Теория государства и права. Учебник для бакалавров Оригиналмакет подготовлен компанией ооо Оригиналмакет
 Скачать 1.3 Mb.
|
|
Тема Х. Государственный аппарат... 145 Приведем в качестве примера некоторых из требований, предъяв- ляемых к государственным служащим в США. Многие из них далеко не лишни и для отечественной государственной службы. Государственную службу следует рассматривать как такую сферу дея- тельности, из которой исключаются «какие бы то ни было личные или иные финансовые интересы, препятствующие добросовестному выпол- нению» государственными чиновниками своего служебного долга. Государственные служащие «не должны участвовать в финансовых операциях, при проведении которых предполагается использование закрытой правительственной информации или использование такого же рода информации в личных целях». Служащим категорически запрещается в какой бы то ни было фор- ме поощрять подношения или принимать подарки от любых лиц или группы лиц, добивающихся от них совершения каких-либо общие дела или осуществляющих деятельность, регулируемую со стороны государственного органа, в котором работают эти служащие. Не раз- решается принимать подарки и от тех лиц, интересы которых в зна- чительной степени зависят от выполнения или невыполнения этими служащими своих должностных обязанностей. Чтобы обеспечить высокий уровень доверия к правительственным кругам со стороны населения, государственным служащим вменяется в обязанность не только проявлять лояльность к Конституции страны, праву и этическим принципам, но и избегать таких действий, которые могли бы быть истолкованы как их нарушение. В этих же целях госу- дарственным служащим предписывается «самым честным образом ис- полнять свой служебный долг»; не брать на себя никаких выходящих за рамки их компетенции обязательств; не давать каких бы то ни было обещаний, связывающих правительство; все вопросы решать объек- тивно и справедливо; не отдавать никаких предпочтений отдельным лицам или частным организациям; использовать свое служебное по- ложение строго в государственных, но не в личных целях. Помимо названных, можно привести и ряд других принципов, сви- детельствующих о стремлении администрации США не только к при- обретению, но и к сохранению в глазах широких слоев населения вы- сокого престижа федерального и местного чиновничества, усилению доверия к нему со стороны обывателя, обеспечению твердой поддерж- ки со стороны общества всех проводимых им «мероприятий». Дальновидность выработки и введения в действие такого рода принципов в конечном счете заключается в том, чтобы в максималь- ной степени приблизить государственный аппарат к обществу, сокра- тить неизбежный разрыв между ними. Разумеется, что к достижению аналогичных целей стремится чи- новничество не только США, но и любого другого государства. К это- 146 Раздел II. Теория государства му же, как правило, стремится и законодатель, издавая соответствую- щие законы и другие нормативно-правовые акты. § 9. Принцип разделения властей: истоки, содержание, назначение В основе этого принципа, зачастую именуемого теорией разделения властей, лежат идеи английского философа-материалиста Дж. Локка и французского просветителя, философа и правоведа Ш. Л. Монтескьё. Будучи сторонником теории естественного права, общественно- го договора, неотчуждаемости естественных прав и свобод личности, наконец, идеологом социального компромисса и защитником идей либерализма, Дж. Локк рассматривал разрабатываемый им принцип или теорию разделения властей как один из способов достижения сло- жившихся в его миропонимании целей и решения ряда социально-по- литических задач. Представляя государство как совокупность людей, объединившихся под эгидой ими же установленного общего закона и создавших судебную инстанцию, правомочную улаживать конфликты между ними, Дж. Локк считал, что только такой институт, как государ- ство, являющееся носителем публичной (политической) власти, спо- собен защитить права и свободы граждан, гарантировать их участие в общественно-политической жизни, добиться «главной и великой цели» — сохранения собственности, ради которой люди объединяются в политическое сообщество. Однако успешное выполнение этой сложной и весьма многогран- ной миссии со стороны государства требует, согласно воззрениям Дж. Локка, четкого разделения его публично-правовых полномочий на урав- новешивающие друг друга составные части и соответственно наделения ими различных «сдерживающих» друг друга от чрезмерных властных при- тязаний государственных органов. В соответствии с таким видением проблемы полномочия прини- мать законы (законодательная власть) возлагаются на парламент, а полномочия осуществлять их (исполнительная власть) — на монарха и правительство (кабинет министров). Все виды публично-властной деятельности и реализующие их государственные органы располага- ются в иерархическом порядке. Верховной властью объявляется зако- нодательная власть. Все иные ветви власти подчиняются ей, но вместе с тем оказывают на нее активное воздействие. Отстаивая данный способ организации власти и распределения ее между различными государственными органами, Дж. Локк выступал против концепции абсолютизации и неограниченности власти. Со- гласно его философским и политическим воззрениям, если абсолютная Тема Х. Государственный аппарат... 147 монархия — эта тирания и беззаконие — находится в глубоком проти- воречии с природой человека и общественным договором, то публич- ная политическая власть, построенная на основе принципа разделения властей, изначально соответствует естественной природе людей. Обосновывая данный тезис, философ обращался к таким природ- ным чертам человека, как его способность создавать общие для всех правила поведения и в повседневной жизни руководствоваться ими; способность претворять в жизнь принимаемые им решения и приме- нять общие правила к конкретным ситуациям; способность не только устанавливать, но и поддерживать на определенном уровне и в опреде- ленных рамках свои отношения с другими людьми. Наличием данных природных черт человека обосновывалась необходимость и естествен- ность разделения властей на законодательную, исполнительную, су- дебную и федеративную (ведающую международными отношениями). Разумеется, проявление названных черт, как и само разделение властей, возможно лишь в условиях государственного, а не догосудар- ственного, естественного существования и состояния отдельного че- ловека и всего общества. Ибо, во-первых, в естественном состоянии, по мнению Дж. Локка, «не хватает установленного, определенного, известного закона», который был бы признан и допущен по общему согласию в качестве «нормы справедливости и несправедливости и служил бы общим мерилом», при помощи которого разрешались бы споры между ними. Во-вторых, в естественном состоянии «не хвата- ет знающего и беспристрастного судьи», который обладал бы властью разрешать все затруднения в соответствии с установленным законом. В-третьих, в естественном состоянии часто «недостает силы, которая могла бы подкрепить и поддержать справедливый приговор и приве- сти его в исполнение». Аналогичные идеи о разделении властей развивал Ш. Монтескьё. В каждом государстве, считал он, «есть три рода власти: власть зако- нодательная, власть исполнительная, ведающая вопросами междуна- родного права, и власть исполнительная, ведающая вопросами права гражданского. В силу первой власти государь или учреждение создает законы, вре- менные или постоянные, и исправляет или отменяет существующие законы. В силу второй он объявляет войну или заключает мир, посы- лает и принимает послов, обеспечивает безопасность, предотвращает нашествия. В силу третьей власти он карает преступления и разрешает столкновения частных лиц. Последнюю власть можно назвать судеб- ной, а вторую — просто исполнительной властью государства». Неразрывно связывая идею политической свободы с идеей граж- данской свободы и выступая за строгое соблюдение законов, регули- рующих отношения между гражданами и государством, Ш. Монтескьё 148 Раздел II. Теория государства усматривал, так же как и Дж. Локк, в четком разделении и взаимном сдерживании властей не только реальную гарантию прав и свобод граждан, но и их защиту от государственного произвола и беззакония. Отсутствие такого разделения властей, равно как и отсутствие меха- низма их взаимного сдерживания друг друга, с неизбежностью ведет, по мнению мыслителя, к сосредоточению власти в руках одного лица, государственного органа или небольшой группы людей, а также к зло- употреблению государственной властью и произволу. В научной и учебной юридической литературе многие авторы, рас- сматривая истоки теории разделения властей и процесс ее становле- ния и развития, указывают на то, что, несмотря на общность многих положений, высказанных Дж. Локком и Ш. Монтескьё в отношении этой теории, учение Монтескьё о разделении властей обладало значи- тельной новизной по сравнению с предшествующими концепциями. В чем это проявлялось? Во-первых, в том, что Монтескьё соединил либеральное понимание свободы с идеей конституционного закрепле- ния механизма разделения властей. Свобода, доказывал он, «устанав- ливается только законами и даже законами основными». Во-вторых, Монтескьё более определенно высказался за включение в состав вла- стей, подлежащих разграничению, судебных органов. Система госу- дарственного управления, построенная на основе принципа разграни- чения властей, в первую очередь законодательной и исполнительной власти, дополнялась у него принципом независимости судей. Рассмотренная Монтескьё триада в виде законодательной, испол- нительной и судебной властей со временем стала классической фор- мулой теории конституционализма. Идеологически теория разделения властей была направлена про- тив королевского абсолютизма и служила обоснованию сложившегося в условиях предреволюционной Франции компромисса буржуазии и дворянства. Государственной формой такого компромисса во Фран- ции, так же как и в Англии, усматривалась конституционная монархия. В настоящее время, как и в прошлом, теория (принцип) разделения властей имеет не только научное, но и практическое значение. § 10. Особенности применения принципа разделения властей в России Было бы неверным утверждать, что в отечественной советской и постсоветской литературе теории разделения властей уделялось серь- езное внимание. До весны 1985 г. (начала «перестройки») о ней если и говорилось, то в основном с сугубо научных позиций или в крити- ческом плане. Со ссылкой на классиков марксизма-ленинизма ут- Тема Х. Государственный аппарат... 149 верждалось (и не без оснований), что в западных странах, в частности в США, эта концепция применяется господствующим классом буржу- азии лишь в той мере, в какой она соответствует сложившимся отно- шениям. Однако с началом «перестройки» и вплоть до наших дней о теории разделения властей не только говорят, но и прилагают опреде- ленные усилия для реализации заложенных в ней идей. Особенностью применения принципа разделения властей в Рос- сии, по сравнению с рядом других государств, является его консти- туционное закрепление. Конституция РФ не только декларировала принцип разделения властей, но и закрепила за каждой из них круг относящихся к их ведению вопросов и компетенцию. Согласно Конституции законодательным и представительным органом Российской Федерации является Федеральное Собрание — парламент. Он состоит из двух палат — Совета Федерации и Государ- ственной Думы (ст. 94, 95). Исполнительную власть в стране осуществляет Правительство (ст. 110). Судебная власть осуществляется «посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства» (ст. 118). В системе государственных органов, осуществляющих судеб- ную власть, выделяются следующие. Конституционный Суд РФ выступает как судебный орган консти- туционного контроля, «самостоятельно и независимо осуществляю- щий судебную власть посредством конституционного судопроизвод- ства». Верховный Суд РФ является «высшим судебным органом по граж- данским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции» (ст. 126). Высший Арбитражный Суд РФ выступает как высший судебный орган «по разрешению экономических споров и иных дел, рассматри- ваемых арбитражными судами» (ст. 127). Особенностью применения принципа разделения властей в госу- дарственном механизме России является фактическое доминирование исполнительной власти в лице Президента над всеми другими ветвями власти. По природе и характеру выполняемых функций Президент явля- ется не только главой государства, но и фактически главой исполни- тельной власти. В соответствии со своими конституционными полномочиями Пре- зидент назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ; принимает решение об отставке Правительства; имеет право председательствовать на заседания Правительства; по предложению Председателя Правительства РФ назначает на долж- 150 Раздел II. Теория государства ность и освобождает от должности заместителей Председателя Пра- вительства РФ и министров; представляет Государственной Думе кан- дидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ, а также ставит вопрос о его освобождении от должности. Являясь Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами России, Президент подчиняет себе непосредственно так называемые силовые структуры (армию, милицию и др.), зачастую вмешивается в повседневную деятельность Правительства. Сочетание полномочий главы государства с фактическими полно- мочиями главы Правительства позволяет Президенту РФ сосредото- чить в своих руках поистине «суперпрезидентскую» власть. Наличие последней ставит под сомнение реальный характер принципа разделе- ния властей в современной России, его надежную гарантированность и ожидаемую эффективность. В этом также проявляются особенности применения принципа разделения властей в постсоветской России. Аналогичная картина с реализацией принципа разделения властей наблюдается в России не только на федеральном уровне, но и на уров- не субъектов Федерации, особенно в республиках. Здесь имеет место перекос во властных структурах в сторону президентской и губерна- торской власти, нередко в ущерб законодательной и судебной властям. Здесь система сдержек и противовесов одних ветвей власти другими, как это предусмотрено теорией разделения властей, полностью не сра- батывает. Приложения к теме Х 1. Схемы 1) Факторы, оказывающие влияние на государственный аппарат Единство политической и идеологической основы госорганов Наличие общих принципов построения и функционирования госорганов Общность конечных целей и задач, стоящих перед госорганами Общность экономической основы государственных органов Наличие однотипных государственно-властных полномочий Тема Х. Государственный аппарат... 151 2) Структура государственного механизма Государственные учреждения и организации Государственные предприятия Органы местного самоуправления Государственные органы 3) Система государственных органов (государственный аппарат) Органы законодательной власти (представительные органы) Контрразведка Органы исполнительной власти. Исполнительно- распорядительные органы государственного управления Разведка Органы суда Органы прокуратуры Органы внутренних дел Органы вооруженных сил И другие 4) Принципы организации и деятельности госаппарата Законность и конституционность Эффективность Разделение властей Оптимальность построения и функционирования Гласность Сочетание выборности и назначаемости Высокий профессионализм госслужащих Демократизм 152 Раздел II. Теория государства 2. Вопросы для самоконтроля 1. Что понимается под государственным аппаратом? 2. Каковы отличительные особенности государственных органов — составных частей госаппарата? 3. Что собой представляет структура государственного аппарата? 4. Назовите особенности органов государственного управления и судебных органов? Какова их роль и назначение? 5. Каковы основные принципы организации и деятельности госап- парата? Раскройте содержание каждого из них. 6. В чем суть принципа разделения властей? 7. Каковы особенности его применения в современной России? 3. Рекомендуемая литература к теме Х Агеева Е. А. Юридическая ответственность в государственном управ- лении. М., 1990. Барнашов А. М. Теория разделения властей: становление, развитие, применение. Томск, 1988. Бахрах Д. Н. Государственная служба: Основные понятия, содержа- ние, принципы // Государство и право. 1996. № 12. Боброва Н. А., Зражевская Т. Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм (государственно-правовые аспекты). Воронеж, 1985. Бойков А. Д. Третья власть в России. Очерки о правосудии, законно- сти и судебной реформе 1900–1996 гг. М.: Изд-во НИИ проблем укрепле- ния законности и правопорядка, 1997. Григорьев Ф. А. Акты применения права. Саратов, 1995. Дюрягин И. Я. Право и управление. М., 1981. Ершов В. В. Статус суда в правовом государстве. М., 1992. Елисеев Б. П. Система органов государственной власти в современ- ной России. М., 1997. Ефремов А. Ф. Принципы и гарантии законности. Самара, 1999. Исполнительная власть в Российской Федерации: науч.-практич. по- собие / отв. ред. А. Ф. Ноздрачев, Ю. А. Тихомиров. М., 1996. Локк Д. Избранные философские произведения: в 2 т. Т. 1. М., 1960. Максимов А. А. Государство в сфере права. Институциональный под- ход. Алматы, 2000. Монтескьё Ш. О духе законов // Избр. произв. М., 1955. Право и законность. М., 1987. Правительство, министерства и ведомства в зарубежных странах. М., 1994. Парламенты мира. М., 1991. Разделение властей и парламентаризм. М., 1992. Тема Х. Государственный аппарат... 153 Разделение властей: история и современность / отв. ред. М. Н. Мар- ченко. М., 2004. Сахаров Н. А. Институт президентства. М., 1994. Федералист. Политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея. М., 1993. Чиркин В. Е. Государствоведение: учебник. М., 2000. Шохин А. Н. Взаимодействие властей в законодательном процессе: очерки парламент. деятельности. М., 1997. Энтин Л. М. Разделение властей: опыт современных государств. М., 1995. Юсупов В. А. Правоприменительная деятельность органов управле- ния. М., 1979. 154 Раздел II. Теория государства |