Дажо Р. Основы экологии. – М.: Прогресс, 2012. – 416 с. Экологическое право by Отв. ред. Жаворонкова Н.Г. (z-lib.org). Учебник для бакалавров Ответственные редакторы доктор юридических наук, профессор
 Скачать 1.42 Mb.
|
|
Глава 6. ПРАВО ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ План главы 1. Понятие и классификация права природопользования 2. Основания возникновения, изменения и прекращения права природопользования 3. Права и обязанности природопользователей Контрольные вопросы Список рекомендуемой литературы § 1. Понятие и классификация права природопользования Право природопользования является центральным институтом эко- логического права и представляет собой систему правовых норм, ре- гулирующих общественные отношения в области использования при- родных ресурсов и природных объектов. Право природопользования производно от права собственности на природные ресурсы и может рассматриваться в объективном и субъективном смысле. В объективном смысле право природопользования представляет со- бой самостоятельный институт экологического права, включающий систему правовых норм, устанавливающих порядок, условия пользо- вания природными ресурсами и объектами, а также совокупность прав и обязанностей природопользователей. В субъективном смысле право природопользования представляет собой систему прав и обязанностей конкретного природопользовате- ля с учетом специфики пользования различными видами природных ресурсов: земель, вод, недр, лесов, объектов животного мира и т. д. Объектами права природопользования являются природные ресурсы, под которыми понимаются компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов произ- водства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность. В свою очередь, под использованием природных ресурсов понимается эксплуатация природных ресурсов, вовлечение их в хозяйственный § 1. Понятие и классификация права природопользования 75 оборот, в том числе все виды воздействия на них в процессе хозяй- ственной и иной деятельности. В научной литературе существуют различные классификации при- родных ресурсов. Так, на основе генезиса природные ресурсы можно классифици- ровать на минеральные ресурсы, климатические ресурсы, земельные ресурсы (включая почвенные), биологические ресурсы (растительный и животный мир), водные ресурсы. По способу использования в материальном производстве — на ресур- сы, используемые в промышленности, сельском хозяйстве и других отраслях, а также в непроизводственной сфере. По критерию исчерпаемости природные ресурсы делятся на неис- черпаемые, практически неисчерпаемые (солнечная энергия, вну- триземное тепло, энергия текучей воды, ветра и др.) и исчерпаемые, которые, в свою очередь, делятся на возобновимые (биологические, земельные, водные и другие) и невозобновимые (минеральные) 1 Природные ресурсы следует также отличать от энергетических ре- сурсов, под которыми понимаются носители энергии, энергия кото- рых используется или может быть использована при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, а также вид энергии (атомная, тепловая, электрическая, электромагнитная энергия или другой вид энергии) (ст. 1 Федерального закона от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффектив- ности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации») 2 Право природопользования осуществляется на основании ряда принципов, основными из которых следует назвать следующие: 1. Право природопользования является производным от права соб- ственности на природные ресурсы и объекты, предполагающим что собственник и пользователь не являются одним и тем же лицом. 2. Право природопользования должно быть рациональным и эко- логоориентированным, предполагающим максимально эффективное извлечение полезных свойств из эксплуатируемого природного ресурса с соблюдением требований в области охраны окружающей среды. 3. Право природопользования должно носить целевой характер, предполагающий использование природных ресурсов в строгом соответствии с целями, указанными в разрешительной документации, и разрешенным использованием с учетом требований экологического законодательства. 1 См.: Реймерс Н. Ф. Экология (теории, законы, правила, принципы и гипотезы). М., 1994. 2 СЗ РФ. 2009. № 48. Ст. 5711. 76 Глава 6. Право природопользования 4. Принцип экосистемного подхода к регулированию природо- пользования, предполагающего соблюдение требований по охране иных компонентов природной среды как единой экологической си- стемы при пользовании конкретным природным ресурсом. 5. Принцип устойчивости права природопользования, заключаю- щийся в том, что природные ресурсы предоставляются в пользование, как правило, или бессрочно, или на длительный срок, и право при- родопользования может быть прекращено только по основаниям, ука- занном в законодательстве. 6. Принцип платности природопользования, заключающийся в обязанности субъекта специального природопользования вносить установленные платежи за пользование соответствующим видом при- родного ресурса. Право природопользования может быть классифицировано по раз- личным основаниям. Наиболее общей классификацией является деле- ние видов природопользования по компонентам окружающей среды. Соответственно, право природопользования подразделяется на следующие виды: – право землепользования; – право недропользования; – право лесопользования; – право водопользования; – право пользования животным миром; – право пользования атмосферным воздухом. В свою очередь, каждый из указанных видов природопользования может иметь внутреннюю классификацию в зависимости от целевого назначения их использования. Так, согласно ст. 7 ЗК РФ земли в Российской Федерации по целе- вому назначению подразделяются на следующие категории: – земли сельскохозяйственного назначения; – земли населенных пунктов; – земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радио- вещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения косми- ческой деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; – земли особо охраняемых территорий и объектов; – земли лесного фонда; – земли водного фонда; – земли запаса. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлеж- ности к той или иной категории и разрешенного использования в со- ответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок § 1. Понятие и классификация права природопользования 77 проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Согласно ст. 37 ВК РФ водные объекты используются для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, сброса сточных вод и (или) дренажных вод, производства электрической энергии, водного и воздушного транспорта, сплава древесины и иных целей. Специфическими видами пользования атмосферным воздухом являются выбросы вредных загрязняющих веществ в атмосферный воздух и вредное физическое воздействие на него. Под вредным (загрязняющим) веществом понимается химическое или биоло- гическое вещество либо смесь таких веществ, которые содержатся в атмосферном воздухе и которые в определенных концентрациях оказывают вредное воздействие на здоровье человека и окружающую природную среду. Вредное физическое воздействие на атмосферный воздух вклю- чает: вредное воздействие шума, вибрации, ионизирующего излуче- ния, температурного и других физических факторов, изменяющих температурные, энергетические, волновые, радиационные и другие физические свойства атмосферного воздуха, на здоровье человека и окружающую природную среду. По срокам право природопользования может классифицироваться на краткосрочное (до 5 лет), долгосрочное (до 49 лет) и бессрочное природопользование (без ограничения срока). Так, согласно ст. 10 Закона РФ «О недрах» участки недр предо- ставляются в пользование на определенный срок или без ограни- чения срока. На определенный срок участки недр предоставляются в пользование: – для геологического изучения — на срок до 5 лет или на срок до 10 лет при проведении работ по геологическому изучению участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континен- тального шельфа Российской Федерации; – добычи полезных ископаемых — на срок отработки месторож- дения полезных ископаемых, исчисляемый исходя из технико-эконо- мического обоснования разработки месторождения полезных ископа- емых, обеспечивающего рациональное использование и охрану недр; – добычи подземных вод — на срок до 25 лет. Без ограничения срока могут быть предоставлены участки недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, строительства и эксплуатации под- земных сооружений, связанных с захоронением отходов, строитель- ства и эксплуатации нефте- и газохранилищ, а также для образования особо охраняемых геологических объектов и иных целей. 78 Глава 6. Право природопользования В зависимости от способа использования различают право приро- допользования, осуществляемое: – с изъятием природного ресурса; – без изъятия природного ресурса из природной среды. Наиболее важное юридическое значение имеет классификация видов природопользования на общее и специальное природопользо- вание. Критерием такой классификации являются основания возник- новения права природопользования. Право общего природопользования производно от личных прав чело- века на жизнь и на благоприятную окружающую среду. Общее при- родопользование является общедоступным, закрепляется нормами закона, не требует в каждом конкретном случае особого разрешения, лицензии, либо договора и осуществляется не для извлечения эконо- мической выгоды, бесплатно и без применения технических средств и устройств. Так, согласно ст. 11 ЛК РФ граждане имеют право свободно и бес- платно пребывать в лесах и для собственных нужд осуществлять заго- товку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других при- годных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов), а также недревесных лесных ресурсов. В соответствии со ст. 6 ВК РФ поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования, то есть обще- доступными водными объектами. Каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно ис- пользовать их для личных и бытовых нужд. Право общего природопользования может быть запрещено или ограничено законами и иными нормативными правовыми актами. Например, в соответствии с лесным законодательством граждане обязаны соблюдать правила пожарной безопасности в лесах, правила санитарной безопасности в лесах, правила лесовосстановления и пра- вила ухода за лесами. Пребывание граждан может быть запрещено или ограничено в ле- сах, которые расположены на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий, иных землях, доступ граж- дан на которые запрещен или ограничен в соответствии с федеральны- ми законами. Пребывание граждан в лесах также может быть ограничено в целях обеспечения: – пожарной безопасности и санитарной безопасности в лесах; – безопасности граждан при выполнении работ. § 1. Понятие и классификация права природопользования 79 В свою очередь, гражданам запрещается осуществлять заготовку и сбор грибов и дикорастущих растений, виды которых занесены в Красную книгу Российской Федерации, Красные книги субъектов Российской Федерации, а также грибов и дикорастущих растений, которые признаются наркотическими средствами в соответствии с Федеральным законом от 8 января 1998 г. № 3-ФЗ «О наркотиче- ских средствах и психотропных веществах». Субъектами права общего природопользования являются физи- ческие лица, в свою очередь, юридические лица могут осуществлять право природопользования только в случаях, прямо установленных законами и иными нормативными правовыми актами, как правило, в целях обеспечения безопасности (забор водных ресурсов в целях тушения лесных пожаров). Право специального природопользования связано с обеспечением эко- номических интересов государства, юридических и физических лиц, требует индивидуализации природного объекта при предоставлении в пользование и осуществляется на платной основе в соответствии с раз- решением, лицензией или договором в определенных законом случаях с применением технических средств и устройств. Право специального природопользования реализуется в формах: – комплексного природопользования, предусматривающего ис- пользование природного потенциала территории для осуществления хозяйственной и иной деятельности, в том числе все виды воздействия на природный потенциал территории, возникающие в процессе этой деятельности (когда один природный объект используется в несколь- ких целях (например, в целях недропользования и лесопользования). В настоящее время практика нормативного правового регулирования комплексного природопользования реализуется в законодательстве субъектов Российской Федерации 1 ; – специального пользования водами, недрами, объектами живот- ного мира, другими природными ресурсами. Субъектами права специального природопользования являются юридические лица и граждане, осуществляющие предприниматель- скую деятельность. В соответствии с требованиями природоресурс- ного законодательства субъекты специального природопользования должны обладать правоспособностью — т. е. способностью иметь права и нести обязанности. 1 Закон г. Москвы от 2 марта 2005 г. № 9 «О комплексном природопользовании в городе Москве» // Ведомости Московской городской Думы. 2005. № 4. Ст. 38. 80 Глава 6. Право природопользования § 2. Основания возникновения, изменения и прекращения права природопользования Основания возникновения, изменения и прекращения права при- родопользования существенно различаются в зависимости от вида и цели используемого природного объекта и определяются непосред- ственно природоресурсным законодательством. Как правило, для возникновения права природопользования требуется проведение самостоятельных специальных юридических административных процедур, основаниями для проведения которых является: 1. Решение уполномоченного органа о предоставлении при- родного ресурса в пользование. Такие решения могут приниматься Правительством Российской Федерации, федеральным органом го- сударственной власти, органом государственной власти субъектов Российской Федерации, совместным коллегиальным решением фе- дерального органа государственной власти и органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также решением органа местного самоуправления. 2. Заключение договора на право пользование природным объ- ектом с уполномоченными федеральными органами государствен- ной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления. В частности, не- обходимость заключения специального договора предусматривается лесным, водным законодательством, законодательством об охоте и рыболовстве и т. д. 3. Выдача лицензии на право пользования природным ресур- сом. В настоящее время лицензируемая деятельность на право пользования природным ресурсом сохранилась только в сфере недропользования. Особенности возникновения права природопользования опреде- ляются, как правило, земельным, водным, горным, лесным и иным природоресурсным законодательством. Так, например, предоставле- ние участков недр в пользование осуществляется на основе лицензии. Предоставление водных объектов в пользование для различных целей осуществляется на основании либо договоров водопользования, либо решений о предоставлении водных объектов в пользование. Лесные участки предоставляются юридическим лицам в постоянное (бес- срочное) пользование, аренду, безвозмездное срочное пользование; гражданам — в безвозмездное срочное пользование. Основаниями § 2. Основания возникновения, изменения и прекращения права природопользования 81 возникновения права лесопользования являются договор аренды, договор купли-продажи лесных насаждений. Пользование объекта- ми животного мира осуществляется на основании разрешений или договоров. Изменение условий природопользования осуществляется исклю- чительно по основаниям и в строгом соответствии с порядком, уста- новленным действующим природоресурсным и (или) гражданским законодательством. Так, согласно п. 37 Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по внесению изменений и дополне- ний в лицензии на пользование участками недр, а также переоформ- ления лицензий, утвержденного приказом Минприроды РФ от 29 сен- тября 2009 г. № 315 1 , внесение изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр осуществляется по взаимному согласию пользователя недр и Роснедр или его территориального органа (в со- ответствии с разграничением полномочий между Роснедрами и его территориальными органами): – в случае значительного изменения объема потребления произ- веденной продукции по обстоятельствам, независящим от пользова- теля недр, и связанного с этим изменения срока ввода в эксплуатацию объектов; – при возникновении обстоятельств, существенно отличающихся от тех, при которых лицензия была предоставлена. Наиболее характерными основаниями прекращения права приро- допользования являются: – отказ природопользователя от дальнейшего пользования при- родным объектом; – истечение срока природопользования, указанного в разреши- тельной документации; – неиспользование природного объекта в течение установленного законодательством срока; – использование природного объекта не по целевому назначению, указанному в разрешительной документации; – нарушение условий и требований, установленных лицензией, договором, законодательством; – изъятие природного объекта для государственных или муници- пальных нужд. 1 БНА ФОИВ. 2010. № 10. 82 Глава 6. Право природопользования § 3. Права и обязанности природопользователей Объем и состав прав и обязанностей природопользователей также обусловлен видом природного объекта, предоставленного в пользование, целями использования, а также статусом субъектов природопользования. К наиболее общим правам природопользователей следует отнести: – право осуществлять пользование природным объектом в преде- лах, установленных законодательством, лицензией, разрешением и договором; – право использовать результаты хозяйственной деятельности в процессе осуществления природопользования; – право возводить хозяйственные постройки (в том числе и предприятия по переработке сырья, и иные здания, строения, и сооружения); – право требовать проведения пространственно-территориального устройства (землеустройства, лесоустройства, охотоустройства); – право получать информацию о качественном состоянии и ко- личественной характеристике состояния земельного участка, участка недр, водного объекта, участка лесного фонда; – право на возмещение убытков, потерь, упущенной выгоды в случаях изъятия участка природной среды для государственных и му- ниципальных нужд, в случаях реквизиции используемого участка при- родной среды, в случаях установления ограничений (обременений) права природопользования в результате организации, установления санитарно-защитной, водоохраной, природоохранной зоны и т. д. К наиболее общим обязанностям природопользователей следует отнести: – обязанность использовать природные объекты рационально, в соответствии с их целевым назначением и способами, не наносящими вреда окружающей среде и здоровью человека и исключающими ухуд- шение его качества и отрицательное воздействие на окружающую среду; – обязанность проводить мероприятия, направленные на сохране- ние, улучшение и воспроизводство природных ресурсов, улучшение и оздоровление окружающей среды; – обязанность осуществлять комплекс природоохранных меро- приятий, предусмотренных действующим законодательством; – обязанность своевременно вносить платежи за пользование при- родными ресурсами и загрязнение окружающей среды; – обязанность обеспечивать соблюдение экологических нормативов; § 3. Права и обязанности природопользователей 83 – обязанность предоставлять специальным государственным ор- ганам информацию о состоянии природного объекта в порядке, уста- новленном законодательством; – обязанность соблюдать условия правоустанавливающих и раз- решительных документов, на основании которых было предоставлено право природопользования; – обязанность восстанавливать природные объекты, нарушенные в процессе осуществления хозяйственной деятельности. Контрольные вопросы 1. Раскройте понятие права природопользования и приведите классификацию его основных видов. 2. Перечислите основания возникновения, изменения и прекраще- ния права природопользования. 3. Раскройте основные права и обязанности природопользователей. Список рекомендуемой литературы 1. Бережной В. А. Эколого-правовой режим природопользования // Налоги. 2008. № 31. 2. Бринчук М. М. О комплексном природопользовании // Эколо- гическое право. 2002. № 5. 3. Выпханова Г. В. К вопросу об информационном обеспечении природопользования и охраны окружающей среды: концепту- альные и правовые аспекты // Экологическое право. 2006. № 5. 4. Пуряева А. Ю. Проблемы соотношения смежных отраслей пра- ва в сфере природопользования // Журнал российского права. 2008. № 8. 5. Хасанов Д. Г. Природопользование и негативное воздействие на окружающую среду: проблема соотношения понятий // Экологическое право. 2008. № 3. |