Теория государства и права. Учебник для бакалавров Оригиналмакет подготовлен компанией ооо Оригиналмакет
 Скачать 1.3 Mb.
|
|
Тема Х. Государственный аппарат... 137 организациями (предприятиями и учреждениями), а также негосудар- ственными органами и организациями — с другой. Государственные органы в рамках своих государственно-властных полномочий издают от имени государства юридически обязательные нормативные и индивидуальные акты, осуществляют контроль за со- блюдением требований, содержащихся в данных актах, обеспечива- ют выполнение этих требований путем применения мер воспитания, убеждения, разъяснения и поощрения, а в необходимых случаях — и мер государственного принуждения. Будучи составными частями государственного аппарата, органы того или иного государства различаются по порядку образования, ви- дам осуществляемой ими государственной деятельности, по характеру и объему компетенции, особенностям исполнения возложенных на них полномочий, по формам и методам осуществления государствен- ных функций. § 3. Что представляет собой структура государственного аппарата? Под структурой государственного аппарата понимается его вну- треннее строение, порядок расположения составляющих его звеньев, их соотношение. В любой стране сложившийся государственный аппарат — это еди- ная целостная (общая) система. Она в свою очередь состоит из ряда частных систем. Каждая такая система включает однородные по сво- им функциям, внутреннему строению, целям, видам осуществляемой деятельности государственные органы. К наиболее значимым частным системам современного государст- венного аппарата относятся: система органов законодательной власти, система органов исполнительной власти, система органов судебной власти, система органов прокуратуры. В России принцип разделения властей официально признан и конституционно закреплен (ст. 10 Конституции РФ). В научных кругах иногда говорят о средствах массовой информации как о некой ветви власти. Однако это образное выражение. Средства массовой информации не являются носителями какой-либо офици- альной власти. Таковыми их называют в силу того, что они оказывают влияние, нередко решающее, на массы, играют исключительно важ- ную роль в формировании общественного мнения, в создании поло- жительного или, наоборот, отрицательного имиджа правящей элиты или конкретных лиц, а также всего общества в целом. 138 Раздел II. Теория государства § 4. Органы законодательной и исполнительной власти В системе органов государства, выступающих в качестве структур- ных элементов государственного аппарата, органы законодательной и исполнительной власти играют ключевую роль. Основным назначением органов законодательной власти (предста- вительных органов) является законодательная деятельность. В демо- кратических государствах они занимают центральное место в структу- ре государственного аппарата. Представительные органы государственной власти подразделяются на высшие и местные. К высшим представительным органам государ- ственной власти относятся парламенты. Одна из их важнейших функ- ций — принятие законов. Выделяя особую роль парламентов в политической жизни обще- ства и государства, конституции некоторых государств специально указывают не только на то, что «парламент является высшим органом государственной власти», но и на то, что он является «единственным законодательным органом государства» (ст. 31 Конституции Японии 1947 г.). Сосредоточивая в себе законодательные функции, парламент не- редко передает, делегирует часть из них другим, подконтрольным ему органам. Возникающая в результате такой передачи система актов но- сит название делегированного законодательства. Разумеется, идеальным, строго конституционным считалось бы такое положение, при котором законодательная власть оставалась бы исключительно привилегией законодателей, непосредственно подот- четных избирателям. Это было бы справедливым в отношении любого современного государства. Однако в жизни все обстоит далеко не так. Государственная Дума и Совет Федерации России, Конгресс США, Парламент Англии, Национальное собрание и Сенат Франции, равно как и высшие представительные органы других государств, зачастую вынуждены в силу самых разных причин, включая периодическую перегруженность данных органов правотворческой работой, поручать подготовку и принятие тех или иных законопроектов правительству, министерствам и ведомствам. Наряду с высшими представительными органами в каждой стране существуют и местные органы. Основной целью их создания и функ- ционирования является осуществление государственной власти на ме- стах. Система органов исполнительной власти осуществляет в различных государствах исполнительную и распорядительную деятельность. Ис- полнительная деятельность этих органов выражается в том, что они выступают как непосредственные исполнители требований, содержа- Тема Х. Государственный аппарат... 139 щихся в актах органов законодательной власти и вышестоящих орга- нов исполнительной власти, а распорядительная — в том, что они при- нимают меры и обеспечивают путем издания своих собственных актов (распоряжений) выполнение подчиненными им органами и организа- циями данных требований. Свою деятельность органы исполнитель- ной власти должны осуществлять на основе законов и во исполнение законов. В пределах своей компетенции органы исполнительной власти об- ладают необходимой для их нормального функционирования опера- тивной самостоятельностью. На них возлагаются весьма ответствен- ные задачи правового регулирования и руководство различными сферами жизнедеятельности общества и государства. Эти задачи, рав- но как место и роль исполнительных органов в государственном аппа- рате, закрепляются в конституционных и иных нормативно-правовых актах. В зависимости от сложности задач и территориального масшта- ба деятельности органы исполнительной власти подразделяются на цент ральные и местные. К центральным относятся те, деятельность которых распростра- няется на всю территорию страны или на территорию государств — субъектов федерации: правительства, именуемые в большинстве стран кабинетами или советами министров, министерства, государственные комитеты, специальные, находящиеся при советах министров ведом- ства. К числу местных органов относятся органы, деятельность которых ограничивается рамками одной или нескольких административно- территориальных единиц (края, провинции, области, района, города и т. п.): исполнительные комитеты, муниципалитеты, их отраслевые отделы и управления, администрации фабрик, заводов, других пред- приятий и учреждений. В зависимости от характера, объема и содержания полномочий ор- ганы исполнительной власти подразделяются на органы общей и органы отраслевой и специальной (функциональной) компетенции. Органы общей компетенции (например, советы министров) объ- единяют и направляют работу по руководству всеми отраслями или большинством отраслей государственного управления. Органы отрас- левой и специальной (функциональной) компетенции (министерства, государственные комитеты, специальные ведомства) осуществляют руководство лишь отдельными отраслями государственного управле- ния. Ведущая роль в системе органов исполнительной власти принад- лежит правительствам. Они являются высшими исполнительными и распорядительными органами государственной власти и возглавляют систему исполнительных органов. В соответствии с конституцион- 140 Раздел II. Теория государства ными и иными актами на правительство возлагается решение задач руководства экономикой и социально-культурным строительством страны, разработки и осуществления государственных бюджетов, за- щиты интересов государства, охраны собственности и общественного порядка, обеспечения и защиты прав и свобод граждан, обеспечения государственной безопасности, осуществления общего руководства строительством вооруженных сил и др. § 5. Судебные органы и органы прокуратуры в структуре государственного аппарата Важное место в структуре государственного аппарата занимает си- стема судебных органов, основной функцией которых является осу- ществление правосудия. Система судебных органов выступает в качестве носителя судебной власти. Это положение закрепляется в конституциях и обычных зако- нах ряда современных государств. Например, в Конституции Испании (1978) предусмотрено, что «судебная власть исходит от народа и осу- ществляется от имени Короля судьями и членами судов, представля- ющими эту власть, которые независимы, несменяемы, ответственны перед законом и подчиняются только закону» (п. 1 ст. 117). В Основ- ном законе ФРГ (1949) декларируется, что «судебная власть вверяется судьям; она осуществляется Федеральным конституционным судом, федеральными судами, указанными в настоящем Основном законе, и судами земель» (ст. 92). Статус носителя одной из трех властей — судебной обеспечивает органам правосудия весьма важную роль, которую они играют в госу- дарственном механизме. Структура судебных органов в разных странах неодинакова. Име- нуются они также зачастую по-разному. Однако, несмотря на эти и другие их особенности, у судебных органов разных стран во многом схожи цели и задачи, которые во всех государствах, именующих себя демократическими, провозглашаются и реализуются. Много общего у них в социальных функциях, содержании деятельности, конституци- онных принципах организации и функционирования. Наряду с судебными органами значительную роль в государствен- ном аппарате играют органы прокуратуры. Они являются важным звеном системы правоохранительных органов. Прокуратура призва- на осуществлять надзор за точным и единообразным исполнением законов органами государства, должностными лицами и граждана- ми. «Прокуратура без ущерба для функций, осуществляемых други- ми органами, — предусмотрено, например, в Конституции Испании Тема Х. Государственный аппарат... 141 (ст. 124), — имеет своей задачей способствовать отправлению право- судия в целях защиты законности, прав граждан и общественных интересов, охраняемых законом, в силу своих обязанностей или по ходатайству заинтересованных лиц, а также наблюдение за независи- мостью судов и соблюдением общественного интереса». Органы прокуратуры ряда стран осуществляют также надзор за со- блюдением законности в работе органов дознания и предварительного следствия, при рассмотрении дел в судах, в местах заключения, при исполнении наказаний и других мер принудительного характера, на- значаемых судами. Правовую основу деятельности органов прокуратуры разных стран составляют нормы, содержащиеся в конституциях и специальных ак- тах, регулирующих порядок организации и деятельности прокуратуры. Согласно Конституции РФ «полномочия организация и порядок де- ятельности прокуратуры Российской Федерации определяются феде- ральным законом» (ч. 5 ст. 129). § 6. Основные принципы организации и деятельности государственного аппарата Под принципами организации и деятельности государственного ап- парата понимаются наиболее важные, ключевые идеи и положения, ле- жащие в основе его построения и функционирования. Они раскрывают сущность, содержание и назначение, основные цели и задачи государ- ственного аппарата. Принципы организации и деятельности государственного аппарата разрабатывались, обосновывались и претворялись в жизнь в процессе его многовековой деятельности. Одни принципы приживались и раз- вивались, другие, наоборот, перестали применяться и исчезли. Несмотря на особенности государственных аппаратов разных стран, наряду со специфическими, свойственными только им прин- ципами у них имеются и общие принципы. К числу последних относятся принципы оптимальности построения и функционирования государ- ственного аппарата, его эффективности, законности и конституци- онности, высокого профессионализма государственных служащих, соблюдения высоких этических требований членами парламентов и чиновниками, их полной политической лояльности, принцип разде- ления властей. Эти и другие принципы находят законодательное закрепление в конституционных актах и в специальных законах. Издание послед- них иногда предусматривается в конституциях. Тем самым подчерки- вается важность соблюдения принципов организации и деятельности 142 Раздел II. Теория государства государственного аппарата не только для государственного механиз- ма, но и для общества в целом. Не имея возможности подробно рассмотреть все принципы ор- ганизации и деятельности государственного аппарата, ограничимся кратким описанием лишь некоторых из них. § 7. Принцип законности и конституционности в организации и деятельности государственного аппарата Обладая не только юридическим, но и политическим характером, законность и конституционность выступают как основной метод функционирования различных государственных органов и органи- заций. Применительно к деятельности государственного аппарата закон- ность и конституционность означают осуществление всех свойствен- ных государственным органам и должностным лицам функций строго в соответствии с действующей конституцией, обычными законами и подзаконными актами, в рамках установленной в законодательном по- рядке компетенции. Под принципом законности и конституционности понимается строгое и неуклонное исполнение законов всеми органа- ми, организациями, учреждениями и гражданами, а также соблюдение всеми органами и должностными лицами в процессе своей деятельно- сти прав и свобод граждан. Следует заметить, что законности и конституционности как яв- лений и понятий вне связи с конкретным обществом и государством не существует. Законность и конституционность всегда соотносятся с определенным типом государства и права, с определенным харак- тером и уровнем развития общества. Исходя из этого в отечественной и зарубежной научной литературе законность и конституционность рассматривают, как правило, применительно к рабовладельческому, феодальному, капиталистическому и социалистическому типам госу- дарства и права. Несмотря на то что социалистический (коммунистический) тип государства и права практически не был воплощен в жизнь, в юриди- ческой и отчасти политологической литературе вопросы социалисти- ческой законности и конституционности получили, пожалуй, наибо- лее обстоятельное обоснование. Разумеется, речь идет лишь о теории социалистической законности. Нарушения конституционного и теку- щего законодательства на практике, политические репрессии, ссылки, тюрьмы и лагеря для многих ни в чем не повинных людей — все это, Тема Х. Государственный аппарат... 143 естественно, никак не согласовывалось с принципом законности и конституционности. Основу любой законности и конституционности составляет кон- ституция государства, а также законы, принятые в ее развитие. Чет- кое, хорошо развитое, отвечающее изменяющимся и возрастающим требованиям жизни законодательство принципиально важно и не- обходимо для последовательного укрепления законности и консти- туционности в деятельности как отдельных государственных орга- нов, так и всего государственного механизма. Строгое и неуклонное соблюдение принципа законности и конституционности должно быть непременным условием деятельности как государственных, так и негосударственных органов, учреждений и организаций. Кон- ституция РФ, равно как и конституции других государств, закрепля- ет положение, согласно которому органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и законы. Все пар- тийные органы и организации, как и все политические и обществен- ные движения, тоже обязаны действовать в рамках Конституции и других законов. § 8. Принцип профессионализма и этики государственных служащих Принцип профессионализма и этики государственных служа- щих всегда вызывал не стихающие и сегодня жаркие споры. Одна из причин этих споров заключается в том, что от профессионального и этического уровня чиновников, особенно высших рангов, во многом зависят характер и стиль деятельности государственного аппарата и уровень его эффективности, а также и состояние дел в обществе и государстве. Поэтому чиновничество всегда находилось под критиче- ским оком широких слоев населения. Другая причина связана с тем, что нигде в мире и никогда чиновничество сознательно и доброволь- но не признавало свое профессиональное или иное несовершенство, свою профессиональную или этическую ущербность. Естественно, что самый благоприятный для себя имидж оно пытается создать и у «опе- каемого» им населения. И, кстати, как было подмечено исследовате- лями разных стран, порой небезуспешно. В связи с этим знаменитый английский памфлетист, знаток пси- хологии и нравов бюрократии С. Паркинсон вскоре после Второй мировой войны писал: «Подросткам, учителям и авторам пособий по истории государственных учреждений и политике кажется, что мир сравнительно разумен. Они думают, что люди свободно выбирают сво- 144 Раздел II. Теория государства их представителей из тех, к кому питают особое доверие. Они полага- ют, что самые умные и самые дельные из этих избранных становятся министрами. Они воображают, как заправилы промышленности, сво- бодно выбранные акционерами, облекают деловой ответственностью тех, кто проявил себя на наиболее скромной работе. Все это бодро ут- верждается или тихо подразумевается во многих книгах». Тем же, «кто хоть как-то знает деловую жизнь, предположения эти смешны. Высо- кий совет благородных мудрецов существует лишь в мозгу учителя, и потому небесполезно напомнить иногда о правде» 1 Поскольку принцип профессионализма и этики государственных служащих исключительно важен и актуален, ему всегда уделялось зна- чительное внимание не только в научной литературе, но и на офици- альном уровне. Это стало особенно заметно после Второй мировой войны, когда в ряде стран были разработаны и приняты кодексы чести и поведения государственных служащих, специальные законы и дру- гие нормативные акты, регулирующие деятельность и поведение госу- дарственных чиновников. В США, например, еще в 1958 г. Конгресс принял резолюцию, устанавливающую правила поведения всех без исключения феде- ральных государственных служащих. Позднее были приняты и другие аналогичные акты, в частности Исполнительный приказ Президента США (1990), обновленный Акт об этике поведения государственных служащих США (1978), Кодекс этического поведения членов Сената Конгресса США (1977), Кодекс этического поведения членов Палаты представителей Конгресса США (1977). Что предписывают государственным чиновникам эти акты? Обратимся к Исполнительному приказу Президента США, кото- рым были введены в действие обязательные для всех чиновников ис- полнительной власти США Общие принципы этического поведения членов правительства и служащих. Всем федеральным чиновникам предписывалось делать все возможное, чтобы «добиться полной убеж- денности каждого гражданина США в честности и искренности уси- лий федерального правительства». Наконец, членам кабинета и всем остальным государственным служащим строго предписывалось ува- жать и неукоснительно соблюдать фундаментальные принципы эти- ческой службы в том виде, как они изложены в приказе. В чем же конкретно заключаются эти принципы, в чем их смысл и содержание? По существу, они представляют собой конкретные юри- дические и морально-этические требования, предъявляемые к чинов- никам высшего ранга и к рядовым государственным служащим. 1 Паркинсон С. Законы Паркинсона. М., 1976. С. 25. |