Дажо Р. Основы экологии. – М.: Прогресс, 2012. – 416 с. Экологическое право by Отв. ред. Жаворонкова Н.Г. (z-lib.org). Учебник для бакалавров Ответственные редакторы доктор юридических наук, профессор
 Скачать 1.42 Mb.
|
|
Глава 3. ИСТОЧНИКИ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА План главы 1. Понятие и классификация источников экологического права 2. Система источников экологического права Контрольные вопросы Список рекомендуемой литературы § 1. Понятие и классификация источников экологического права Источники экологического права — это исходящие от государства или признаваемые им официально документальные способы выра- жения и закрепления норм права, т. е. нормативные правовые акты, содержащие правила поведения, регулирующие отношения человека с окружающей средой. Источники экологического права имеют ряд специфических черт: – во-первых, глобальный трансграничный характер экологических проблем предопределяет важность международно-правовых актов в системе источников экологического права; – во-вторых, нормы экологического права содержатся не только в специальных природоохранительных законах, но и в законах, тра- диционно относимых к другим отраслям права: уголовном, граждан- ском, административном и т. д. В юридической литературе приводятся различные классификации источников права. Наиболее распространенной классификацией яв- ляется классификация источников по юридической силе: – Конституция РФ; – международные договоры РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права; – законы (конституционные и федеральные); – нормативные правовые акты Президента РФ; – нормативные правовые акты Правительства РФ; – конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые ак- ты субъектов РФ; – нормативные правовые акты министерств, федеральных служб и федеральных агентств; 42 Глава 3. Источники экологического права – нормативные правовые акты органов местного самоуправления; – правовой обычай. Некоторыми учеными называются еще такие разновидности ис- точников права, как доктрина, судебная и арбитражная практика, нормативные акты общественных организаций и т. д. Источники экологического права подразделяются также на общие (Конституция РФ, Федеральный закон «Об охране окружающей сре- ды») и специальные (законодательство об экологической экспертизе, об особо охраняемых природных территориях, об охране животного мира, Лесной, Водный, Земельный кодексы и др.). Также выделяется классификация источников экологического права на материальные и процедурные (процессуальные). К материаль- ным источникам экологического права следует отнести федеральные законы (например, Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»), в свою очередь процедурные (про- цессуальные) источники характеризуются тем, что устанавливают порядок и процедуры реализации норм материального права (к ним следует отнести постановления Правительства РФ, административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг и т. д.). Источники экологического права по критерию кодификации можно разделить на кодифицированные (Земельный кодекс, Лесной кодекс, Водный кодекс) и некодифицированные (Федеральный закон «Об экологической экспертизе, Федеральный закон «Об отходах про- изводства и потребления» и т. д. По регулятивной силе источники экологического права следует разделить: – на нормативные юридические акты; – санкционированные договоры, которые подразделяются на международные договоры, общепризнанные принципы и нормы меж- дународного права и внутренние договоры о разграничении предметов ведения и полномочий; – санкционированный обычай; – официальная доктрина; – судебная и арбитражная практика. § 2. Система источников экологического права Важнейшим основополагающим источником экологического права, содержащим базовые исходные нормы и принципы, является Консти- туция РФ, принятая на всенародном референдуме 23 декабря 1993 г. § 2. Система источников экологического права 43 Конституционные нормы, относящиеся к сфере общественных экологических отношений, как правило, подразделяются на нормы общего характера и специальные экологические. К ним, в частности, относятся нормы, содержащиеся в ст. 9, 36, 41, 42, 58, 71, 72, 114. В ч. 1 ст. 9 Конституции устанавливается базовый принцип, но- сящий абсолютный характер, содержащий оценку значения земли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, устанав- ливаются два типа отношений в сфере взаимодействия общества с окружающей средой: использование и охрана; устанавливаются цели использования и охраны, на основе которых формируются права и обязанности граждан, их объединений и государства по бережному от- ношению ирациональному использованию природных ресурсов, т. е. даются социально-экономические и политические ориентиры для формирования законодательства по охране окружающей среды и природопользованию. Во второй части данной статьи закрепляется многообразие форм собственности на землю и другие природные ресурсы. Они могут на- ходиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. В соответствии с ч. 2 ст. 8 Конституции РФ все пере- численные формы собственности признаются и гарантируются рав- ным образом. Основополагающие положения ст. 9 развиваются в последующих статьях Конституции РФ. Так, в ст. 36 детализируется отношение го- сударства к земле как важнейшему природному ресурсу, имеющему институциональное значение, как к экономической основе жизнеде- ятельности граждан РФ, так и к охране и использованию других при- родных ресурсов, непосредственно связанные с охраной и использова- нием земель, например недр, лесов, вод и т. д. Часть 1 ст. 36 устанавливает, что граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю. Часть 2 данной статьи устанавливает способы реализации права собственности на землю и другие природные ресурсы: владение, пользование и распоряжение, указывает на объективный характер реализации права собственности «владение, пользование и распоряжение осуществляется собственни- ками свободно», устанавливает ограничения таких прав — «если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц», а также создает необходимые основания для принятия специального закона, устанавливающего условия и порядок пользования землей (ч. 3). В соответствии со ст. 41 Конституции в Российской Федерации фи- нансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья 44 Глава 3. Источники экологического права населения, поощряется деятельность, способствующая экологическо- му и санитарно-эпидемиологическому благополучию. Статья 42 Конституции РФ закрепляет право граждан на благо- приятную окружающую среду, достоверную информацию о ее со- стоянии и на возмещение ущерба, причиненного экологическим правонарушением. Право граждан на благоприятную окружающую среду корреспон- дируется с обязанностью граждан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к ее богатствам (ст. 58). Учитывая федеративный характер территориально-политическо- го устройства России, принципиальное значение для разграничения предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в экологической сфере имеют ст. 71 и 72 Конституции РФ. К исключительному ведению Федерации относятся: федераль- ная государственная собственность и управление ею; установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития страны; федеральные налоги и сборы (в том числе экологические); федеральные энергетические системы, ядер- ная энергетика, расщепляющие материалы, федеральные транспорт, пути сообщения; деятельность в космосе; производство ядовитых веществ и порядок их использования; определение статуса и защи- та территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации, т. е. природных ресурсов, на которые распространяется суверенитет и юрисдикция Российской Федерации; метеорологическая служба, стандарты; гео- дезия и картография и др. В совместном ведении (ст. 72) Российской Федерации и ее субъ- ектов находятся: обеспечение правопорядка, общественной без- опасности; вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водами и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование; охрана окру- жающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры; осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий; администра- тивное, земельное, водное и лесное законодательство, законодатель- ство о недрах, об охране окружающей среды; защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей. Кроме того, в соответствии со ст. 114 на Правительство РФ возло- жено проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и природопользования. § 2. Система источников экологического права 45 Особое место в системе источников экологического права зани- мают международные договоры РФ и общепризнанные принципы международного права, которые в соответствии со ст. 15 Конституции РФ являются составной частью правовой системы России. К ним относятся общеохранительные международные догово- ры и соглашения (Декларация ООН по окружающей человека среде (1972), Бразильская декларация ООН по окружающей среде и разви- тию (1992), Всемирная хартия природы (1982), Всемирная стратегия охраны природы (1980), Конвенция об оценке воздействия на окру- жающую среду в трансграничном контексте (1991) и др.) и специаль- ные «поресурсные» международные договоры и соглашения, которые можно разделить на три основные группы: 1) Международные договоры и соглашения по природным ресур- сам и объектам, находящимся под национальной юрисдикцией госу- дарства. Например, во исполнение ратифицированной Российской Федерации Конвенции об охране всемирного культурного и природ- ного наследия (1969) статус территорий всемирного природного на- следия в России имеют девственные леса Коми, озеро Байкал, вулканы Камчатки, Золотые горы Алтая и ряд других уникальных природных комплексов и объектов. 2) Международные договоры и соглашения по охране «разделяе- мых» природных ресурсов и объектов. Так, в целях предотвращения, ограничения и сокращения трансграничного воздействия на водные объекты были приняты Конвенция об охране реки Дунай (1994), Бернская конвенция о защите Рейна от загрязнений (1963), а также Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер (1992). 3) Международные договоры и соглашения, направленные на решение либо определенной глобальной экологической проблемы (Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие рас- стояния (1979), Венская Конвенция об охране озонового слоя (1985), Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой (1987), Рамочная конвенция ООН об изменении климата (1992) и др.), либо на охрану конкретного природного ресурса (Конвенция о между- народной торговле видами фауны и флоры, находящимися под угро- зой исчезновения (СИТЕС) (1973), Конвенция о биологическом раз- нообразии (1992) и др.). Особое место в системе источников экологического права занима- ют Федеральные конституционные законы. К ним, в частности, следу- ет отнести Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», а также Феде- 46 Глава 3. Источники экологического права ральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрез- вычайном положении». Так, согласно ст. 18 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия; организует деятель- ность по охране и рациональному использованию природных ресур- сов, регулированию природопользования и развитию минерально-сы- рьевой базы Российской Федерации; координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьше- нию их опасности и ликвидации их последствий. В свою очередь в соответствии со ст. 3 Федерального конституци- онного закона от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положе- нии» чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных яв- лений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотлож- ных работ, являются обстоятельствами для введения режима чрезвы- чайного положения и применения чрезвычайных мер. Федеральные законы, регулирующие общественные отношения в области охраны окружающей среды и использования природных ре- сурсов можно подразделить: – на интегрированные (экосистемные) — Федеральный закон «Об охране окружающей среды», Федеральный закон «Об охране озера Байкал», Федеральный закон «Об особо охраняемых природных тер- риториях», Федеральный закон «О континентальном шельфе» и др.; – дифференцированные (поресурсные) — Земельный кодекс, Водный кодекс, Лесной кодекс и др.; – федеральные законы в области обеспечения экологической без- опасности — Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21 декабря 1994 г., № 68-ФЗ; Федеральный закон «О промышлен- ной безопасности опасных производственных объектов» от 21 июля 1997 г., № 116-ФЗ; Федеральный Закон от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения»; Федеральный закон от § 2. Система источников экологического права 47 10 июля 2001 г. № 92-ФЗ «О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории» и др.; – экологизированные законы, в которые содержатся нормы, значимые для регулирования экологических отношений, — ГК РФ, УК РФ, КоАП РФ, ГрК РФ и др. Базовым среди данных законов является Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. Закон определяет правовые основы государственной политики в области охраны окру- жающей среды, регулирует отношения в сфере взаимодействия обще- ства и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, в пределах террито- рии Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации. В системе подзаконных нормативных правовых актов особое место занимают указы Президента РФ, которые, во-первых, определяют ос- новные направления экологической политики и, во-вторых, форми- руют систему и структуру органов государственной исполнительной власти, уполномоченных реализовывать государственную политику в сфере охраны окружающей среды и природопользования. К ним можно отнести Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года», «Основы государственной политики в области эколо- гического развития Российской Федерации на период до 2030 года» (утв. Президентом РФ 30 апреля 2012 г., Указ Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти», Указ Президента Российской Федерации от 1 апреля 1996 г. «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию», Указ Президента Российской Федерации от 4 февраля 1994 г. «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» и другие указы. Важное место среди источников экологического права занимают нормативные правовые акты Правительства РФ. В соответствии со ст. 115 Конституции РФ постановления Правительства РФ издаются во исполнение федеральных законов, ими утверждаются федераль- ные целевые программы, устанавливаются таксы для исчисления размера ущерба, причиненного природным ресурсам, порядки про- ведения экологического мониторинга, государственной экологи- ческой экспертизы и т. д. Например, постановление Правительства РФ от 11 июня 1996 г. № 698 «Об утверждении Положения о порядке проведения Государственной экологической экспертизы». 48 Глава 3. Источники экологического права Субъекты РФ осуществляют собственное нормативное право- вое регулирование в экологической сфере на основании положений Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принци- пах организации законодательных (представительных) и исполнитель- ных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» с учетом природно-географических, климатических, ресурсных и иных особенностей региона, при этом, как правило, региональное правотвор- чество осуществляется по двум основным направлениям: – посредством принятия нормативных правовых актов, в реализа- цию полномочий, закрепленных за органами государственной власти субъектов Российской Федерации федеральным законодательством (например, согласно ст. 3 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» «законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним других за- конов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации», что позволяет субъектам Российской федерации принимать собственные законы и иные нормативные правовые акты об особо охраняемых природных территориях (Закон г. Москвы от 26 сентября 2001 г. № 48 «Об особо охраняемых при- родных территориях в городе Москве», закон Московской области от 23 июля 2003 г. № 96/2003-ОЗ «Об особо охраняемых природных территориях», закон г. Санкт-Петербурга от 9 ноября 2011 г. № 639-128 «Об особо охраняемых природных территориях регионального значе- ния в Санкт-Петербурге» и т. д.); – посредством принятия нормативных правовых актов по предме- там совместного ведения, не урегулированным федеральным законо- дательством (в порядке т. н. «опережающего нормотворчества» (закон г. Москвы от 2 марта 2005 г. № 9 «О комплексном природопользо- вании в городе Москве», закон Томской области от 9 октября 1997 г. № 574 «Об экологическом аудите в Томской области», закон ХМАО от 22 июня 2000 г. № 56-оз «Об экологическом образовании, просвеще- нии и формировании экологической культуры в Ханты-Мансийском автономном округе — Югре» и т. д.). Достаточно большое значение в системе источников экологическо- го права имеют нормативные правовые акты министерств, федераль- ных служб и федеральных агентств. Например, приказ Минприроды России от 19 марта 2012 г. № 69 «Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра особо охраняемых природных террито- рий», приказ Ростехнадзора от 7 ноября 2012 г. № 639 «Об утверж- дении Методики разработки и установления нормативов предельно § 2. Система источников экологического права 49 допустимых выбросов радиоактивных веществ в атмосферный воз- дух», приказ Рослесхоза от 26 июля 2011 г. № 319 «Об утверждении Порядка подготовки и заключения договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и Формы примерного договора аренды лесного участка». Нормативные правовые акты органов местного самоуправле- ния принимаются по вопросам местного значения, закрепленным Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и в основном регулируют вопросы санитарно-эпидемио- логического благополучия территории, озеленения и благоустройства, утилизации и переработки отходов. К источникам экологического права следует также отнести право- вую доктрину. Это форма правотворчества направлена на создание пу- тем обобщений модели типизированных решений жизненных ситуа ций определенного рода (т. е. рассчитанных на применение не определенным кругом субъектов неопределенное число раз), в данном случае правоот- ношений в сфере чрезвычайных эколо гических ситуаций, обеспечения экологической безопасности, формирует посредством доктрины (кон- цепции, стратегии) много вариантные модели развивающегося, меняю- щегося подхода госу дарства к нормам законодательства. Доктрину характеризует: а) обобщенность, повествовательность; б) на правленность в будущее, охваченность значительных его отрез- ков (во времени) и прогностичность; в) обладание определенной юри- дической силой, так как они должны служить идейно-теоре тической основой законотворчества, стимулом для развития за конодательства и управленческой работы всего госаппарата; г) значимость, глобаль- ность, междисциплинарность сформулиро ванных в них проблем и подходов к их решению. Доктринальные акты претендуют на роль документов целепола- гающего, системообразующего и «предзаконодательного» характера. Первые из них были направлены на имплементацию идей документов ООН по охране окружающей среды, решений и резолюций конферен- ций и международных ор ганизаций, однако в настоящее время совре- менное усиление и централизация власти повышают статус и эффектив- ность доктрин (концепций), их воздействие на национальную правовую систему и на систему управления. В качестве примера можно привести Экологическую доктрину Российской Федерации, утвержденную распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. № 1225-р, Стратегию национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденную Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537, Морскую доктрину Российской Федерации на период до 2020 года» (утв. Президентом РФ 27 июля 2001 г.) и др. 50 Глава 3. Источники экологического права К числу источников экологического права следует также отнести санкционированный обычай. Наглядным подтверждением его ро- ли как источника права является наличие в Федеральном законе от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» раз дела, признающего и устанавливающего особые права и порядок поль зования животным миром для малочисленных народностей и националь ностей Крайнего Севера и Дальнего Востока, ведущих традиционный об раз жизни. Этот порядок формировался веками и весьма отличается от норм, регулиру- ющих охоту или рыболовство для остальных граждан РФ. Такой под- ход нашел дальнейшее развитие в Федеральном законе от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования наро- дов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» 1 Помимо этого ряд ученых в последнее время не отрицают суще- ствования такого источника, как судебный прецедент, ссылаясь в первую очередь на решения Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ. Например, в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 18 октября 2012 г. № 21 «О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования» 2 раскрывается содержание таких понятий, как «иные тяжкие последствия», «создание угрозы причинения суще- ственного вреда здоровью человека или окружающей среде», «суще- ственный вред окружающей среде» и т. д. Контрольные вопросы 1. Дайте понятие и приведите основные классификации источни- ков экологического права. 2. Раскройте систему источников экологического права. Список рекомендуемой литературы 1. Бринчук М. М. Экологическое право: учебник // СПС «Консуль- тантПлюс». 2008. 2. Заславская Н. М. Научная дискуссия «Экологический ко- декс Российской Федерации: теоретические проблемы» // Экологическое право. 2008. № 1. 3. Краснова И. О. Концепция Экологического кодекса Российской Федерации // Проблемы совершенствования методики препо- давания эколого-правовых и аграрно-правовых учебных дисци- плин в юридических вузах России. М., 2006. 1 Дубовик О. Л. Экологическое право в вопросах и ответах. М., 2010. 2 БВС РФ. № 12. 2012. |