Умнова КП. Учебник для фно (средних учебных заведений) Под ред. И. А. Умновой, И. А. Але шковой. М. Рап, 2014
 Скачать 2.2 Mb.
|
|
Вопросы и задания для проверки знаний 1. Дайте характеристику Федерального Собрания как парламента Россий- ской Федерации. 2. Какими полномочиями наделен Совет Федерации? 3. Каков состав и порядок формирования Совета Федерации? 4. Какие правовые акты принимает Совет Федерации? 5. Какими полномочиями обладает Государственная Дума? 6. Как формируется Государственная Дума? 7. Какие правовые акты принимает Государственная Дума? 8. Перечислите основания досрочного прекращения полномочий Госу- дарственной Думы. 9. Раскройте особенности конституционно-правового статуса депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации. 307 Глава 12. Законодательный процесс в Российской Федерации ЗаконодательныйпроцессаиегоучастникивРоссии Основныестадиизаконодательногопроцессаиспецификаихреализации Нормативныеправовыеакты,действующиевданнойсфере 12.1. Понятие и участники федерального законодательного процесса в Российской Федерации Законодательный процесс в России осуществляется на двух уров- нях: на федеральном и региональном. Федеральный законодательный процесс — законодательно установ- ленная последовательность сменяющих друг друга стадий, реализуемая в рамках деятельности Федерального Собрания РФ, осуществляющего свои основные полномочия по принятию законодательных актов, рас- пространяющих свое действие на всю территорию России. Региональный законодательный процесс — деятельность законода- тельных (представительных) органов государственной власти субъек- тов РФ по принятию законодательных актов, которые на уровне отдельно взятого субъекта РФ имеют свои особенности. Законодательный процесс имеет строгую правовую регламен- тацию, нарушение которой может служить основанием признания утраты юридической силы принятого закона. Процессуальные свой- ства законодательной деятельности проявляются главным образом в том, что в основе своей она нормативно урегулирована, а ее участни- ки наделены строго определенным комплексом прав и обязанностей. Федеральное Собрание РФ может принимать законы по вопро- сам исключительного ведения Российской Федерации и совместного Конституционное право Российской Федерации 308 ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ могут принимать законы по вопросам, отнесенным к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ и по вопросам вне пределов ведения Российской Федерации. Основными источниками, определяющими и организующими за- конотворческую работу на федеральном и региональном уровнях, являются (табл. 10). Таблица 10 Федеральный уровень Региональный уровень Конституция РФ; Федеральный консти- туционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»; Федеральный закон от 6 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных консти- туционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»; Регламенты Государственной Думы и Со- вета Федерации, которыми устанавлива- ются обязательные для всех участников федерального законодательного процесса процедурные правила, призванные обес- печивать единый порядок процесса, его демократизм и гласность. Конституция РФ, конституции и уставы субъектов РФ, а также принимаемые уполномоченны- ми субъектами на региональном уровне нормативные правовые акты, регламентирующие зако- нотворческую деятельность. Некоторые аспекты правовой регламентации деятельности феде- рального законодательного органа получили отражение в актах Прези- дента РФ и Правительства РФ, принятых в пределах их компетенции. 12.2. Стадии федерального законодательного процесса Законодательный процесс, как правило, начинается с иниции- рования и заканчивается вступлением в силу принятого закона. Глава 12. Законодательный процесс в Российской Федерации 309 Деятельность законодательных органов основывается на принципах свободного обсуждения и коллективного решения вопросов. Стадии федерального законодательного процесса — ряд последова- тельно сменяющих друг друга этапов, которые в соответствии с установ- ленным порядком проходит в Федеральном Собрании РФ любой прини- маемый законопроект. Каждая из этих стадий относительно самостоятельна и имеет свою специфическую направленность. В федеральном законодательном процессе выделяют основные (обя- зательные) и дополнительные (факультативные) стадии. Поскольку российский парламент состоит из двух палат, феде- ральный законодательный процесс в Российской Федерации состоит из следующих основных (обязательных) стадий: реализация права законодательной инициативы; рассмотрение законопроекта в Госу- дарственной Думе; рассмотрение и одобрение закона в Совете Феде- рации; подписание закона Президентом РФ; опубликование закона и вступление его в силу. Дополнительные стадиифедерального законодательного процесса связаны с отклонением от обычной законодательной процедуры и вклю- чают повторное рассмотрение Государственной Думой проектов, откло- ненных Советом Федерации, и повторное рассмотрение Государственной Думой и Советом Федерации проектов, отклоненных Президентом РФ. Первая стадия законодательного процесса — реализация права за- конодательной инициативы, т. е. официальное предложение парла- менту проекта закона, влекущее правовые последствия. Две группы субъектов права законодательной инициативы: субъек- ты, чье право законодательной инициативы не связано какими-либо компетенционными рамками; те из субъектов, которые пользуются правом законодательной инициативы лишь по вопросам их ведения. Право законодательной инициативы принадлежит (ст. 104 Кон- ституции РФ):Президенту РФ; Совету Федерации; членам Совета Федерации; депутатам Государственной Думы; Правительству РФ; Конституционное право Российской Федерации 310 законодательным (представительным) органам субъектов РФ; Кон- ституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ, а также Высшему Ар- битражному Суду РФ по вопросам их ведения. Законопроекты федерального уровня вносятся только в Государст- венную Думу (ст. 104 Конституции РФ), при этом должны быть соблю- дены установленные в Конституции и других федеральных законах правила их внесения. Законопроекты о введении или отмене нало- гов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законо- проекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет феде- рального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключе- ния Правительства РФ. Необходимым условием внесения законопроекта в Государствен- ную Думу в порядке законодательной инициативы является представ- ление пояснительной записки к законопроекту, содержащей предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлага- емого законопроекта; текст законопроекта; перечень нормативных правовых актов, подлежащих признанию утратившими силу, прио- становлению, изменению или принятию в связи с принятием данного федерального конституционного закона, федерального закона; финан- сово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат); заключение Правительства РФ (по законопроектам, предусмотренным ч. 3 ст. 104 Конституции РФ); иные документы и материалы, предусмотренные законодательством. При внесении законопроекта субъектом права законодательной инициативы — коллегиальным органом (Совет Федерации, Прави- тельство РФ, законодательный (представительный) орган государст- венной власти субъекта РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ) должно быть представлено решение данного органа о внесении законопроекта с указанием пред- ставителя субъекта права законодательной инициативы в Государст- венной Думе по данному законопроекту. Вторая стадия — рассмотрение законопроекта в Государственной Думе — осуществляется в два этапа: предварительное рассмотрение Глава 12. Законодательный процесс в Российской Федерации 311 и чтения законопроекта в порядке, предусмотренном Конституци- ей РФ и Регламентом Государственной Думы. Подготовленный к внесению в Государственную Думу законопроект регистрируется, ему присваивается регистрационный номер и заво- дится электронная регистрационная карта. Далее Председатель Государственной Думы направляет законопро- ект и материалы к нему во фракции для сведения и в профильный ко- митет, который определяет соответствие законопроекта установлен- ным требованиям. Решение профильного комитета о соответствии законопроекта установленным требованиям, включающее предложе- ния по законопроекту, вносится на рассмотрение Совета Государст- венной Думы в установленные в регламенте Государственной Думы сроки. Чтение законопроекта — обсуждение федерального закона на пленар- ных заседаниях палат. Работа в Государственной Думе осуществляется на русском языке. Депутат Государственной Думы, желающий выступить на ином языке народов Российской Федерации, заблаговременно уведомляет об этом Совет Государственной Думы. Такое выступление обеспечивается пе- реводом на русский язык. Депутат Государственной Думы выступает с трибуны, от установ- ленного в зале микрофона или со своего рабочего места в зале засе- даний. При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в пер- вом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции РФ, его актуально- сти и практической значимости. По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Думаможет принять или одобрить законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предло- жений и замечаний в виде поправок, либо принять или одобрить закон, за исключением законопроекта по предметам совместного Конституционное право Российской Федерации 312 ведения Российской Федерации и субъектов РФ, либо отклонить законопроект. По окончании обсуждения законопроекта вопрос о принятии или одобрении законопроекта в первом чтении выносится на «час го- лосования». Решение о принятии или одобрении законопроекта в пер- вом чтении оформляется соответствующим постановлением Государ- ственной Думы. Если по итогам голосования предложение о принятии или одобрении законопроекта в первом чтении не набрало необходи- мого числа голосов, то он считается отклоненным без дополнительно- го голосования. Решение об отклонении законопроекта оформляется соответствующим постановлением Государственной Думы. Отклонен- ный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвра- щается ответственным комитетом субъекту (субъектам) права зако- нодательной инициативы. Государственная Дума может принять решение о всенародном об- суждении законопроекта, принятого в первом чтении. Несколько законопроектов по одному и тому же вопросу, внесен- ных разными субъектами, обладающими правом законодательной инициативы, называются альтернативными. Альтернативные законопроектырассматриваются Государственной Думой в первом чтении совместно и в той последовательности, кото- рая определена порядком работы заседания палаты, с использовани- ем рейтингового голосования. Если по итогам рейтингового голосова- ния несколько законопроектов набрали достаточное для их принятия или одобрения число голосов, то принятым или одобренным в первом чтении считается законопроект, набравший наибольшее число голосов. Если же по итогам рейтингового голосования ни один из законопроек- тов не набрал достаточного для принятия или одобрения числа голосов, то на окончательное голосование ставится законопроект, получивший наибольшее число голосов. Результат голосования оформляется соот- ветствующим постановлением Государственной Думы. ! Не принятые или не одобренные Государственной Думой альтерна- тивные законопроекты считаются отклоненными. Глава 12. Законодательный процесс в Российской Федерации 313 Поправки к законопроекту, принятому или одобренному в первом чтении, вносятся в ответственный комитет в виде изменения редак- ции статей либо в виде дополнения законопроекта конкретными ста- тьями, либо в виде предложений об исключении конкретных слов, пунктов, частей или статей законопроекта. ! Поправки к законопроекту, принятому или одобренному в первом чтении, вправе вносить все субъекты, обладающие правом законо- дательной инициативы. Сгруппированные по статьям законопроекта поправки оформляются в виде таблицы. Правовое управление аппарата Государственной Думы осуществляет постатейную правовую и лингвистическую экспертизу за- конопроекта. Лингвистическая экспертиза законопроекта заключается в оценке соответствия представленного текста нормам современного русского литературного языка с учетом особенностей языка норматив- ных правовых актов и даче рекомендаций по устранению грамматиче- ских, синтаксических, стилистических, логических, редакционно-тех- нических ошибок и ошибок в использовании терминов. Второе чтение — обсуждение законопроекта по существу, включая любые его детали. В начале второго чтения законопроекта в Государственной Думе с до- кладом выступает представитель ответственного комитета. Докладчик сообщает об итогах рассмотрения законопроекта в ответственном ко- митете, о поступивших поправках и результатах их рассмотрения. Затем происходит обсуждение законопроекта парламентариями. Если возражений не имеется, ставится на голосование вопрос о принятии в целом поправок для внесения в текст данного законо- проекта. Если имеются возражения против внесения в текст законо- проекта каких-либо поправок, то сначала ставится на голосование во- прос о принятии поправок, рекомендуемых ответственным комитетом Конституционное право Российской Федерации 314 для внесения в текст законопроекта и против которых не имеется воз- ражений субъектов права законодательной инициативы, а затем от- дельно каждая поправка, по которой имеются возражения. Решение о принятии поправок к проекту федерального закона при- нимается большинством голосов от общего числа депутатов Государ- ственной Думы, а к проекту федерального конституционного зако- на — не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Если при голосовании поправки к законопро- екту не набрали необходимого числа голосов депутатов Государствен- ной Думы, они считаются отклоненными. По окончании голосования по поправкам вопрос о принятии или об одобрении законопроекта во втором чтении выносится на «час голосования». Решение о принятии или одобрении законопроекта во втором чтении оформляется соответствующим постановлением Го- сударственной Думы. Если по итогам голосования предложение о при- нятии или одобрении законопроекта во втором чтении не набрало не- обходимого числа голосов, законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет. После повторного рассмотрения во втором чтении доработанного законопроекта вопрос о принятии или одобрении доработанного за- конопроекта во втором чтении выносится на «час голосования». Если по итогам голосования предложение о принятии или одобрении за- конопроекта во втором чтении не набрало необходимого числа голо- сов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения. Решение об отклонении законопроекта и о снятии его с дальнейшего рассмотрения оформляется постановлением Государ- ственной Думы, которое направляется субъекту (субъектам) права законодательной инициативы, внесшему (внесшим) законопроект. ! В случае отклонения законопроекта, повторно рассмотренного во втором чтении, дальнейшему рассмотрению он не подлежит. Принятый (одобренный) во втором чтении законопроект направ- ляется в ответственный комитет для устранения с участием Правового Глава 12. Законодательный процесс в Российской Федерации 315 управления аппарата Государственной Думы возможных внутренних противоречий, установления правильной взаимосвязи статей и для ре- дакционной правки, необходимой в связи с изменениями, внесенными в текст законопроекта при рассмотрении его во втором чтении. В третьем чтениизаконопроект обсуждается уже в целом, со все- ми принятыми ранее поправками. Новые поправки, за исключени- ем редакционных, возвращение к обсуждению как законопроекта в целом, так и отдельных его статей, разделов, глав не допускаются. В исключительных случаях по требованию большинства депутатов пу- тем голосования может быть принято решение о возвращении к про- цедуре второго чтения. ! Если законопроект не принят в третьем чтении, дальнейшему рас- смотрению он не подлежит. Регламент Государственной Думы не содержит ограничений по вре- мени прохождения и рассмотрения законопроектов в палате. Данное обстоятельство является пробелом в правовом регулировании законо- дательного процесса в Российской Федерации, поскольку на практике ряд законопроектов находятся на обсуждении по 5 и более лет. По итогам проведения данной стадии применительно к федераль- ным законами Государственная Дума выносит решение о принятии или отклонении федерального закона. Применительно к федеральным конституционным законам выносит решение об одобрении федераль- ного конституционного закона, ибо данного рода законы принимают- ся путем одобрения со стороны обеих палат парламента. Третья стадия — рассмотрение и одобрение закона в Совете Феде- рации. Одобренные Государственной Думой федеральные конституци- онные законы и принятые федеральные законы в течение 5 дней переда- ются на рассмотрение Совета Федерации, в котором рассматриваются принятые Государственной Думой федеральные законы в порядке, пред- усмотренном Конституцией РФ и Регламентом Совета Федерации. Поступивший из Государственной Думы федеральный закон ре- гистрируется в Совете Федерации, вместе с сопровождающими его Конституционное право Российской Федерации 316 документами и материалами направляется всем членам Совета Фе- дерации. Дополнительно поступившие из Государственной Думы до- кументы и материалы, сопровождающие федеральный закон, также регистрируются в Совете Федерации и рассматриваются на заседании палаты вместе с этим федеральным законом. По результатам обсуждения принятого Государственной Думой фе- дерального закона Совет Федерации принимает одно из следующих решений: одобрить принятый Государственной Думой федеральный закон; отклонить принятый Государственной Думой федеральный закон. |