Учебник Издание 4е, дополненное и переработанное Под общей редакцией проф. Чепурина М. Н., проф. Киселевой Е. А
 Скачать 3.91 Mb.
|
|
Глава 22. НАЛОГОВО-БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА И НАЛОГОВО-БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА «Облагать налогом и при этом пользоваться любовью не дано никому». Елизавета I «Увы, но улучшить бюджет нельзя, не испач- кав манжет». И.Губерман § 1. Государственный бюджет и его структура. Бюджеты центральных и местных органов власти Важнейшим инструментом макроэкономическою регулирования, наря- ду с кредитно-денежной, является и налогово-бюджетная политика государ- ства. 1 Налогово-бюджетная политика - это воздействие государства на уровень деловой активности посредством изменения государственных расходов и налогообложения. Налогово-бюджетная политика влияет на уровень национального дохода и, следовательно, на уровень объема произ- водства и занятости, а также на уровень цен; она направлена против неже- лательных изменений экономической конъюнктуры, связанных как с безра- ботицей, так и с инфляцией. В гл. 20 изучалось влияние кредитно-денежной политики на стабилиза- цию экономики. Примечательно, что после выхода в свет работ Дж. М. Кей- нса в промышленно развитых странах приоритет отдавался не кредитно- денежной (монетарной), а именно налогово-бюджетной политике. В усло- виях глубокой депрессии, по Кейнсу, монетарная политика может оказать- ся неэффективной (по крайней мере, теоретически). Почему именно - об этом подробнее будет сказано в Приложении 2 к настоящей главе. Вывести экономику из состояния депрессии, согласно кейнсианскому подходу, в зна- чительной мере могут автономные инвестиции, осуществляемые за счет го- сударства. Вот почему налогово-бюджетная политика до 1950-х гг. - начала 60-х гг. стояла на первом месте в ряду других инструментов государствен- 1 Английский термин fiscal policy переводится на русский язык по-разному . В одних слу- чаях - как фискальная политика, в других - как налогово-бюджетная политика. См.: Мэнкью Г. Макроэкономика. М.,1994; Гальперин В.М.,Гребенников П.И. и др. Макроэкономика. С-Пб.,1997; Самуэльсон П., Нордхаус В. Экономика. 15-е издание. М.,1997; Словарь совре- менной экономической теории Макмиллана. М., 1997. В настоящем издании мы будем ис- пользовать термин налогово-бюджетная политика как более точный по смыслу. Встречаю- щийся в других главах нашего учебника термин фискальная политика не несет в себе никако- го иного смысла, и, если это не оговаривается особо, используется в качестве синонима выра- жения налогово-бюджетная политика. 30 466 Глава 22 ного регулирования. Лишь позже, когда спады стали менее глубокими, а инфляция - устойчивой и хронической, кредитно-денежная политика выш- ла на авансцену макроэкономического регулирования. Итак, если мы хотим выяснить суть налогово-бюджетной политики, нужно рассмотреть, что представляет собой государственный бюджет. Его можно определить как финансовый счет, в котором представлена сумма доходов и расходов государства за определенный период (обычно за год). Государственный бюджет можно рассматривать на стадии его оконча- тельного утверждения законодательной властью как сумму ожидаемых на- логовых поступлений и предполагаемых государственных расходов. Осо- бый интерес представляет собой анализ исполнения государственною бюд- жета, в котором может наглядно проявиться расхождение между намерени- ями правительства и фактическими потоками расходов и доходов. Помимо федерального государственного бюджета, в ряде стран суще- ствуют и внебюджетные фонды социальной сферы. Так, в Российской Федерации к ним относятся: Пенсионный фонд, Фонд социального страхо- вания, Федеральный фонд занятости населения, Федеральный фонд обя- зательного медицинского страхования. В странах с федеративным государственным устройством, таких, как США, Россия. Германия и др., принято различать федеральный бюджет и бюджеты штатов (республик), а также местные бюджеты (например, город- ские, муниципальные и т. п.). Разделение полномочий в области налогооб- ложения и расходов между бюджетами разного уровня называется налого- во-бюджетным федерализмом. В российской статистике принято рассматривать государственные фи- нансы с использованием следующей терминологии: • консолидированный бюджет - бюджет, складывающийся из федераль- ного, регионального и местных бюджетов; • расширенный бюджет (бюджет «расширенного правительства») - федеральный бюджет в совокупности с внебюджетными фондами Через государственный бюджет перераспределяется значительная часть (от 35 до 55%) наиионаз1ьного дохода промышленно развитых стран; в Рос- сии накануне финансового кризиса 1998 г. - около 30%. Примечательно. что данные о государственных расходах, а также налоговых изъятиях мо- гут многое сказать о степени вмешательства государства в экономику. Но однозначной зависимости между долей государственных доходов или рас- ходов (в процентном отношении к ВВП) и эффективностью экономическо- го развития страны не существует. Так, например, в СССР уровень госу- дарственной нагрузки на экономику был очень высоким и составлял при- близительно ту же величину, что и в странах с развитой рыночной эконо- микой свыше 50% ВВП. Однако уровень дохода на душу населения и Налогово-бюджетная система 467 само «качество жизни» граждан капиталистических и социалистических стран различались не в пользу последних. Рассмотрим, что представляет собой структура доходной и расходной статей федерального бюджета на примере России. Таблица 22.1. Исполнение федерального бюджета Российской Федерации (накопленным итогом, в % ВВП) ДОХОДЫ Налог на прибыль Подоходный налог НДС. спецналог и акцизы Налог на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции Прочие налоги, сборы и платежи Итого налогов и платежей Неналоговые доходы Всего доходы РАСХОДЫ Государственное управление Национальная оборона и правоохранительная деятельность Фундаментальные исследования Услуги народному хозяйству Социальные услуги Обслуживание государственного долга Прочие расходы Итого расходов Ссуды за вычетом погашений Расходы и ссуды за вычетом погашений Дефицит бюджета Общее финансирование, в том числе Внутреннее финансирование Внешнее финансирование Справочно: ВВП с начала года (млрд. руб.) 1997 1,3 0,1 6,6 1,1 0.4 9.4 3,1 12,5 0.4 4,8 0,4 2.0 0,9 4,6 4,7 17,8 0,7 18,5 -6,1 6.1 4,0 2,1 2586 На 1.12.1998. 1,2 0,0 5.4 1,2 0,3 8,2 1.8 10,0 0,3 3.0 0,2 0.8 1.9 4.0 2.4 12.6 0.6 13,2 -3.2 3.2 -0,3 3,5 2426* Источник: Российская экономика: тенденции и перспективы. Ежемесячный бюллетень ИЭППП. Март. 1999. Раздел «Состояние государственного бюджета». С. 1. оценка 468 Глава 22 Статьи бюджета, относящиеся к доходной части, не требуют специальных коммен- тариев, за исключением графы «неналоговые доходы». Под ними подразумеваются до- ходы от продажи принадлежащего государству имущества, доходы от государственной собственности или от деятельности, а также доходы от внешнеэкономической деятель- ности. Расходная часть бюджета также весьма очевидна, но пояснения требуют некото- рые отдельные статьи. Так, «Ссуды за вычетом погашений» можно расшифровать сле- дующим образом: из бюджета Российской Федерации выдаются, в частности, кредиты государствам СНГ, и, вместе с тем, в бюджет поступают деньги в счет погашения за выданные кредиты. В 1997 г. ссуды за вычетом погашений составили 0,7% от ВВП. Если эту величину мы сложим с графой «Итого расходов» (17,8% от ВВП), то получим графу «Расходы и ссуды за вычетом погашений» (18,5% от ВВП). Дефицит государ- ственного бюджета рассчитывается как разница между графой «Всего доходов» (12,5% от ВВП) и графой «Расходы и ссуды за вычетом погашений» (18,5% от ВВП), т. е. • 6% от ВВП (погрешность составляет 0,1% от ВВП) и в таблице присутствует цифра -6,1%. Это превышение расходов над доходами должно быть как-то покрыто, или профинан- сировано ровно на такую же величину, но, естественно, с обратным знаком, т. е. 6,1%. Это и называется «Общее финансирование», которое складывается из внутренних зай- мов и внешних займов (складываем статьи «Внутреннее финансирование» и «Внешнее финансирование»). В итоге бюджет у нас сходится: 6,1% = 4%+2,1%, т. е. дефицит бюджета полностью профинансирован внутренними и внешними займами. Подробнее о дефиците государственного бюджета речь пойдет в § 5 настоящей главы. В странах с федеративным устройством доходы и расходы местных ор- ганов власти имеют несколько иную структуру. В них отсутствуют расхо- ды на национальную оборону, поддержку исследований космоса и др. Но в них относительно большую долю занимают расходы на образование, меди- цинское обслуживание; местные республиканские налоги также отличают- ся от федеральных (см. далее табл. 22.3. в § 2). В заключение данного параграфа важно отметить, что бюджет - это всегда компромисс между различными социальными группами, которые пред- ставлены в законодательном органе избранными политиками. Ведь утвержде- ние конкретных цифр бюджета - это не абстрактные математические упраж- нения. За утвержденными параметрами расходов стоят такие «бюджетополу- чатели», как работники здравоохранения, образования, регионы, рассчитыва- ющие на дотации, военнослужащие и т. д. При неизменных объемах расходов увеличение бюджетных выплат одним группам населения может осуществ- ляться лишь за счет урезания других статей расходов. Как нам уже извест- но из теории общественного выбора, утверждение парламентом объема и структуры расходов и доходов находится под мощным давлением различ- ных лоббистских групп, что нередко становится причиной принятия неэф- фективных с общественной точки зрения решений (см. гл. 17, § 2, 3). § 2. Налоги и их виды. Принципы налогообложения Основным источником поступлений в доходную часть бюджета являют- ся налоги. В 1998 г. на налоговые доходы приходилось приблизительно 83,5% доходов Федерального бюджета РФ. Налогово-бюджетная система 469 Налоги - это обязательные платежи, взимаемые государством с юриди- ческих и физических лиц. Обязанность граждан платить законно установ- ленные налоги закреплена в ст. 57 Конституции РФ. В соответствии с новым Налоговым Кодексом РФ (ст. 8) под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и фи- зических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйствен- ного ведения или оперативного управления денежных средств, в целях финансового обес- печения деятельности государства. От налога следует отличать сбор, представляющий со- бой обязательный взнос, уплата которого является одним из условий совершения в интере- сах плательщиков юридически значимых действий государственными органами, вклю- чая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий). Основными категориями в налоговом законодательстве являются поня- тия объекта налогообложения и налоговой ставки. Объектом налогооб- ложения называется имущество, на стоимость которого начисляется налог. Например, при взимании налога на прибыль закон устанавливает, какие виды затрат и в каком размере могут быть отнесены фирмой на себестои- мость продукции, тем самым определяя, какая часть выручки считается прибылью и облагается налогом. Налоговая ставка представляет собой размер налога на единицу обложения. По способу изъятия налоги подразделяются на прямые и косвенные. Прямые налоги взимаются с непосредственного владельца объекта нало- гообложения. Среди этого вида налогов наиболее известен подоходный на- лог, хотя с точки зрения истории налогообложения он еще достаточно мо- лод (впервые он был введен в Англии в 1799 г., а в США применяется лишь с 1913 г.). Примерами прямых налогов могут также служить налог на при- быль, налог на наследство и дарения, налог на имущество. Косвенные налоги, в отличие от прямых, уплачиваются конечным по- требителем облагаемого налогом товара, а продавцы играют роль агентов по переводу полученных ими в счет уплаты налога средств государству. Некоторые из них даже указываются отдельной строкой в счете за товар или на его ценнике. К таким налогам относятся налог на добавленную сто- имость (НДС), налог с продаж, акцизы (аналог налога с продаж, дополни- тельно начисляемый на определенные виды товаров - алкоголь, табак, де- ликатесы, ювелирные изделия и др., который иногда называют «налогом на вредные привычки» или роскошь), таможенные пошлины. Косвенные налоги являются наиболее весомой частью налоговых пла- тежей в федеральный бюджет РФ. Так, в бюджете РФ на 1998 г. доля дохо- дов государства, полученных за счет косвенных налогов, составляла при- близительно 80% от суммы всех налоговых поступлений. По характеру начисления на объект обложения налоги и, соответствен- но, налоговые системы подразделяются на прогрессивные, регрессивные и пропорциональные. При прогрессивном налогообложении ставки налога увеличиваются по 470 Глава 22 мере роста объекта налога. Другими словами, владелец большего дохода платит не только большую сумму в абсолютном выражении, но и в относи- тельном по сравнению с владельцем меньшего дохода. Наиболее характерным примером прогрессивного налога является подо- ходный налог с физических лиц. Ич приведенной ниже таблицы 22.2. мож- но уяснить принцип действия прогрессивной шкалы подоходного налога, действующего в России с 1 января 1998 г. Размер облагаемого совокупного дохода, полу- ченного в календарном году до 20 000 руб. от 20 001 до 40 000 руб. от 40 001 до 60 000 руб. от 60 00! до 80 000 руб. от 80 001 до 100 000 руб. от 100 001 руб. и выше Таолица 22.ζ Сумма налога 12% 2 400 руб. + 15%'с суммы, превышающей 20 000 руб. 5 400 руб. + 20% с суммы, превышающей 40 000 руб. 9 400 руб. + 25% с суммы, превышающей 60 000 руб. 14 400 руб. + 30% с; суммы, превышающей 80 000 руб. 20 400 руб. + 35% с суммы, превышающей 100 000 руб. Для прогрессивных налогов большое значение представляют понятия средней и предельной налоговой ставки. Средней ставкой налога назы- вается отношение суммы налога к величине облагаемого им дохода. Пре- дельная налоговая ставка - это ставка обложения налогом дополнительной единицы дохода. В соответствии с представленной выше шкалой подоход- ного налога предельная ставка налога может принимать строго 6 значений. Среднюю же ставку просто вычислить для любого уровня дохода. Напри- мер, при совокупном доходе в 75 000 руб. предельная ставка будет равна 25%, а средняя вычисляется по формуле ATR (average tax rate) = ТТР (total tax paid) / TIR (total income received) = 9400 + (75000 - 60000) χ 0,25 / 75000 = 0,1 7 5,или 17,5%. Регрессивный налог - это налог, который в денежном выражении ра- вен для всех плательщиков, т. е. составляет большую часть низкого дохода и меньшую часть высокого дохода. Это. как правило, косвенные налоги: при покупке облагаемого акцизом товара (например, черной икры) государ- ство не может установить, а продавец получить с покупателя с более высо- ким уровнем дохода сумму по более высокой ставке налога. Пропорциональный налог - это налог, при котором налоговая ставка остается неизменной, независимо от стоимости объекта обложения. К та- кого рода налогам, в частности, относятся налоги на имущество предприя- тий и физических лиц. Вне зависимости от различной стоимости имуще- ства разных предприятий при начислении этого налога в России действуют равные ставки налога. Налогово-бюджетная система 471 Система налогообложения в России, закрепляемая Налоговым Кодек- сом, представляет собой три уровня: федеральный, региональный и мест- ный. Конкретные виды налогов и сборов в разбивке по уровням представ- лены в таблице 22.3. Таблица 22.3 Уровень Федеральный (16 видов) Региональный (7 видов) Местный (5 видов) Наименование налога (сбора) Hajioi на добавленную стоимость, акцизы, налог на прибыль организаций, налог на доходы от капитала, подоходный на- лог с физических лиц. взносы в государственные соци- альные внебюджетные фонды, государственная пошлина, таможенная пошлина и таможенные сборы, налог на пользование недрами, налог на воспроизводство минераль- но-сырьевой базы, налог на дополнительный доход от добы- чи углеводородов, сбор за право пользования объектами жи- вотного мира и водными биологическими ресурсами, лесной налог, водный налог, экологический налог, федеральные ли- цензионные сборы. Налог на имущество организаций, налог на недвижимость, дорожный и транспортный налоги, налог с продаж, налог на игорный бизнес и peг иональные лицензионные сборы Земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на рекламу, налог на наследование или дарение и местные лицензионные сборы Таким образом, Налоговый Кодекс РФ закрепляет 28 видов налогов и сборов. На сегодняшний день количество налогов остается в России доста- точно большим, что существенно усложняет порядок их исчисления и уп- латы. К примеру, в США действует только 10 основных налогов и еще 4 вида, применяемые на уровне отдельных штатов. Несмотря на такое разно- образие налогов, существенную долю в доходах бюджета составляют, как правило, лишь несколько из них. В соответствии с Федеральным бюдже- том РФ на 1998 г.. львиная доля налоговых доходов федерального бюджета (около 96%) приходится на НДС, акцизы, налог на прибыль и таможенные пошлины (46,0. 25,6, 15.7 и 8,8 процентов соответственно). В США основ- ной объем поступлений в доход государства обеспечивают личный подо- ходный налог, акцизы и налоги с продаж, налог на собственность и налог на прибыль корпораций. Как правило, существует определенный перечень льгот по каждому на- логу. Однако существует особый порядок комплексных налоговых льгот, устанавливаемых государством, которые могут оказывать существенное влияние на процесс воспроизводства. Такими льготами являются ускорен- ная амортизация и инвестиционный налоговый кредит. 472 Глава 22 Политика ускоренной амортизации способствует сокращению сроков амортизационных отчислений путем увеличения размеров годовой нормы отчислений. Таким образом, сокращаются сроки окупаемости оборудова- ния и у производителей появляются стимулы для инвестиций в передовые технологии. Проводя такую политику, государство тем самым отказывает- ся от определенного дохода в виде части налога на прибыль в пользу уве- личения степени конкурентоспособности национальной экономики. Наибо- лее ярким примером политики такого рода служит политика администра- ции Рейгана в США, оказавшая существенное влияние на увеличение тем- пов роста экономики США в 80-х гг. Инвестиционный налоговый кредит представляет собой отсрочку по уплате части налоговых платежей на определенный срок. По российскому законодательству, воспользоваться такой отсрочкой имеют право предпри- ятия, проводящие НИОКР или техническое перевооружение производства. Кредит может быть предоставлен по налогу на прибыль, а также по регио- нальным и местным налогам на срок от одного года до пяти лет. Сумма кредита ограничивается 30% от стоимости оборудования и не может пре- вышать 50% от суммы начисленного к уплате налога. Размер процентов по инвестиционному налоговому кредиту устанавливается в пределах от 1/2 до 3/4 ставки рефинансирования ЦБ РФ. Подходы к проблеме справедливости и эффективности распределения на- логового бремени нашли свое отражение в принципах налогообложения. По принципу получаемых благ физические и юридические лица дол- жны уплачивать налог пропорционально тем выгодам, которые они полу- чили от государства. Наиболее характерным примером его применения яв- ляется налог на бензин, уплачиваемый автовладельцами, средства от кото- рого идут на поддержание дорог в хорошем состоянии. Однако, широкое применение этого принципа, несмотря на его привлекательность с точки зрения справедливости распределения налогового бремени, весьма пробле- матично. Во-первых, невозможно определить степень использования обще- ственных благ, производимых государством, каждым из экономических агентов. Очевидно, что даже в нашем примере с автодорогами от их хоро- шего качества получают дополнительные выгоды не только водители. Во- вторых, принцип полученных благ неприменим в отношении социальных расходов государства - в противном случае нужно было бы перекладывать бремя выплат пособий по безработице на самых же безработных. Принцип платежеспособности предусматривает, что тяжесть налогово- го бремени должна зависеть от размера получаемого дохода, причем вла- делец более высокого дохода должен платить не только абсолютно, но и относительно более высокие налоги. В основе этого принципа лежит ана- лиз предельной полезности каждой дополнительной единицы получаемого Налогово-бюджетная система 473 дохода. Такой подход приводит к выводу, что дополнительный рубль дохо- да менее обеспеченного лица приносит ему большую полезность, чем до- полнительный рубль дохода более обеспеченного. Следовательно, задача состоит в том, чтобы установить такой уровень налогов, при котором раз- ные по величине потери дохода обладали бы равной полезностью для их владельцев. Однако, на практике такая задача вряд ли разрешима. Против- ники этого принципа выдвигают следующие аргументы. Во-первых, в слу- чае его использования неравномерно искажаются результаты рыночной де- ятельности людей; во-вторых, у обладателей высокого дохода либо снижа- ются стимулы к ведению хозяйственной деятельности, либо повышаются стимулы к сокрытию доходов от налогообложения. 1 Рассматривая вопросы налогообложения, мы неоднократно подчеркива- ли определяющую роль налогов в формировании доходов государства. В этом проявляется их собственно фискальная функция (пополнение дохо- дов казны). Однако, помимо задачи обеспечения финансирования государ- ства, налоги могут существенно влиять как на структуру национальной эко- номики, так и на экономическое поведение людей. Эту функцию налогов принято называть регулирующей. Круг задач, которые решает с ее помо- щью государство, можно определить как регулирование качественных и количественных параметров воспроизводства и стимулирование роста об- щественного богатства. Регулирующая функция проявляется в проводимой государством налоговой политике (см. подробнее следующие параграфы данной главы). Первое направление налоговой политики связано с уровнем и со струк- турой налоговой нагрузки на бизнес. Существующие государственные при- оритеты могут выражаться в таких мерах налогового регулирования, как установление льготных ставок налогов или налоговые освобождения для определенных отраслей экономики или, что встречается достаточно часто на практике, для фирм, представляющих малый и средний бизнес. Второе направление имеет большое значение для формирования стиму- лов и ожиданий населения и, прежде всего, связано с величиной ставок налога на заработную плату и подоходного налога. Высокий уровень этих налогов может вызвать такие негативные эффекты, как уменьшение эконо- мической активности населения и сокрытие доходов. Примером разумного подхода к этой проблеме может служить налого- вая политика, проводимая с середины 1980-х гг. в ФРГ. Рост реальных до- ходов населения, наблюдавшийся с начала 60-х гг., привел к тому, что доля 1 Дж. С. Милль так выразил свой взгляд на чту проблему: «Облагать большие доходы более высоким процентом, нежели мелкие, значит облагать налогом трудолюбие и бережливость, наказывать человека за то, что он работал усерднее и сберег больше, нежели его сосед». (Цит. но: Блауг М. Экономическая мысль в ретроспективе. М., 1994. С. 206). 474 Глава 22 налогоплательщиков, доходы которых облагались по максимальной пре- дельной ставке, за этот период выросла с 5% до 60%. По предложению федерального правительства ФРГ с 1986 г. началась поэтапная реформа подоходного налога. В том же году налоговое бремя уменьшилось на 11 млрд. марок, а в 1988 г. - уже 19 млрд. 1 Очевидно, что при установлении налоговых ставок не стоит забывать о «налоговой таблице умножения», автором которой является английский писатель и сатирик Джонатан Свифт. В 1728 г. он предупреждал полити- ков, что при повышении налогов действие дважды два не означает получе- ния результата, равного четырем, и вполне вероятно может быть равным единице. 2 О закономерностях такого рода арифметики речь пойдет в следу- ющем параграфе. § 3. Кривая Лаффера Каков оптимальный уровень налоговой ставки? И существует ли он вообще? А если существует, то может ли он быть одинаковым для всех стран, независимо от их национальных особенностей, включающих многие компоненты экономического поведения людей (мотивация труда, готов- ность платить налоги и т.д .)? Эти важные вопросы рассматриваются в свя- зи с одной из наиболее знаменитых кривых в экономической теории - кри- вой Лаффера, которая описывает связь между ставками налогов и налоговы- ми поступлениями в государственный бюджет. Согласно концепции американ- ского экономиста Артура Лаффера, наиболее известного сторонника те- ории экономики предложения (см. подробнее гл. 26), стремление пра- вительства пополнить казну, увели- чивая налоговый пресс, может при- вести к противоположным результа- там. Это и продемонстрировал аме- риканский ученый при помощи сво- ей известной кривой. На рис. 22.1 можно увидеть графическую интерпретацию ос- новной идеи Лаффера. Поступле- ние налогов в госбюджет (т) от- Рис. 22.1. Кривая Лаффера t - ставка налогообложения Τ - доходы государственного бюджета 1 «Все начиналось с десятины». Сборник статей немецких исследователей истории нало- гообложения. М., «Прогресс». 1992. С. 388. : Там же. С. 389. Налогово-бюджетная система 475 кладывается на оси абсцисс, на оси ординат - предельная налоговая ставка (ί). В данном Случае предполагается, что речь идет о ставке подоходного налога. По мере роста ставок налога от 0 до 100% доходы государственно- го бюджета (налоговая выручка) будут вначале расти от 0 до некоего мак- симального уровня (точки М, соответствующей, допустим, 50% ставке на- лога), а затем снижаться опять до 0. Мы видим, что стопроцентная ставка налога дает такие же поступления в бюджет, как и нулевая ставка: налого- вые доходы госбюджета просто отсутствуют. Ставка налога, изымающая весь доход, является ничем иным, как конфискационной мерой, в ответ на которую легальная деятельность будет просто сворачиваться или «уходить в тень». Лаффер считал, что, если экономика находится, например, в точке К, то сокращение налоговых ставок будет приближать налоговую выручку к уровню точки М, т. е. к максимальному уровню доходов государственного бюджета. Этот результат, по Лафферу, связан с тем, что более низкие нало- говые ставки могут повысить стимулы к труду, сбережениям и инвестици- ям и в целом приведут к расширению налоговой базы. Снижение налоговых ставок, вызывая стимулы к расширению производст ва и занятости, уменьшит необходимость трансфертных выплат, например, пособий по безработице, уменьшится социальная нагрузка на бюджет. Таким образом, если экономика находится в той области кривой Лаффера, которая выше точки М, мероприя- тия по снижению налоговых ставок приведут к увеличению доходов гос- бюджета. Повышение же налоговых ставок целесообразно лишь в той об- ласти, которая находится ниже точки М, например, в точке L. Критики идей Лаффера выдвинули ряд возражений. Во-первых, так ли эластично предложение труда, чтобы его реакция на снижение налоговых ставок вызвала значительный рост деловой активности? Эмпирические ис- следования показали, что нет однозначной зависимости между снижением налоговых ставок и увеличением предложения труда. Одни группы людей при ослаблении налогового бремени действительно готовы больше тру- диться, в то время как другие, почувствовав себя реально богаче, предпо- читают больше времени отводить досугу. Во-вторых, снижение налоговых ставок - это мероприятие, имеющее длительный лаг воздействия. Увеличе- ние совокупного предложения возможно лишь в отдаленной перспективе, а не сразу же после снижения ставок. Следовательно, на краткосрочных временных интервалах возникает опасность сокращения доходов казны. В- третьих, как видно на рис. 22.2а, вполне вероятно, что снижение нало- говых ставок скорее вызовет не сдвиг вправо кривой совокупного предло- жения (AS), а сдвиг в том же направлении кривой совокупного спроса (AD), как это видно на рис. 22.26. Причем правостороннее смещение кривой AD в условиях, когда экономика находится па промежуточном или классичсс- 476 Глава 22 ком (вертикальном) отрезках кривой совокупного предложения, чревато повышением общего уровня цен. В-четвертых, кто может со стопроцентной уверенностью сказать, что существующая налоговая система соответству- ет тому отрезку кривой Лаффера, который находится выше точки М? А если в действительности налоговая система соответствует тому участку кривой, ко- торый расположен ниже точки М? Ведь тогда снижение налоговых ставок с неизбежностью вызовет снижение налоговых поступлений в бюджет. На практике идеи А.Лаффера, поскольку он был одним из весьма влия- тельных консультантов администрации Р.Рейгана, были в значительной мере воплощены в налоговых реформах 1981 и 1986 гг. в США. а) предположение А.Лаффера б) предположение оппонентов Л.Лаффера Рис. 22.2. Влияние снижения налоговых ставок на AS и AD Каков же результат применения на практике идеи снижения налоговых ставок для стимулирования совокупного предложения? Он оказался не со- всем таким, как предполагалось в теоретических построениях А.Лаффера. Накопленный дефицит госбюджета за первые шесть лет правления адми- нистрации Рейгана оказался больше, чем суммарный государственный долг за первые 200 лет существования США, включая государственный долг, необходимый для финансирования двух мировых войн (к 1987 г. государ- ственный долг США составил 2,4 трлн. долл.). Эмпирические исследования, посвященные влиянию снижения налого- вых ставок на поступления в государственный бюджет, показали, что для экономики США 1980-х гг. точка Μ (см. рис. 22.1) находится где-то на уровне, соответствующем ставке налога 75-80%. Сама же американская налоговая система характеризуется той точкой на кривой Лаффера, которая соответствует налоговой ставке значительно ниже 50%. Таким образом, снижение ставок не привело к росту налоговой выручки государства. Налогово-бюджетная система All Очевидно, снижение налогового бремени не дает краткосрочного эффек- та (в смысле быстрого наполнения доходов государственного бюджета) и проявляется в полной мере (при прочих равных условиях) лишь в дол- госрочном аспекте. Что же, гипотеза Лаффера совсем неверна? Нет, такой вывод был бы не точен. Ведь действительно государственные доходы могут быть максими- зированы только при некотором оптимальном уровне ставки налога. Не обязательно максимальная налоговая ставка ведет к максимизации дохо- дов государства. Это - бесспорно, и кривая Лаффера наглядно демонстри- рует правоту этого утверждения. Главная трудность - найти ту точку, в ко- торой действительно находится экономика (точнее, налоговая система стра- ны), и, соответственно, оптимальный уровень налоговой ставки. § 4. Переложение налогового бремени Проблема переложения налогового бремени имеет такую же давнюю историю, как и сами налоги. Суть проблемы заключается в следующем: формальное и реальное бремя налогов не всегда совпадают. Другими сло- вами, налоги не всегда поступают в государственный бюджет из тех источ- ников, которые по закону подлежат налогообложению. Бремя налога мо- жет смещаться от одних субъектов налогообложения к другим - в этом и состоит проблема переложения налогового бремени. Как же происходит это переложение? Рассмотрим некоторые известные виды налогов с точки зрения смещения налогового бремени. Но для этого необходимо вспомнить (см. гл. 5, § 5), что с введением налога его бремя распределяется неодинаково между производителем и потребителем това- ра. Это зависит от соотношения эластичности спроса и предложения на данное благо. При прочих равных условиях бремя налога смещается в сто- рону меньшей эластичности (спроса или предложения). А теперь рассмот- рим некоторые известные виды налогов с точки зрения возможностей их переложения. Личный подоходный налог. Как правило, этот налог уплачивают имен- но те лица, которые должны его платить по закону. Но есть и исключения. Например, врачи, адвокаты, частнопрактикующие преподаватели и т. п. могут поднять ставки за свои услуги. Тем самым налог будет переложен на тех, кто пользуется их услугами: ведь, например, спрос на многие виды врачебной помощи отличается низкой эластичностью (вы не сможете отка- заться от услуг зубного врача, если вас одолела невыносимая боль). Налог на прибыль корпораций. В некоторой своей части налог может быть переложен на потребителей через более высокие цены. Но здесь есть определенные ограничения в переложении налогового бремени: если фир- 478 Глава 22 мы (особенно фирмы-монополисты) будут злоупагрсблять своей властью на рынке, то не исключены и санкции со стороны антимонопольных органов. Косвенные налоги: налог с продаж и акцизный налог. Не вся, но ос- новная масса налогов с продаж и акцизы перекладывается на потребителей через повышение цен. Можно сказать, что вообще налоги на потребление аналогичны налогам на доход, но взимаются они другим способом. Налог с продаж охватывает довольно широкий спектр товаров. У потребителей нет больших возможностей переориентировать свой спрос на товары с бо- лее низкими ценами. А вот некоторые акцизы переложить на потребителей трудно. Например, если в цену входного билета в цирк входит акциз, то владелец цирка не всегда может поднять цены на билеты. Ведь в таком слу- чае публика может переориентировать свой спрос на другие виды зрелищ и вообще другие развлечения. Но вот акцизы на бензин, табачные изделия, алкоголь с легкостью перекладываются на их потребителей. В данном слу- чае трудно найти товар-субститут. Курильщик не перейдет на засушенный вишневый лист, также как и владелец автомобиля не станет вместо бензи- на заливать в бак керосин. Любитель водки не перейдет на лимонад. Вот почему акцизы легче переложить на потребителя. Поимущественный налог. Как правило, его уплачивают те, на кого и ложится формальное бремя налога: налог на землю, на наследство, на соб- ственный дом или квартиру не на кого переложить. Но если вы сдаете квар- тиру в аренду, то в таком случае часть налогового бремени может быть пе- реложена на арендатора путем повышения ставки арендной платы. Таким образом, проблема переложения налогового бремени еще раз под- тверждает известное положение о том, что налоги изменяют стимулы и, следовательно, человеческое поведение. § 5. Бюджетный дефицит и способы его финансирования Расходы государственного бюджета и его доходы не всегда совпадают. Если расходы больше доходов, то правительство сталкивается с бюджет- ным дефицитом. Противоположная ситуация, т. е. превышение доходов над расходами, называется бюджетным профицитом, или излишком. Принято различать первичный и общий дефицит государственного бюдже- та. Первичный дефицит - это общий дефицит государственного бюдже- та, уменьшенный на сумму процентных выплат по государственному дол- гу. По аналогии определяется и первичный профицит. Принято также различать фактический, структурный и циклический де- фицит государственного бюджета. Фактический дефицит - это отрицательная разница между фактичес- кими (действительными) доходами и расходами правительства. Налогово-бюджетная система 479 Структурный дефицит - это разность между доходами и расходами государственного бюджета, рассчитанная для уровня национального дохо- да, соответствующего полной занятости. Другими словами, это та разница, которая существовала бы, если бы при действующей системе налогообло- жения и принятых законодательной властью государственных расходах в экономике наблюдалась бы полная занятость. Циклический дефицит - это разница между фактическим и структур- ным дефицитом государственного бюджета. Циклический дефицит пред- ставляет собой следствие колебаний экономической активности в ходе де- лового цикла. При этом изменения в налоговых поступлениях и государ- ственных расходах происходят автоматически (подробнее см. § 6 настоя- щей главы). Графическое изображение бюджетного дефицита и бюджетно- го излишка (профицита) дано на рис. 22.3. Рис. 22.3. Государственные расходы, налоговые поступления и дефицит государственного бюджета t - налоговая ставка; G - государственные расходы; Τ - налоговые поступления; Υ - доход. В точке Ε сбалансированный бюджет, т. е. налоговые поступления равны государственным расходам (T=G). Допустим, что в стране действует пропорциональная система налогооб- ложения. Ставка подоходного налога составляет 20%, или 0,2. Итак, если Υ = 0, то Τ = 0; при Υ = 1000 млрд. долл. налоговые поступления, т. е. Т, составят: Yх 0,2 = 1000 млрд. долл. X 0,2 = 200 млрд. долл. Если доход составляет величину 1500 млрд. долл., то налоговые поступления будут 1500 млрд. долл. χ 0,2 = 300 млрд. долл. и т.д. Допустим, фактический Υ = 600 млрд. долл., то Τ = 600 млрд. долл. X 0,2 = 120 млрд. долл.; при G = 200 млрд. долл. фактический бюджетный дефицит составит (Т - G) = 120 млрд. долл.- 200 млрд. долл. = -80 млрд. долл.). 480 Глава 22 Но если бы при той же налоговой ставке и уровне G доход был бы 1200 млрд. долл., т. е. соответствовал бы полной занятости, то не было бы и де- фицита госбюджета: Τ = 1200 X 0,2 = 240 млрд. долл.; G = 200; Τ - G = 240 - 200 = 40 млрд.долл. (бюджетный профицит). Каков же при этом циклический дефицит? Напомним, что он представ- ляет собой разницу между фактическим и структурным дефицитом. В на- шем примере он составит: -80 (+40) = -120. Действительно, за счет чего фактический дефицит достигает величины -80, если в условиях полной занятости государственный бюджет сводился бы с профицитом? Очевидно, за счет факторов экономической конъюнктуры, когда уменьшение дохода, вызванное снижением деловой активности, приводит и к снижению нало- говых поступлений. При анализе налогово-бюджетной политики и бюджетного дефицита важно обратить внимание на уже известный из предыдущего анализа (см. гл. 18) подход «утечки - инъекции». Ранее мы рассматривали равенство S («утечки») = / («инъекции»). При этом мы абстрагировались от тех «утечек» и «инъекций», которые связаны с фискальной политикой правительства. Но, принимая во внимание, что государство осуществляет как государственные расходы, так и собирает налоги, мы можем применить и здесь подход «утечки - инъекции». К уже известным их видам присоединяются и некоторые другие, которые теперь мы будем принимать в расчет. Итак, сбережения (S) и чистые налоги (T), т. е. налоги за вычетом трансфертов, - это «утечки» в кругообороте доходов и расходов на макро- экономическом уровне. Инвестиции (I) и государственные расходы (G ) - это «инъекции». Следовательно, если в условиях макроэкономического равновесия сум- ма «утечек» должна быть равна сумме «инъекций», то получаем: S+T=I + G (1) Тогда S — I=G-T ,TO есть положительная разница между S и I равна дефициту государственного бюджета (G - Т). Если представить это уравне- ние как S = I+ (G - T ) , (2) то, очевидно, увеличение дефицита при неизменном объеме сбереже- ний должно вести к снижению инвестиций. Из этих уравнений видно, что, если в экономике есть дефицит государ- ственного бюджета, то S <>I. Государство будет использовать часть сбере- жений для финансирования дефицита. Как же финансируется бюджетный дефицит? Здесь можно провести ана- Налогово-бюджетная система 481 логию с бюджетом отдельной семьи, или домашнего хозяйства. Если за ка- кой-то период времени, например, за год, расходы домашнего хозяйства превысили его доходы, то налицо дефицит семейного бюджета. Как его покрыть? Можно продать часть имущества или занять деньги, т. е. прибег- нуть к кредиту. Домашнее хозяйство не может печатать деньги или обла- гать налогом своих соседей для финансирования своего дефицита. Но на макроэкономическом уровне правительство, столкнувшееся с проблемой бюджетного дефицита, имеет иные возможности для его покрытия. Экономическая теория рассматривает два основных способа финансиро- вания бюджетного дефицита: 1. Выпуск новых денег, или эмиссионный способ финансирования. 2. Займы (внутренние и/или внешние), что принято называть неэмисси- онным способом финансирования бюджетного дефицита. В определенном смысле можно сказать, что бюджетный дефицит покры- вается только за счет займов, потому что и в первом из указанных случа- ев мы видим заимствования казначейства (Министерства финансов) у Цен- трального банка страны. Ведь прибегать к печатанию новых денег, или, как говорят в просторечии, «нажимать на печатный станок» для правительств многих стран оказывается невозможным. Так, в США по закону запрещено финансировать дефицит государственного бюджета печатанием новых бан- кнот, т. е. использовать так называемый «сеньораж» (подробнее об этом явлении см. гл. 23). Поэтому увеличение денежной массы в случае заим- ствований у Центрального банка происходит иным путем. Рассмотрим его подробнее. Итак, Министерство финансов берет в долг некоторую сумму у Цент- рального банка (ЦБ), продавая ему государственные ценные бумаги. Вза- мен этого ЦБ увеличивает сумму на текущем счете Министерства финан- сов. Последнее тратит эти средства, следовательно, они поступают на сче- та коммерческих банков. Таким образом, увеличиваются их резервы и бан- ки расширяют выдачу ссуд. Следовательно, растет денежная масса, в частности, денежный агрегат Ml. Рост денежной массы происходит за счет роста чекового обращения. Налицо - эффект монетизации государственной задолженности. В усло- виях, приближающихся к полной занятости, это ведет к опасности инфля- ционного роста цен. Вот почему первый способ финансирования дефицита государственного бюджета часто называют инфляционным. Но как покрыть дефицит, не прибегая к эмиссии? Существует ли неин- фляционный способ финансирования дефицита? Для этого нужно занять на кредитном рынке средства не у ЦБ, а у коммерческих банков и населения. Следовательно, государство, размещая свои облигации (продавая их насе- лению и коммерческим банкам), вступает на кредитном рынке в конкурен- 31 482 Глава 22 цию с частным сектором. Теперь к спросу на кредит со стороны частных инвесторов добавится еще и спрос государства. Следовательно, при усло- вии неизменного предложения денежной массы, процентные ставки возра- стут. А если процентные ставки увеличились, то частные инвестиции уменьшатся. Сократятся и те потребительские расходы, которые связаны с покупкой товаров длительного пользования - ведь потребительский кредит станет дороже. В результате государство вытеснит с кредитного рынка час- тных заемщиков. Расходы государства при таком способе финансирования дефицита вырастут, но на некую величину сократятся частные инвестиции. В этом суть эффекта вытеснения: налогово-бюджетная экспансия, направленная на стимулирование деловой активности, приводит к росту процентной ставки и вытеснению государственными расходами частных инвестиционных расходов (или других компонентов совокупного спроса ). Но насколько полным будет это вытеснение? Сократятся ли частные инвестиции точно на такую же величину, на какую возрастут государствен- ные расходы, призванные стимулировать деловую активность? Ответ на этот вопрос будет зависеть от того, находится ли экономика в условиях не- полной или полной занятости. В экономике, функционирующей на уровне ниже своего потенциального ВВП, эффект вытеснения не может быть пол- ным (см. рис. 5 и рис. 6 из Приложения 2 к гл. 22). Заимствования прави- тельства на кредитном рынке с целью налогово-бюджетной экспансии, ко- нечно, вызовут повышение процентной ставки. Но государственные расхо- ды, благодаря эффекту мультипликатора, одновременно вызовут и повыше- ние дохода. Следовательно, возрастут и сбережения, которые в кейнсианс- кой модели общего равновесия являются функцией дохода. В этих услови- ях даже растущий бюджетный дефицит может финансироваться без полно- го вытеснения частных инвестиций, как это видно из уравнения (2). Другая ситуация происходит в условиях полной занятости. Рост госу- дарственных расходов в экономике с полным использованием ресурсов уси- ливает конкуренцию на рынке товаров и ведет к росту цен. Рост цен ведет к уменьшению реальной денежной массы (М/Р). Это, в свою очередь, уменьшает объем финансовых активов, доступных для предъявления спе- кулятивного спроса на деньги. Далее следует падение цен на облигации и рост ставки процента. Чувствительные к ставке процента частные инвес- тиционные и потребительские расходы будут вытеснены. Сторонники нео- классического подхода и, особенно, монетаристы, настаивают именно на полном вытеснении. Увеличение государственных расходов, призванное стимулировать рост дохода, полностью компенсируется, по их мнению, со- кращением частных инвестиций, чувствительных к процентной ставке. Бюджетный дефицит в Российской Федерации финансировался различ- ными способами, как видно из таблицы 22.4. Налогово-бюджетная система 483 Таблица 22.4. Структура финансирования дефицита федеральною бюджета в 1992-1997 гг. (в процентах) Зсего Внешнее Внутреннее В т.ч. прямые кредиты ЦБ ГКО-ОФЗ 1992 г. 100.0 28,4 71,6 61,8 0,0 1993 г. 100,0 12,1 87,9 75,5 0,6 1994 г. 100,0 0,3 99,7 80,3 11,0 1995 г. 100.0 -3,6 103,6 0,0 53,0 1996 г. 100,0 7,3 92,7 0,0 60,1 1997 г. 100,0 27,2 72,8 0,0 52,6 Источник: Вопросы экономики. 1998. № 8. С. 47 Долгосрочные последствия внутренних заимствований для покрытия дефицита госбюджета могут оказаться более серьезными, чем может пока- заться на первый взгляд. Главное, что они чреваты такими же инфляцион- ными последствиями, как и монетизация, о которой говорилось выше. Во- первых, сокращение совокупного предложения (перелив частных инвести- ций из реального сектора в финансовый вследствие высоких ставок про- цента по государственным ценным бумагам) при неизменном, а тем более растущем совокупном спросе вызывает давление на общий уровень цен в сторону его повышения. Во-вторых, наращивание новых займов может привести к тому, что львиная доля расходов госбюджета будет идти на вып- лату процентов по государственным облигациям. На другие же статьи рас- ходов - социальные выплаты, здравоохранение, просвещение - средств бу- дет все меньше и меньше, и тогда государству придется включать печатный станок, чтобы избежать социальных конфликтов. А эмиссия всегда несет в себе инфляционную заразу, сколько бы ни говорилось о «точечной», «конт- ролируемой» эмиссии и прочих видах денежной накачки (см. гл. 23). В-тре- тьих, неспособность государства справиться с обслуживанием внутренне- го и внешнего долга может привести к девальвации национальной валюты ( о понятии девальвации см, подробно в гл. 28). В условиях, когда значи- тельная доля потребительского рынка представлена импортными товарами, девальвация может сопровождаться повышением общего уровня цен в стра- не (российский опыт лета-осени 1998 г. наглядно подтверждает это). Таким образом, можно сделать вывод о тесной связи между налогово- бюджетной и кредитно-денежной политикой. Бюджетный дефицит и спо- собы его покрытия влекут за собой необходимость продуманной коорди- нации налогово-бюджетных и монетарных мероприятий. 3 1 * |