учебник по еонституционному праву. 621_1- Конституционное право России. В 2т. Т.1.-Авакьян С.А_2014. Учебный курсе издание, переработанное и дополненное Рекомендовано
 Скачать 2.47 Mb.
|
|
Глава 15. Гражданство Российской Федерации Литература Авакьян С. А. Гражданство Российской Федерации. М, 1994; Он же. Россия: гражданство, иностранцы, внешнняя миграция. СПб., 2003; Ванюшин ЯЛ. Конституционное право на гражданство и роль органов Федеральной миграционной службы в его реализации дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2006; Варлен МВ. Гражданство Россия и СНГ: учеб.*практ. пособие. М, 2010; Васильева ТА. Миграционная политика, гражданство и статус иностранцев в странах западной демократии. М., 2010; Винокуров А. А. Развитие института гражданства современные тенденции и конституционно*правовой опыт России дис. канд. юрид. наук. М, 2006; Гайдуков ДА. Гражданство СССР. М Гессен В. М. Подданство, его установление и прекращение. СПб., 1909; Законодательные акты о гражданстве в 4 т. / сост. П. Г. Громуш кин. М, 1993; Каграманов СВ. Институт гражданства в федеративном Российском государстве дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2003; Кишкин С. С. Советское гражданство. М, 1925; Кулик Р. И. Закон о гражданстве СССР. М, 1980; Кутафин О. Е. Российское гражданство. М., 2003; Мезенцева А. Б. Институт гражданства в Российской Федерации дис. ... канд. юрид. наук. М, 2006; Миронов О. О, Горовцов Д. Е. Гражданин России историко*правовой очерк / под ред. Г. Г. Каспаро ва. М, 1997; Миронов О. О. Гражданин Отечества. М, 2006; Мицке вич А. В. Комментарий законодательства государств — участников СНГ о гражданстве. М, 1996; Овсепян Ж. ИК вопросу о государство* Глава 15. Гражданство Российской Федерации ведческой концепции гражданства // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 13; Понизова Е. В. Возникновение и развитие института гражданства в России дис. ... канд. юрид. наук. М, Российское гражданство учеб. пособие / под ред. В. Я. Кикотя, Н. М. Смородина. е изд. М, 2005; Смирнова Е. С. Международно* правовые проблемы гражданства стран СНГ и Балтии в свете европейского опыта. М, 1999; Она же. Европейское гражданство — множественное в едином. е изд. Тверь, 2012; Тарибо Е. В. Российское гражданство и вытекающие из него права и обязанности в практике судебного конституционного контроля. СПб., 2011; Шевцов В. С. Гражданство в Советском союзном государстве. М, 1969; Он же. Гражданство СССР. М, 1980. § 1. Общие начала. Понятие и нормативная основа Находящиеся на территории РФ физические лица могут относиться к одной из следующих категорий) российские граждане — лица, имеющие документальное подтверждение их принадлежности к гражданству Российской Федерации) иностранные граждане (иностранцы) — лица, обладающие документами о принадлежности к другому государству (российским гражданам разрешено иметь также гражданство другого государства — двойное гражданство однако обладание двойным гражданством не делает россиянина иностранцем — с конституционно*правовой точки зрения это гражданин РФ) лица без гражданства — лица, не имеющие документов о принадлежности ник российскому гражданству, ник гражданству иностранных государств. Исходные начала, посвященные гражданству, помещены в гл. Основы конституционного строя Конституции РФ. В ст. 6 Конституции закреплено. Гражданство Российской Федерации приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, является едиными равным независимо от оснований приобретения. Каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерацией. Гражданин Российской Федерации не может быть лишен своего гражданства или права изменить его». 586 Раздел IV. Конституционный статус личности в Российской Федерации Кроме того, в Конституции РФ имеется ст. 62, ч. 1 и 2 которой также имеют отношение к гражданству — они определяют возможность двойного гражданства для гражданина РФ. Гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации. 2. Наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации». Основным специальным правовым источником по вопросам гражданства является Федеральный закон от 31 мая 2002 г. О гражданстве Российской Федерации. Этот акт пришел на смену Закону РФ от 28 ноября 1991 г. О гражданстве Российской Федерации». Другим специальным актом является Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 14 ноября 2002 г. Для понимания и применения категории гражданство важное значение имеют и подзаконные акты, особенно принимавшиеся ранее Министерством внутренних дел РФ (далее — МВД России, затем Федеральной миграционной службой (далее — ФМС России). Итак, гражданство Российской Федерации — устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей ст. 3 Федерального закона О гражданстве Российской Федерации»). В литературе имеет место также определение гражданства как принадлежности лица к соответствующему государству. Большинство ученых отвергает такое понимание гражданства, поскольку оно отражает как бы зависимость лица от государства. Действительно, гражданство не делает человека придатком государства, не создает абсолютной подчиненности личности государству. Неслучайно в современной трактовке гражданства в его содержание включается право на гражданство и возможность изменения последнего по воле самого человека. Гражданство и подданство В законодательстве РФ, а ранее — Союза ССР традиционно используется понятие гражданство для обозначения правовых связей лица и государства и исключено понятие подданство. Это естест* Глава 15. Гражданство Российской Федерации венно, поскольку в 1917 г. Россия стала республикой, а подданство связано с монархией — там, где есть царь, император, король и т. десть и его подданные. Разумеется, речь идет не только о формально*правовом различии. Понятия гражданство и подданство могут теоретически воплощать два разных состояния человека. Граждане — это свободные люди в свободном государстве, сами решающие свои проблемы и управляющие своими делами. Подданный не принадлежит себе, он подчинен воле другого человека — монарха, причем необычного человека, а божества или «полубожества», стоящего над всеми. Борьба за свободу в истории была зачастую и борьбой против королей, императоров, царей, за республиканское правление, считавшееся по*настоя* щему демократическим. Став на путь строительства самого передового, как тогда считалось, общества, РСФСР и СССР при определении законодательных основ нового строя четко обозначали соответствующее наполнение категорий гражданства и подданства. Так, Декретом ВЦИК от 23 (10) ноября 1917 г. Об уничтожении сословий и гражданских чинов все существовавшие в императорской России сословия и сословные деления граждан, сословные привилегии и ограничения, сословные организации и учреждения, а равно и все гражданские чины упразднялись уничтожались всякие звания и наименования гражданских чинов и устанавливалось одно общее для всего населения России наименование — гражданин Российской Республики». Выступая с докладом на сессии ЦИК СССР в связи с принятием первого Положения о союзном гражданстве (от 29 октября 1924 г.), нарком иностранных дел СССР Г. В. Чичерин подчеркивал следующее. Декларация прав человека и гражданина в 1791 г. (Франция) заменила понятие подданного, те. объекта навязываемой воли, чуждой ему, принудительной государственной власти понятием гражданина, т. е. участника в коллективном волеизъявлении народа, воплощаемом в виде государственной власти. Однако на почве экономического неравенства классов государство не могло осуществлять волеизъявления трудящихся масс. И Октябрьская революция впервые создала гражданина в смысле носителя частицы коллективного волеизъявления трудящихся масс, воплощаемого в Советском государстве 1 Безусловно, идеологические клише отнюдь не всегда подтверждаются реальной практикой. Очевидно, что гражданин Советского 588 Раздел IV. Конституционный статус личности в Российской Федерации 1 См.: СССР. ЦИК го созывая сессия. Заседание ЦИК Союза ССР, 24 октября 1924 г. МС. Союза не мог до самого последнего времени обрести такую же степень свободы, как подданные в ряде монархий. Но ив самих странах*монархиях ситуация меняется. Одни сохраняют традицию и, несмотря на большой объем прав, реальной свободы и демократии, коренное население продолжают называть подданными (например, законодательство Швеции. Однако другие страны, формально оставаясь монархиями, тем не менее предпочли категорию гражданство (например, Великобритания, Испания. Этим подчеркивается не только степень демократии и широта участия граждан в политической жизни, но и свободное признание ими монархии как приемлемой для себя (устраивающей их) формы государственного правления. Гражданство как естественное состояние индивидов Наличие гражданства соответствующего государства является естественным состоянием для человека. Большинство людей в мире обладают гражданством какого*то государства. Отсутствие гражданства, состояние безгражданства скорее исключение, нежели правило. В принципе государства выступают за сокращение безгражданства. международная Конвенция о сокращении безгражданства от 30 августа 1961 г. исходит из того, что вопросы предоставления гражданства решаются государствами прежде всего с учетом интересов индивидов; государство предоставляет свое гражданство лицу, рожденному на его территории, которое иначе не имело бы гражданства. Россия следует общей линии. В Законе РФ О гражданстве Российской Федерации 1991 г. была ст. 7 Сокращение безгражданства», которая гласила, что Российская Федерация поощряет приобретение гражданства Российской Федерации лицами без гражданства и не препятствует приобретению ими иного гражданства. В одноименном Законе 2002 г. говорится, что Российская Федерация поощряет приобретение гражданства Российской Федерации лицами без гражданства, проживающими на территории Российской Федерации (п. ст. 4). Как видим, здесь, во*первых, уточнено, что Россия проводит такую политику лишь в отношении тех лицбез гражданства, которые проживают в нашей стране во*вторых, незатронут такой аспект, как приобретение иностранного гражданства. Эта норма означает, что Россия соблюдает международную Конвенцию о сокращении безгражданства. Реально это выглядит так внимательно рассматриваются заявления лицбез гражданства о приобретении российского гражданства Россия гарантирует свое гражданство во всех спорных Глава 15. Гражданство Российской Федерации ситуациях, когда иное решение грозит заинтересованному человеку тем, что он попадет в разряд лицбез гражданства наше государство не вмешивается в решение лицом без гражданства вопроса о приобретении иного гражданства. Во Всеобщей декларации прав человека говорится. Каждый человек имеет право на гражданство. Никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство». С учетом этого можно говорить о нескольких линиях обеспечения гражданства в нашем государстве право на внимательное рассмотрение ходатайства о предоставлении российского гражданства право на пребывание в российском гражданстве право на изменение гражданства Российской Федерации. И есть все основания признать, что закрепленному в Конституции РФ праву гражданина РФ на изменение гражданства, те. на выход из гражданства Российской Федерации, корреспондирует право государства определять свою позицию поданному вопросу, а отнюдь не автоматически и формально разрешать выход. Проблема лишения гражданства Правило о том, что гражданина РФ нельзя лишить гражданства, было введено Законом о гражданстве 1991 г. впервые в отечественной истории. Акты РСФСР о гражданстве 1918—1921 гг., положения о гражданстве СССР 1924, 1930, 1931 гг., законы СССР о гражданстве СССР 1938, 1978, 1990 гг. предусматривали такую возможность, кстати нередкую ив законодательстве многих зарубежных государств. Лишение гражданства — это действие государства в лице его компетентного органа, прекращающего своим актом без учета воли гражданина его правовую связь со своим государством. Как говорилось в разд. I настоящего учебного курса, лишение гражданства — мера кон* ституционно*правовой ответственности, конституционно*правовая санкция. Как правило, она применяется вопреки желанию лица прекратить гражданство своего государства, хотя лицо может и желать, чтобы его лишили гражданства, или же совершать деяния, заведомо делающие возможным применение такой меры, как лишение граж* данства. Документы х гг. связывали лишение гражданства главным образом с контрреволюционными выступлениями против советской власти. Закон СССР О гражданстве СССР 1938 г. не назвал вообще никаких оснований для лишения гражданства СССР, указав только, что оно может иметь место по приговору суда в случаях, предусмот* 590 Раздел IV. Конституционный статус личности в Российской Федерации ренных законом, или в силу особого в каждом случае указа Президиума Верховного Совета СССР (ст. 7). По Закону СССР 1978 г. лишение гражданства СССР могло иметь место в исключительном случае по решению Президиума Верховного Совета СССР, если лицо совершило действия, порочащие высокое звание гражданина СССР и наносящие ущерб престижу или государственной безопасности СССР (ст. 18). Такая формулировка, — даже если отнестись с пониманием к праву государства защищать свои интересы, — давала простор усмотрению компетентных органов и должностных лицв оценке поведения граждан. По Закону СССР от 23 мая 1990 г. О гражданстве СССР лишение гражданства СССР могло иметь место в отношении лица, проживающего заграницей. Иначе говоря, лишение гражданства составлением гражданина на жительство в СССР либо с одновременным выдворением из СССР исключалось. Закон также снял указания на то, что основой лишения должны быть действия, порочащие высокое звание гражданина СССР, исключил упоминание о «престиже» СССР, уточнил, что лишаемое гражданства лицо совершило действия, наносящие существенный ущерб государственным интересам или государственной безопасности СССР (ст. С учетом международных документов впервые в Законе РФ «О гражданстве Российской Федерации 1991 га затем ив Конституции РФ появилась запись оправе на изменение лицом своего гражданства. Правда, формулировка Закона 1991 г. была шире никто не может быть лишен в Российской Федерации своего гражданства или права изменить его — значит, не только россиянин, но и любой иной человек. Но, вероятно, все же государство индифферентно к тому, как поступает со своим гражданством иностранец, и небезразлично к намерениям своих граждан. Поэтому, гарантируя тоже самое, норма Конституции РФ 1993 г. (ч. 3 ст. 6) начинается со слов «гражданин Российской Федерации». Однако некоторых вопросов конституционное положение о том, что гражданин РФ не может быть лишен своего гражданства, все* таки не снимает. В частности, как быть в том случае, если россиянин поступит на службу в армию, в органы полиции, юстиции, безопасности иностранного государства Некоторые страны допускают для таких случаев лишение гражданства, хотя и называют это более элегантно — прекращением или утратой гражданства. Кстати, Европейская конвенция о гражданстве от 6 ноября 1997 г. допускает несколько случаев утраты гражданства по инициативе государства, среди которых добровольное приобретение гражданства Глава 15. Гражданство Российской Федерации другого государства добровольная служба в иностранных вооруженных силах поведение, причиняющее серьезный ущерб жизненно важным интересам государства отсутствие подлинной связи между государством и гражданином, постоянно проживающим за границей. Правда, в Конвенции сказано, что государство не может предусматривать в своем внутреннем законодательстве утрату его гражданства, в том числе по перечисленным основаниям, если соответствующее лицо в результате этого становится лицом без гражданства. Предпосылка полного объема прав, свобод и обязанностей Наличие российского гражданства есть предпосылка для обладания человеком полным объемом прав и свобод, закрепленных в Конституции РФ и текущем законодательстве, а также исполнения всех обязанностей. Если человек является иностранцем или лицом без гражданства, к нему применяется правило национального режима», т. е. он пользуется практически почти всеми правами и свободами, несет обязанности наравне с гражданами РФ. Но почти не значит полностью. Есть определенные возможности, которые существуют лишь для российских граждан право создавать политические партии, право избирать и быть избранным в органы государственной власти, право состоять на государственной службе и т. д. (см. гл. 18 настоящего учебного курса. Существуют определенные правила для нероссиян в части открытия предприятий, счетов в банках, ведения ряда видов производственной деятельности, получения работы в России и др. Устойчивая связь Гражданство есть устойчивая связь лица и государства. Так гласит Федеральный закон О гражданстве Российской Федерации, и это означает, что гражданство существует постоянно. Большинство лиц приобретает гражданство по факту рождения, остается в гражданстве своего государства на всю жизнь. Многие даже не ощущают своего гражданства в обыденной жизни, о нем вспоминают в отдельных случаях (поездка заграницу, смешанный браки т. д.). Гражданство не подвержено автоматическому воздействию различных внешних факторов. Даже в ситуации со сменой гражданства можно говорить о том, что возникает постоянная и устойчивая связь лица и другого государства, поскольку приобретение нового гражданства — шаг обдуманный по многим параметрами рассчитанный, 592 Раздел IV. Конституционный статус личности в Российской Федерации как правило, на всю оставшуюся жизнь человека. Порой считают, что есть некий автоматизм предоопределения гражданства ребенка при смешанных браках. Наделе же существуют определенные правила: во*первых, родители, вступая в брак, сознательно шли на соответствующие последствия для их ребенка, предопределяя его гражданство по гражданству одного из родителей во*вторых, государства из чувства гуманизма позволяют такому ребенку, когда он достигнет совершеннолетия, претендовать на гражданство второго родителя. Приобретая новое гражданство, человек, как правило, желает укрепиться в своем статусе гражданина данного государства, в том числе быть ему полезным, стать законопослушным, исправным налогоплательщиком. Иначе говоря, он хочет скорее обрести психологию такого же гражданина, как и тот, кто обладает гражданством данного государства от рождения. Федеральный закон О гражданстве Российской Федерации оговаривает специальные случаи, чтобы во избежание их произвольной трактовки не возникало недоразумений) предусмотрено сохранение гражданства Российской Федерации за лицами, проживающими за ее пределами, — ни само по себе проживание, ни его длительность не прекращают этого гражданства (ч. ст. 4); 2) заключение или расторжение брака между гражданином РФ и лицом, не имеющим гражданства Российской Федерации, не влечет изменение гражданства указанных лиц(ч. 1 ст. 8). Это означает, что изменений не наступает поданному поводу не только для россиянина, но и для состоящего (состоявшего) с ним в браке иностранца либо лица без гражданства) изменение гражданства одним из супругов не влечет изменения гражданства другого супруга (ч. 2 ст. 8); 4) расторжение брака не влечет изменение гражданства родившихся в этом браке или усыновленных (удочеренных) супругами детей (ч. 3 ст. 8). |