Дажо Р. Основы экологии. – М.: Прогресс, 2012. – 416 с. Экологическое право by Отв. ред. Жаворонкова Н.Г. (z-lib.org). Учебник для бакалавров Ответственные редакторы доктор юридических наук, профессор
 Скачать 1.42 Mb.
|
|
Глава 5. ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ НА ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ И ОБЪЕКТЫ План главы 1. Понятие права собственности на природные ресурсы 2. Конституционные основы права собственности на природные ресурсы. Общая характеристика правового регулирования от- ношений собственности на природные ресурсы 3. Объекты и субъекты права собственности на природные ресурсы 4. Право государственной собственности на природные ресурсы 5. Право муниципальной собственности на природные ресурсы 6. Частная собственность на природные ресурсы Контрольные вопросы Список рекомендуемой литературы § 1. Понятие права собственности на природные ресурсы Институт права собственности на природные ресурсы определяет условия присвоения и использования природных объектов различ- ными субъектами. Особенностью правового регулирования отноше- ний собственности на природные ресурсы является то, что человек, являясь частью природы, не может существовать, не используя в той или иной степени различные природные ресурсы, поэтому вопросы установления права собственности на данные объекты в высшей сте- пени значимы как для отдельного человека, так и для государства и общества. Под понятием «природные ресурсы» в широком смысле пони- маются природные объекты или их части, имеющие полезные для человека свойства. Это понятие охватывает все живые и неживые (минеральные и органические) ресурсы на территории Российской Федерации, ее территориальных вод и находящихся в ее юрисдикции исключительной морской экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации, на ресурсы которых она обладает су- веренными правами. Природные ресурсы как объекты права собственности обла- дают существенной спецификой по сравнению с другими видами 64 Глава 5. Право собственности на природные ресурсы и объекты имущества, являясь нерукотворными объектами и играя многофунк- циональную роль в жизни человека. Регулирование и осуществление права собственности на природные объекты должны быть, прежде всего, «…подчинены решению публично-правовой задачи поддер- жания, обеспечения экологического благополучия как публичного интереса» 1 Специфика правового регулирования отношений собствен- ности на природные ресурсы состоит также в том, что все они, являясь природными объектами или их частью, в совокупности составляют единую экосистему Земли или, с точки зрения эколо- гического права, — окружающую человека среду. Отсюда возника- ет проблема индивидуализации природных ресурсов как объектов права собственности, поскольку многие природные объекты и ресурсы неразрывно связаны друг с другом. Многие природные объекты со временем изменяют свою конфигурацию и местополо- жение в пространстве, например, водные объекты, что затрудняет их идентификацию и закрепление их индивидуальных характери- стик при учете. На часть природных ресурсов вообще невозможно установить право собственности какого-либо субъекта в силу фи- зических особенностей их существования на Земле — например, на атмосферный воздух. В силу особого значения и положения природных объектов и соответствующих природных ресурсов во многих государствах им придается особый статус общенародного достояния, что обуславли- вает установление государственной или другой публичной формы собственности на многие природные ресурсы или существенных ограничений правомочий собственников в пользу публичных интересов. В настоящее время в большинстве стран мира сохраняется госу- дарственная собственность на природные ресурсы. В конституциях многих зарубежных государств природные ресурсы, имеющие обще- национальное значение, прежде всего такие, как недра, леса и воды, отнесены к общественно значимым категориям, таким как «общее благо», «общественная собственность» и «общественное владение». Этим развитые страны мира устанавливают приоритет публичных интересов над частными в вопросах собственности на природные ресурсы и определяют основное их предназначение. Кроме того, использование природных ресурсов в этих странах строго ограни- чено законодательством с целью их рационального использования 1 Бринчук М. М. Собственность и природа: вопросы теории // Экологическое право. 2012. № 2. § 2. Конституционные основы права собственности на природные ресурсы… 65 и сохранения для настоящего и будущих поколений. Статус общих для всех благ (общественного владения) не позволяет переводить их в иной режим собственности 1 § 2. Конституционные основы права собственности на природные ресурсы. Общая характеристика правового регулирования отношений собственности на природные ресурсы Основу правового регулирования отношений собственности на природные ресурсы составляют положения Конституции Российской Федерации. Согласно ч. 2 ст. 9 Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, госу- дарственной, муниципальной и иных формах собственности. Однако первая часть данной статьи определяет особый статус природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов, проживаю- щих на соответствующей территории. Это положение Конституции Российской Федерации закрепляет публичное значение и роль при- родных ресурсов в жизни российского общества, тем самым обуслав- ливая специальное правовое регулирование отношений, связанных с использованием природных ресурсов, в том числе и отношений соб- ственности на них, закрепление в нормативных правовых актах особо- го режима их использования и охраны. Рассматривая вопросы установления права собственности на при- родные ресурсы, следует также иметь в виду положения ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации, устанавливающих разграниче- ние предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Статья 72 Конституции Российской Федерации относит к совместному ведению вопросы владения, пользования и распоряже- ния землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, однако ст. 71 относит гражданское законодательство, то есть регули- рование, в том числе отношений собственности, к исключительному ведению Российской Федерации. Допуская возможность нахождения природных ресурсов в раз- личных формах собственности, Конституция Российской Федерации вместе с тем не обязывает к тому, чтобы природные ресурсы 1 Шмакова Е. Б. Основные тенденции конституционно-правового регулирования пу- бличной собственности на землю и природные ресурсы: зарубежный опыт // Правовые вопросы недвижимости. 2012. № 1. 66 Глава 5. Право собственности на природные ресурсы и объекты обязательно находились во всех перечисленных формах собственно- сти 1 . Непосредственно правовое регулирование отношений собствен- ности на природные ресурсы осуществляется гражданским и природо- ресурсным законодательством. Гражданский кодекс РФ в ст. 129 (п. 3) устанавливает, что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от од- ного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Таким образом, указанная статья ГК РФ определяет соотношение норм гражданского законодательства и норм природоресурсного законода- тельства при регулировании отношений собственности на природные ресурсы, устанавливая приоритет природоресурсного законодатель- ства и выделяя природные ресурсы в качестве имущества особого рода, использование и оборот которого регулируется специальным законодательством. Федеральными законами могут устанавливаться особенности приобретения и прекращения права собственности на природные ресурсы, владения, пользования и распоряжения ими, в том числе в зависимости от того, в чьей собственности находится природный ресурс (п. 3 ст. 212 ГК РФ). В зависимости от вида природного объекта или ресурса и его пу- бличного значения российским природоресурсным законодательством установлен различный правовой режим отношений собственности. Непосредственно формы собственности на каждый природный ресурс, основания возникновения, прекращения и порядок осущест- вления права собственности конкретного субъекта устанавливаются отраслевыми природоресурсными законами — Земельным кодексом РФ, Лесным кодексом РФ, Водным кодексом РФ, Законом о недрах РФ, Федеральным законом о животном мире, Федеральным законом о рыболовстве и водных биологических ресурсах и др. Таким образом, право собственности на природные ресурсы в объ- ективном смысле представляет собой институт экологического права, представляющий собой совокупность правовых норм, регулирующих отношения по поводу возникновения, осуществления и прекращения права собственности различных субъектов на отдельные природные ресурсы и природные объекты. С субъективной точки зрения право собственности на природные ресурсы определяет содержание правомочий (субъективное право) 1 По поводу толкования статьи 9 Конституции Российской Федерации см., на- пример, постановление Конституционного Суда РФ от 09.01.1998 № 1-П «По делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ. 1998. № 2. § 3. Объекты и субъекты права собственности на природные ресурсы 67 конкретного субъекта — собственника конкретного природного ре- сурса и механизм их реализации, устанавливает права и обязанности по владению, использованию, распоряжению данным природным ресурсом и его охране. § 3. Объекты и субъекты права собственности на природные ресурсы Чтобы стать объектами права собственности природные ресурсы должны быть признаны имуществом и участвовать в гражданском обо- роте. Поэтому объектами права собственности на природные ресурсы являются природные объекты или их части, поддающиеся индивиду- ализации и прямо указанные в законах как объекты права собствен- ности. При этом степень индивидуализации может быть различной в зависимости от вида природного ресурса и формы собственности. Действующее российское природоресурсное законодательство к объектам права собственности относит землю и земельные участки, недра и участки недр, земли лесного фонда и лесные участки, водные объекты, животный мир в пределах территории Российской Федерации и объекты животного мира, водные биоресурсы, природные лечебные ресурсы, особо охраняемые природные территории. При этом такие объекты, как земля, недра, животный мир и т. п., могут быть объектами только государственной собственности без конкретизации субъекта. Их индивидуализация осуществляется путем указания в федеральных законах их признаков и пространственных границ местонахождения (в границах Российской Федерации). Объектами права собственности конкретных субъектов — Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, граждан и юридических лиц могут быть только выделенные части природных ресурсов в качестве самостоятельных объектов: земельные участки, участки недр, лесные участки, водные объекты и т. п. Их индивиду- ализация осуществляется путем определения их уникальных характе- ристик и внесения этих характеристик в государственные информа- ционные базы данных (реестры, кадастры). В качестве недвижимого имущества согласно ст. 130 ГК РФ непосредственно признаются зе- мельные участки (в том числе лесные участки), участки недр и все, что прочно связано с землей. Водные объекты прямо не указаны в этом перечне, но толкование ст. 130 ГК РФ и положений Водного кодекса РФ, устанавливающих право собственности на водные объекты, по- зволяет отнести к объектам недвижимого имущества находящиеся в частной собственности пруды и обводненные карьеры. Объекты 68 Глава 5. Право собственности на природные ресурсы и объекты недвижимого имущества подлежат государственному кадастровому учету в Государственном кадастре недвижимости. Субъектами права собственности на природные ресурсы в соответ- ствии со ст. 212 ГК РФ могут быть Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, физические и юридические лица. При этом законом определяются виды имущества, которые могут находиться только в государственной или муниципаль- ной собственности. § 4. Право государственной собственности на природные ресурсы Несмотря на положение Конституции Российской Федерации, за- крепившей многообразие форм собственности на природные ресурсы, подавляющее большинство природных ресурсов на территории России в соответствии с действующим законодательством находится в госу- дарственной собственности. Как уже было указано, это обусловлено особым значением природных ресурсов для развития государства и жизнедеятельности каждого члена общества, необходимостью обеспе- чения государством конституционных прав граждан на жизнь и благо- приятную окружающую среду. Согласно ст. 214 ГК РФ государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации: республикам, краям, областям, городам фе- дерального значения, автономной области, автономным округам (соб- ственность субъекта Российской Федерации). Основания возникновения права федеральной собственности и собственности субъектов Российской Федерации, в том числе на при- родные ресурсы, устанавливаются федеральными законами. Разграничение государственной собственности на природные ресур- сы между ее субъектами имеет важнейшее значение для организации го- сударственного управления в сфере использования и охраны природных ресурсов, поскольку является основой для определения полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по реализации функций государственного управления в данной сфере. По общему правилу в собственности публичных образований может находиться имущество, необходимое для осуществления их полномочий. Поэтому установление права собственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на природные ресурсы § 4. Право государственной собственности на природные ресурсы 69 тесно связано с разграничением предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере природопользования и охраны окружающей среды и определением полномочий соответствующих органов государственной власти по осуществлению функций государ- ственного управления в данной области. Причем процесс разграничения собственности на природные ре- сурсы и полномочий органов государственной власти в сфере управле- ния природными ресурсами взаимосвязан. С одной стороны, основой разграничения права собственности на природные ресурсы является установление полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ в сфере экологии и природопользования. С другой стороны, закрепление права собственности конкретного публичного субъекта на природный ресурс в федеральном законе обуславливает систему разграничения полномо- чий по осуществлению правомочий собственника на данный природ- ный ресурс между федеральными и региональными органами власти, включая делегирование федеральных полномочий субъектам РФ. Для разграничения права собственности на природные ресурсы между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями помимо отраслевых законов важное значение име- ют нормы так называемых вводных законов — федеральных законов «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации» и «О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации». В данных актах закрепляется право собственности указанных субъек- тов на водные объекты и лесные участки на момент вступления в силу Водного и Лесного кодексов Российской Федерации. В соответствии с действующим природоресурсным законодатель- ством исключительно в федеральной собственности могут находиться следующие природные ресурсы: – все водные объекты, за исключением прудов и обводненных ка- рьеров, находящихся в собственности субъектов РФ, муниципальных образований и частных лиц (ст. 6 Водного кодекса РФ); – водные биоресурсы, за исключением водных биоресурсов, обита- ющих в прудах, обводненных карьерах, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной и частной соб- ственности (ст. 10 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»); – лесные участки в составе земель лесного фонда, земель оборо- ны, земель особо охраняемых природных территорий федерального значения; – все природные ресурсы, включая земли, находящиеся в пределах особо охраняемых природных территорий федерального значения; 70 Глава 5. Право собственности на природные ресурсы и объекты – природные ресурсы внутреннего моря, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации. В собственности субъектов Российской Федерации могут находиться: – пруды и обводненные карьеры в случае нахождения их землях, принадлежащих субъекту Российской Федерации, а также если ука- занные водные объекты находятся на территориях двух и более му- ниципальных районов, городских округов или указанные земельные участки отнесены федеральными законами к собственности субъектов Российской Федерации; – водные биоресурсы, находящиеся в вышеуказанных прудах и обводненных карьерах; – лесные участки, образованные на землях, находящихся в соб- ственности субъектов Российской Федерации; – природные ресурсы, находящиеся в пределах особо охраняемых природных территорий регионального значения, за исключением природных ресурсов, которые могут находиться только в федеральной собственности. Права собственника от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации осуществляют органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (ст. 125 ГК РФ). Однако на ряд природных ресурсов право государственной соб- ственности не разграничено между Российской Федерацией и ее субъектами. Так, в соответствии со ст. 4 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» животный мир в пределах территории Российской Федерации является государственной собственностью. Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» в ст. 1.2 уста- навливает, что недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государствен- ной собственностью. Для разграничения полномочий органов государ- ственной власти по осуществлению полномочий собственника недр указанным законом выделяются участки недр федерального значения и участки недр местного значения. Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» устанавливает, что природные лечебные ресурсы являются государствен- ной собственностью. Они могут принадлежать на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность) либо принадле- жать на праве собственности субъектам Российской Федерации (соб- ственность субъекта Российской Федерации) в зависимости от права § 5. Право муниципальной собственности на природные ресурсы 71 собственности на лечебно-оздоровительные местности и курорты, в пределах которых находятся лечебные ресурсы. Разграничение государственной собственности на землю осущест- вляется в соответствии с земельным законодательством. Также следует отметить, что в ст. 214 ГК РФ установлена презумп- ция государственной собственности на землю и природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо му- ниципальных образований. § 5. Право муниципальной собственности на природные ресурсы Муниципальной собственностью является имущество, принадле- жащее на праве собственности муниципальным образованиям (ст. 215 ГК РФ). От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправ- ления в Российской Федерации» 1 (ст. 50) в собственности муници- пальных образований может находиться имущество, предназначен- ное для решения вопросов местного значения. Возможность нахождения природных ресурсов в муниципальной собственности определена природоресурсным законодательством, в соответствии с которым в муниципальной собственности могут на- ходиться только отдельные виды природных ресурсов, прямо указанные в законе. Их отнесение к муниципальной собственности, прежде всего, связано с нахождением данных природных ресурсов на земельных участках, отнесенных к собственности муниципальных образований. Например, в муниципальной собственности могут находиться лесные участки в составе городских лесов, образованные на землях, находящихся в собственности соответствующего муниципального образования, или других особо охраняемых природных территорий местного значения. Из водных объектов только пруды и обводненные карьеры могут находиться в муниципальной собственности в случае их нахождения на земельных участках, находящихся в муниципальной собствен- ности, а также на земельных участках, находящихся на территории муниципальных образований, собственность на которые не разгра- ничена. При этом разграничение права собственности на пруды и 1 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. 72 Глава 5. Право собственности на природные ресурсы и объекты обводненные карьеры между муниципальными районами, городски- ми округами и поселениями установлено ст. 8 Федерального закона от 3 июня 2006 г. № 73-ФЗ «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации». Соответственно разграничению права собственности на пруды и обводненные карьеры устанавливается право муниципальной соб- ственности на водные биоресурсы, находящихся в этих прудах и об- водненных карьерах (ч. 2 ст. 10 Федерального Закона от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологиче- ских ресурсов»). Объекты животного мира могут оказаться в собственности муни- ципального образования только после изъятия их из среды обитания. § 6. Частная собственность на природные ресурсы Возможность нахождения природных ресурсов в частной соб- ственности является наиболее дискуссионн ой. В силу специфики и публичного значения природных ресурсов нахождение их в частной собственности существенно ограничено. Из всех природных ресурсов только земельные участки, не изъятые и не ограниченные в обороте, являются полноценными объектами права частной собственности. Установление частной собственности на другие природные ре- сурсы обусловлено прежде всего их местонахождением на частных земельных участках в соответствии с принципом единства судьбы зе- мельных участков и прочно связанных с ними объектов, установлен- ных Земельным кодексом РФ в ст. 1. Общее правило сформулировано в ст. 261 ГК РФ: если иное не уста- новлено законом, право собственности на земельный участок распро- страняется на находящиеся в границах этого участка поверхностный (почвенный) слой и водные объекты, находящиеся на нем растения. Данное правило конкретизируют природоресурсные законы. Из водных объектов в частной собственности могут находиться только пруды и обводненные карьеры, находящиеся на земельных участках, принадлежащих гражданам и юридическим лицам (ст. 8 Водного кодекса РФ), а также водные биоресурсы, находящиеся в этих прудах и обводненных карьерах (ч. 2 ст. 10 Федерального Закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»). Право собственности на пруды и обводненные карьеры строго следует праву собственности на земельный участок. Не допускается отчуждение таких водных объектов без отчуждения земельных участ- ков, в границах которых они расположены. Данные земельные участки § 6. Частная собственность на природные ресурсы 73 разделу не подлежат, если в результате такого раздела требуется раздел пруда, обводненного карьера. При этом следует иметь в виду, что пруды и обводненные карьеры, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования и в соответствии с действующим законодательством приватизации не подлежат. Таким образом, единственным основанием возникновения права частной собственности на пруд или обводненный карьер является их созда- ние или приобретение земельного участка, находящегося в частной собственности, с расположенным на нем прудом или обводненным карьером. Объекты животного мира могут оказаться в частной собственности только после изъятия их из среды обитания в установленном порядке (ст. 4 Федерального Закона «О животном мире»). Контрольные вопросы 1. В чем заключаются особенности природных ресурсов как объ- ектов права собственности? 2. Какими нормативными правовыми актами осуществляется пра- вовое регулирование отношений собственности на природные ресурсы? 3. Как разграничивается право государственной собственности на природные ресурсы? Список рекомендуемой литературы 1. Бринчук М. М. Собственность и природа: вопросы теории // Экологическое право. 2012. № 2. 2. Шмакова Е. Б. Основные тенденции конституционно-правового регулирования публичной собственности на землю и природные ресурсы: зарубежный опыт // Правовые вопросы недвижимости. 2012. № 1. |