Все лекции СЭП. Тема Введение. Предмет и структура экономической политики
 Скачать 1.1 Mb.
|
5.8. Налогово-бюджетная политика после 2014 годаСглаживание неравномерности поступлений в бюджет Расходы частично зависят от воли правительства – это дискреционные (на усмотрение) расходы. В другой своей части они не зависят и образуют минимум платежей из бюджета, от которых нельзя отказаться сразу, как например продолжающиеся расходы на прошлые проекты. Доходы определены налоговой системой, которую правительство не может ежегодно корректировать, не опасаясь падения поступлений налогов. Под налоговое бремя подстраивается расчет выгодности инвестиционных проектов. Изменения в сторону роста налогового бремени ведет к сокращению инвестиций. Следовательно как расходы, так и доходы не находятся под полным контролем правительства и правительство стремиться сглаживать разрыв между ними. В таблице 5.1. показано сокращение нефтегазовых доходов и рост расходов бюджета, не зависящих от правительства. Таблица 5.1. ПАРАМЕТРЫ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ (12-месячная скользящая сумма, % ВВП http://www.cbr.ru/collection/collection/file/27862/2020_02_ddcp.pdf с. 55
Налоговая система приносит доход бюджету страны, но этот доход зависит от доходов экономики. При сокращении доходов населения снижаются и поступления. Чтобы сгладить снижение поступлений налогов приходится изменять структуру налоговой системы в сторону устойчивой налогооблагаемой базы. Способ №1 налог на имущество в % от его стоимости. Налогооблагаемой базой здесь является некоторый не изменяемый объект – земля и имущество граждан и бизнеса. Способ №2 –акцизы фиксированной суммой. Способ №3 налог на вмененный доход. Способ №4 налог на самозанятых. Способ №5 – налог на наследство. Опасен при бедном населении. Последним с осени 2019 введен налог на мусор («плата за услугу») в форме акциза на кв. метр домав сельской местности. С 2020 от количества проживающих или собственников, если не проживают. Недостаток - инфляция обесценивает имущество и поэтому приходится вводить коэффициенты переоценки. Бюджетная реформа 2014 г и ее последствия Кризис 2014 года, падение цен на нефть, внешние ограничения на привлечение финансирования позволили Минфину скоординированно с Банком России провести масштабную бюджетную реформу. Начало ей положило кризисное сокращение бюджетных расходов 2015–2017 годов с их жесткой фиксацией на уровне не выше 15,5 трлн руб. в год. Хотя кризис кончился, урезание расходов бюджета было продолжено в 2017–2019 годах. Одновременно с сокращением расходов для балансирования бюджета были предприняты меры по стабилизации доходов. Первый способ стабилизации доходов бюджета реализован в РФ созданием резервного фонда. Фонд представляет собой валютные резервы правительства от продажи нефти на счету у ЦБ. Их расход означает покупку резервов у правительства со стороны ЦБ РФ и эмиссию рублей, передаваемых правительству. Второй способ означает покупку казначейских обязательств с тем же результатом - эмиссией рублей и передачей их правительству в бюджет. Но выпуск обязательств означает рост государственного долга. Деньги нужно отдавать, хотя правительство РФ этого не сделало в 1998, объявив дефолт. Государственный долг. По данным Минфина России, на конец марта 2020 г. объем совокупного государственного долга РФ составил 15,4% ВВП, что на 0,8 п.п. ВВП, или на 5,6% в номинальном выражении, выше по сравнению с его величиной на конец 2019 года. Совокупный государственный федеральный долг увеличился до 13,2% ВВП, что на 0,8 п.п. ВВП, или на 7,2%, выше, чем по итогам 2019 года. Этому способствовали размещение облигаций федерального займа (ОФЗ) и курсовая переоценка внешнего долга. По итогам I квартала 2020 г. Минфин России выполнил план по внутренним заимствованиям на 83,6%28. Таким образом, первый способ – это взять деньги из прошлых доходов, лишив экономику этих средств, если конечно экономика была готова их освоить. Второй способ – взять деньги из будущего, лишив экономику будущих накоплений для роста. Наконец, третий способ роста доходов за счет рост налогов. В России Увеличен НДС с 18 до 20%. Увеличены штрафы. Увеличен НДПИ. Увеличены акцизы. Попытка 2020 г. ввести налог на проценты по вкладам населения в банках, что сделало бы доходность отрицательной. В 2014 г. Госдума приняла законопроект, вносящий комплексные изменения в налоговое законодательство в части налогового маневра, индексации ставок акцизов. «В рамках налогового маневра поэтапно (за три года) снижаются вывозные таможенные пошлины на нефть (в 1,7 раза) и нефтепродукты (в 1,7-5 раз) в зависимости от их вида и повышаются ставки НДПИ на нефть (в 1,7 раза) и газовый конденсат (в 6,5 раз).78 Для того чтобы не допустить роста цен на нефтепродукты на внутреннем рынке, поэтапно снижаются ставки акцизов на них. Налоговый маневр предполагает постепенное снижение пошлин на экспорт нефти и повышение налога на добычу полезных ископаемых. Изначально Минфин настаивал на ускоренном изменении ставок - всего за два года, чтобы увеличить поступления в бюджет уже в ближайшие годы и снизить потери от субсидирования Белоруссии. Минэнерго, напротив, призывало растянуть маневр: из-за резкого снижения пошлин автоматически вырастет внутренняя цена на нефть, а это сделает нерентабельными многие российские нефтеперерабатывающие заводы, которые выпускают дешевый мазут. В итоге Минфин и Минэнерго согласовали режим «большого налогового маневра» на три года. В России был использован и такой необычный прием в 2014-18 гг., как инфляционное пополнение бюджета. Для этого ЦБ РФ отпустил курс рубля и тот вырос вдвое, произошел рост цен и соответственно рост налогов с возросшей налоговой базы. То, что в реальном выражении поступления бюджета упали и сократились накопления населения – никого в Минфине не взволновало - в цифрах поступления выросли и дефицит был ликвидирован. Только через год стало очевидно, что инфляция потребует увеличения и расходов бюджета по социально значимым статьям – пенсиям, пособиям, зарплатам из бюджета. Ответом был отказ от такого увеличения вплоть до 2020 г., путем сдвига пенсионного возраста и отказа от соразмерной уровню инфляции индексации этих расходов. Бюджетное правило Было введено для наполнения Фонда национального благосостояния. Перенаправление дополнительных доходов в ФНБ позволило к 1 апреля 2020 года накопить в нем 11,3% ВВП, или $165 млрд (более 12,8 трлн руб.). Ужесточение бюджетного правила было постепенным. От временной формулы 2017 года (доллары в резервы скупали за счет нефтяных допдоходов, исходя из цены отсечения $40 за баррель) к 2019-му Минфин перешел к норме, по которой расходы бюджета жестко ограничены суммой ненефтегазовых и нефтегазовых доходов (подсчитанных из базовой цены на нефть), трат на обслуживание госдолга и бюджетных остатков. Переход к бюджетному правилу не был поддержан единогласно. Противником стало Минэкономики. Но министр экономики Алексей Улюкаев не успел полноценно вступить в содержательный спор, поскольку летом 2016 года был обвинен в коррупции и осужден. Критики «правила» считают, что в ФНБ перераспределены средства, изъятые из экономики и необходимые для ее роста (например, акад. Глазьев и «марксисты» из МГУ). Эта концепция восходит к идеям «бюджета развития» и далее — к «академическим» концепциям промышленной политики, предлагавшимся Владимиру Путину в ранних 2000-х и никогда прямо им не отвергнутых, но и не поддержанных. Контраргумент Минфина заключался в отсутствии идей эффективных проектов, на которые можно было бы потратить изымаемые в резервный фонд деньги. «Коронавирусный аврал» начала 2020 года доказал наличие проблемы госуправления на стыках федерального, регионального и местного уровней власти. Минфину приходится уговаривать власти субъектов РФ ускорять раскассирование теперь уже «антивирусных» бюджетов. Они даже проблему производства средств защиты не смогли решить. Майский указ 2018 года, национальные цели и нацпроекты Нацпроекты были ответом президента на критику изъятия денег из системы в резервы. Ответ заключался в целевом расходовании средств бюджета на крупные национальные цели и за счет них возобновление и ускорение темпов экономического роста. Это технически выразилось в необходимости перехода к проектному финансированию расходов бюджета. Этот переход вызвал бюрократические процедуры создания проектов. На формулирование и конструирование нацпроектов, вобравших большую часть федеральных бюджетных расходов, ушел год — с мая 2018-го по май 2019 года. Год 2019 незапланированно начался с доработки, казалось бы, уже утвержденных нацпроектов. Надежды бурного инвестиционного роста были перенесены на 2020-й, который должен был стать первым годом проектной работы в полноценном режиме. Нацпроекты предполагают целевые расходы в большинстве сфер, связанных с человеческим капиталом и национальной инфраструктурой (IT и в отраслях от здравоохранения и образования до дорожного строительства). Вместо оставления денег у источника дохода, у бизнеса и у населения, правительство повысило ставку НДС с 18% до 20%, обосновывая изъятие денег нацпроектами. С нацпроектами не стало получаться, ожидаемый достойный ответ критикам консолидации забуксовал, и Председатель правительства в 2020 г. был заменен на нового (Медведева сменил Мишустин). Минфин констатировал отсутствие в РФ проектов для роста, достойных финансирования де-факто бюджетными инвестициями еще в 2019 году. Тогда первый вице-премьер и глава Минфина Антон Силуанов на протяжении полугода убеждал региональные власти не экономить, а расходовать средства нацпроектов, 1 трлн руб. из лимита таких средств. Однако по итогам года выяснилось, что распорядители не смогли освоить выделенные деньги79. Другими словами идея изъятия денег и их расходования через нацпроекты с самого начала реализации показывала, что она не работает, как предполагалось. Только короновирус затормозил вползание федерального бюджета в огромные траты без последующей отдачи. По данным ЦБ РФ,80 расходы федерального бюджета на исполнение национальных проектов в I квартале 2020 г. составили 18% от годового объема, установленного в федеральном законе, и 16% от сводной бюджетной росписи. Высокий процент исполнения (более 20%) сложился по национальным проектам «Культура», «Жилье и городская среда» и «Здравоохранение». Вместе с тем в капиталоемких национальных проектах исполнение было слабым – «Безопасные и качественные автомобильные дороги» (2%), «Международная кооперация и экспорт» (5%), «Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры» (6%). Борьба Минфина с трансфертным ценообразованием, снижающим налогооблагаемую базу В основе трансфертного ценообразования лежит использование в сделке цены, отклоняющейся от той цены, которая была бы применена двумя независимыми лицами, не связанными отношениями участия в капитале, общего контроля или сговора. Под трансфертным ценообразованием в мировой практике понимается собственно ценообразование между связанными компаниями. При этом компании, применяющие трансфертные цены, могут не преследовать цели уклонения от налогообложения, а использовать трансфертные цены только в силу структуры корпорации. Основной задачей налоговых органов является не предотвращение использования трансфертных цен, а недопущение бюджетных потерь какого-либо государства от их использования. В российской ситуации, где также присутствует проблема регулирования трансфертного ценообразования в понимании законодательства зарубежных стран, проблема манипулирования ценами в целях уклонения от налогообложения носит несколько иной характер, а основной задачей налоговых органов является применение мер, предотвращающих такого рода манипулирование. При этом под контролем налоговых органов в этом направлении находятся не только сделки между формально связанными компаниями, но и другие сделки, в отношении которых есть обоснованные подозрения о манипулировании ценами по предварительному сговору в целях минимизации налоговых обязательств. Можно выделить следующие основные методы налоговой оптимизации с применением трансфертных цен используемых на практике: концентрация добавленной стоимости в компании, которая переводит экономическую выгоду в пользу третьего лица, а затем прекращает свою деятельность, не исполнив своих обязательств перед бюджетом; концентрация прибыли в компании, уплачивающей налог на прибыль организаций в субъекте Федерации, предоставляющем льготные условия уплаты данного налога; концентрация прибыли в контролируемых компаниях, являющихся налогоплательщиками в иностранных государствах с льготными условиями налогообложения; использование адвалорных ставок создает стимулы к занижению цен по сделкам, контролируемым налогоплательщиками НДПИ российских компаний-налогоплательщиков. Однако регулирование трансфертного ценообразования и предотвращение манипулирования ценами сделок в целях налоговой оптимизации имеют и общие черты. Возможна ситуация, когда связанные налогоплательщики не имеют иных оснований к установлению цены, кроме уклонения от налогообложения. Поэтому ряд инструментов, используемых при регулировании трансфертного ценообразования, вполне применим для предотвращения манипулирования ценами сделок в целях налоговой оптимизации. Многоцелевой подход к расходованию государственного бюджета Расходы бюджет отражают компромиссы социальных, политических и экономических целей, региональных и федеральных нужд, борьбу сильных малых групп за получение государственных средств в личных корыстных интересах. Рост агрегированного спроса как регулятивная функция бюджета отходит на второй план. В России последние годы законодательство ужесточает штрафы расширяя запретную зону для населения. Есть ли альтернатива этой политике? Другой путь в период кризисов нам показывает контрциклическая политика. Она заключается в снижении налогов и росте расходов за счет резервного фонда, а при ее исчерпании – за счет казначейских займов. Это политика дешевых денег. Она альтернативна проциклической политике дорогих денег, растущих налоговых изъятий в период кризиса и одновременной траты огромных средств бюджета на цели мегапроектов, с существенным перерасходм средств. Уже осуществленные проекты, а именно: Космодром Восточный, Стадион в С-Петербурге, Зимняя олимпиада в Сочи показали существенный перерасход средств и сопровождались уголовными делами. Нет оснований считать, что новые проекты не окажутся чрезмерно дорогими. |