидимую руку рынка. И даже при этом он называл функции государства, которые рынок выполнять не может. В последней пятой книге «Исследований о природе и причинах богатства народов» он определил три основные функции: оборона, полицейская функция и производство общественных благ. «Во-первых, обязанность ограждать общество от насилий и вторжения других независимых обществ; во-вторых, ограждать по мере возможности каждого члена общества от несправедливости и угнетения со стороны других его членов, или обязанность установить хорошее отправление правосудия, и, в-третьих, обязанность создавать и содержать определенные общественные сооружения и учреждения, создание и содержание которых не может быть в интересах отдельных лиц или небольших групп, потому что прибыль от них не сможет никогда оплатить издержки отдельному лицу или небольшой группе, хотя и сможет с излишком оплатить их большому обществу»³⁵.

Причем две неэкономические функции стоят у него на первом месте, поскольку потребность общества в этих видах общественных благ гораздо важнее, чем в экономических функциях. Если страна не может себя защитить, как бы эффективно она не развивала свою экономику, ее богатства будут привлекать соседей, и она рискует быть захваченной.

Вторая, полицейская функция, обеспечивает внутренний мир в стране, защиту собственности и личности граждан, что крайне необходимо для развития экономики. В начале перестройки наша милиция не защищала частную собственность, постепенно перерождались ее кадры. Был допущен разгул преступности, и в результате масса активных людей не смогла стать предпринимателями, не было создано большое число новых рабочих мест в условиях, когда все благоприятствовало созданию новых предприятий. Причиной была боязнь за свою жизнь при отсутствии какой-либо защиты со стороны не выполняющей своей функции милиции. Здесь А. Смит оказался прав, предпоставив неэкономическую полицейскую функцию экономическим.

Под определение третьей функции А.Смита подходят и первые две. Содержание армии, полиции, прокуратуры, судов – это содержание неприбыльных для одного человека и небольшой группы учреждений. Поэтому все три функции есть обязанности по производству общественных благ. Причина их существования заключена в свойстве неотстранимости от потребления общественных благ тех, кто за них не платил, и поэтому невозможности прибыльного рыночного содержания соответствующих учреждений за свой счет. Государство с помощью налогов финансирует также производство разнообразных объектов инфраструктуры, образование, оказывает натуральную и денежную помощь экономически слабым.

К спорным функциям государства можно отнести те из выше перечисленных функций, которые не обладают признаками чисто общественных благ, и могут быть приватизированы. Также, как считал К. Яновский, существует ряд функций, "категорически противопоказанных государственной власти"³⁶, среди которых он отмечал две:

• 
  владение и управление СМИ за исключением официальных печатных изданий для публикации нормативных актов и объявлений о торгах (приватизация, закупки для государственных нужд);
  
• 
  предпринимательство, управление хозяйствующими субъектами, участие в ориентированных на прибыль проектах бюджетными средствами, даже если они являются компонентами производства таких благ как оборона и безопасность.
  

Следует заметить, что в России государство финансирует и владеет СМИ не только по причине контроля над ними, но и их нерентабельности. Государственное предпринимательство процветает по тем же причинам отсутствия крупных свободных капиталов для осуществления дорогих и затратных проектов. Оба утверждения К. Яновского перспективны, но так нельзя сделать сегодня.

На заре капитализма возникает социальная функция. Ее появление связано с тем, что рынок распределяет доходы несправедливо. Особенно в периоды после войн и революций общество поляризуется на богатых и бедных с выпадением среднего слоя. Статистика нашей страны 90-х годов XX века, периода перестройки показывает, что 90% населения обладали 10% национального дохода. Остальные 90% дохода были сконцентрированы у 10% населения. Куда дальше. Могли ли эти 90% населения любить свое правительство? Поляризация не ушла в прошлое. Если государство не будет осуществлять свою перераспределительную функцию, то нас ждет продолжение революционной ситуации с массовым недовольством рабочих и новым появлением революционеров, ставящих своей задачей уничтожение богатых, «экспроприации экспроприаторов» физически.

А. Пигу отмечал: «Как только у предпринимателей появляется возможность притеснить в чем-то своих конкурентов, заказчиков или работников, они безудержно стремятся довести дело до конца вместо того, чтобы заниматься улучшением устройства своих предприятий. Когда они поступают таким образом, величина общественного чистого продукта может оказаться не только равной нулю, но и отрицательной» ³⁷. В таком случае появляется необходимость государственного вмешательства.

Если социальное неравенство проявилось уже на заре капитализма, то основные недостатки рынка были обнаружены гораздо позже, в ХХ в., что привело к ряду новых функций государства для их нейтрализации:

1. Пресечение стремления монополий к завышению цен и снижению уровня услуг.

2. Различные способы устранения информационной асимметрии рынка. Низкий уровень развития информационной инфраструктуры национального рынка увеличивал издержки на осуществление сделок. Трудно было узнать, где купить, кому продать, где взять ресурсы, какова конъюнктура. Сети интернета постепенно решили эти проблемы. Но по-прежнему снижение трансакционных издержек требует государственной службы информирования участников рынка о качестве продукции, что удешевит обмен. Информационная асимметрия ведет к выигрышу обманщиков- поставщиков, и честные поставщики оказываются в проигрыше. В результате их число сокращается и рынок наконец оказывается во власти обманщиков. Государственная функция по преодолению вымыванию с рынка качественных товаров необходима.

3. Политика в отношении внешних (экстернальных) эффектов, как положительных, так и отрицательных, способствующая долгосрочному экономическому росту.

4. Финансирование производства общественных благ и общественно значимых частных благ, таких как образование и здравоохранение. Трудно переоценить роль государства в производстве общественных благ, будь то оборона страны или природоохранительные мероприятия.

5. К общественным благам относится и наука. Поддержка фундаментальных и прикладных исследований. С одной стороны, фундаментальные научные исследования, многие прикладные исследования и разработки отличаются от обычного производства неопределенностью результата и существенными затратами. Новое знание легко тиражируемо теми, кто не платил за его получение. С другой стороны, сфера научных исследований и разработок является фундаментом современного производства. Таким образом, недостаток стимулов для рыночного варианта производства нового знания и насущная потребность в нем вместе определяют вмешательство государства в эту сферу. Осуществление определенной политики в научно-технической сфере, как составной части сферы производства общественных благ, является функцией государства, без чего управление народным хозяйством нельзя признать управлением равновесного типа.

6. Поддержка радикальных нововведений в товарах и технологиях производства. К моменту их создания реальный рынок для них отсутствует, требуются существенные капиталовложения по цепочкам кооперации, не подконтрольных новатору, на первых порах не приходится думать о прибыли, и даже в среднесрочной перспективе они могут быть убыточны. Отмеченные недостатки, препятствующие коммерческому использованию радикальных нововедений, можно отнести к числу «провалов» рынка. Поэтому функция государственной поддержки здесь необходима, если мы хотим быть первыми в создании новых отраслей промышленности. От нее можно и отказаться и ждать, когда правительство другой страны отфинансирует нововведение и возникнет реальный рынок, и мы тогда его «Цап-царап». Но тогда мы отводим себе роль догоняющего соседа и одновременно стимулируем отъезд научных работников в другую страну, что лишает нас возможности коренного изменения технологической системы. Примеры ошибок Российских правительств в несвоевременной поддержке радио, триггера, лежащего в основе современных компьютеров, атомного реактора в Политехническом институте еще в 1934 г., лазера, жидких кристаллов, искусственного меха показывают, какой экономический выигрыш потеряла Россия и получили другие страны от их коммерческого использования, и одновременно свидетельствуют, насколько важна эта функция государства.

7. Макроэкономическое регулирование. Необходимость в этой функции проявилась в ХХ в. после ряда мировых экономических кризисов, вскрывших нестабильность развития стран и цикличность конъюнктуры как неустранимый недостаток рыночной координации.

Соотношение функций, организаций и институтов

Государство выполняет свои функции, создавая организации по их выполнению, которые формируют институт выполнения функции, часто искажая ее. Приведем пример ошибки в последовательности возникновения организаций и функций: «По мере своего функционирования и развития организации изменяют институты, – пишет В.В. Волчек, - иными словами, для осуществления функций формальных институтов необходимы специально созданные организации, являющиеся проводниками и исполнителями того или иного закрепленного правила или обычая хозяйствования. Например, институт рынка страхования предопределяет возникновение специфических организаций, которые непосредственно являются субъектами рынка – страховых компаний, обществ взаимного страхования, перестраховочных обществ, пенсионных фондов»³⁸. В действительности не бывает института без организаций, его создавших.

Сначала существует требуемая обществу функция, например, необходимость страхования. Затем организации: страховые общества или государственные организации, в зависимости от того, кто будет выполнять эту функцию. И только затем организации создают институт страхования или правила страхования, которые вырабатываются ими и их клиентами во взаимном противостоянии. Поэтому исходно у формальных институтов нет функций, функции первичны как потребность в чем-то. Но как организации, так и созданные институты могут выполнять функцию с разной степенью эффективности, и поэтому видоизменяются как организация, так и правила. По мере своего функционирования и развития организации изменяют институты. В последующем в рамках устоявшегося института и действуют организации, как в своей внешней среде или как в совокупности ограничений их свободы. Поэтому Дуглас Норт так определяет организации: «Организации представляют собой целенаправленно действующие единицы, созданные организаторами для максимизации богатства, дохода или иных целей, которые определяются возможностями, предоставляемыми институциональной структурой общества. Организации не обязательно могут являться социально продуктивными, потому что институциональная система (структура) создает искаженные стимулы. Например, функционирование любой хозяйственной организации возможно только в рамках институционально оформленных прав собственности. В свою очередь, собственность как экономический институт представляет собой санкционированные и признанные легитимными в обществе правила и механизмы контроля и осуществления властных полномочий над объектом собственности»³⁹.

2.3. Функции государства в переходной экономике России

В зависимости от текущей ситуации меняется мера активного вмешательства государства в отношении трех параметров: места, объема и времени. Особенность вмешательства заключается в стойкой поддержке его расширению и столь же активном сопротивлении его последующему ограничению. В нормально работающей экономике вмешательство необходимо для дополнения рынка. В переходной экономике оно необходимо для решения трех задач: (1) для выполнения тех же функций дополнения рыночного механизма, что и в развитой экономике; (2) для создания недостающих институтов рынка; (3) для компенсации его неработающих или отсутствующих организаций и институтов, т.е. взятия на себя выполнения их функций. Вторую и третью задачу государства назовем набором компенсирующих функций. Например, в 1992 г. Правительство Е.Гайдара столкнулось с необходимостью финансирования военно-промышленного комплекса (ВПК), существование которого почти полностью (за исключением небольшой доли гражданской продукции) зависело от госзаказа. Эти предприятия в перспективе могли выбирать, что и как производить и кому продавать, т.е. регулироваться рынком, но не тогда. Правительство, не имея средств на оплату госзаказа в прежних объемах, не смогло тогда выполнить компенсирующую функцию по сохранению ВПК.

«Макроэкономическая стабилизация носит не только функциональный, но и трансформационный характер, формирует новый режим функционирования экономики и действия новых экономических институтов»⁴⁰. Формирование этого режима можно представить просто как еще одну функцию государства, выполняемую им в переходный период. Поэтому стабилизация в это время должна трактоваться шире: выполнение обычных функций плюс компенсирующих. Следовательно, с точки зрения функционального подхода в переходный период вмешательство государства разнообразнее по сравнению со стабильной рыночной экономикой, но само государство не в состоянии выполнить этот расширенный круг обязанностей. Именно в этот период на втором этапе революции власть и объекты собственности переходят из рук в руки.

Российское правительство демонстрировало недостаточное вмешательство в 1992-1997 годах в рамках компенсирующих функций, когда институты рынка еще не работали, многие из них отсутствовали. У нас не были сформированы даже простые каналы сбыта, не говоря уже о рыночной инфраструктуре в широком смысле. Одновременно государство развернуло активную деятельность в направлении распродажи госсобственности по заниженным ценам, что вполне соответствует нашим представлениям о революции, когда на втором ее этапе не соображения экономической целесообразности, а интересы участников перераспределительного процесса определяют действия правительств.