Административный процесс. Учебник Под редакцией доктора юридических наук, профессора А. И. Каплунова СанктПетербург 2015 2 План 2015, п. 1
 Скачать 2.34 Mb.
|
|
Глава 2. Предмет, источники и система административно-процессуального права § 1. О подходах к пониманию административно-процессуального права Статья 72 (пункт «к») Конституции Российской Федерации среди предметов совместного ведения Российской Федерации и её субъектов называет административное и «административно-процессуальное законо- дательство», что, в свою очередь, актуализирует вопрос об определении границ административно-процессуального законодательства и его места в системе российского права. В учебной литературе можно встретить мнение, что «администра- тивно-процессуальное право» получило конституционную «прописку» . Однако словосочетание «административно-процессуальное право» в ад- министративно-правовой литературе трактуется по-разному. В большин- стве случаев термин «административно-процессуальное право» использу- ется авторами либо как синоним словосочетания «административно- процессуальное законодательство», либо как собирательный термин для характеристики административно-процессуальных норм. Существующие в литературе различия во мнениях о статусе админи- стративно-процессуального законодательства в системе российского права обусловлены отсутствием единого подхода, прежде всего, к понятию и структуре административного процесса, урегулированного администра- тивно-процессуальными нормами. Так, сторонникиюрисдикционного подхода к пониманию админи- стративного процесса рассматривали нормы, регламентирующие админи- стративно-процессуальную деятельность, в качестве института админи- стративного права. Сторонникисудебного подхода к пониманию административного процесса связывают формирование административно-процессуального права с принятием законодательства об административном судопроиз- водстве и административных судах . По их мнению, «статусом отрасли права может обладать только правосудие по административным делам – собственно административный процесс, а административные процедуры Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. 5-е изд., перераб. и доп. – М.: Эксмо, 2010. – С. 299. См.: Святохина Ю.В. Административно-процессуальное право: формирование и содержание административно-юстиционной модели: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Воронеж: Воронеж. гос. ун-т, 2007. – С.11–12. 2 1 1 2 29 (как позитивные, так и юрисдикционные) необходимо считать частью об- щего административного права» . С сожалением следует отметить, что у сторонников управленческого подхода к пониманию административного процесса, в отличие от сторон- ников «судебного» подхода, нет единодушия в этом вопросе. Их мнения разделились и представлены тремя позициями, по поводу места админи- стративно-процессуальных норм в системе российского права. 1. Ряд ученых утверждают, что эти нормы следует рассматривать как самостоятельную отрасль системы национального права . Сторонниками выделения административно-процессуального права в качестве самостоя- тельной отрасли права являются такие ученые, как В.Д. Сорокин, Г.А. Кузмичёва, В.А. Лория, O.K. Застрожная, А.П. Коренев, В.Е. Севрюгин, Н.В. Макарейко и другие. Отдельные авторы признают наличие оснований для такого подхода . Отметим, что количество сторонников идеи выделения административно-процессуального права в качестве самостоятельной отрас- ли права стремительно растет как в России, так и за рубежом. К их числу можно отнести авторские коллективы курсов лекций по административно- процессуальному праву, изданных в 2009 году Центром обеспечения кадро- вой работы МВД России , Челябинским юридическим институтом МВД России , учебника по административному процессу . Никольская А.А. Административные процедуры в системе публичного управления (проблемы административно-правового регулирования): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. – Воронеж, 2007. – С. 9. Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право: учебник. – СПб.: Изд-во «Юридический центр Пресс», 2004. – С. 74–109: Килясханов И.Ш. Предисловие // Административно-процессуальное право: курс лекций / под. ред. И.Ш. Килясханова. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право. – 2004. – С. 3–10; Макарейко Н.В. Административно- процессуальное право: учебное пособие. – М.: Юристъ, 2008. – С. 17–27. Масленников М.Я. Перспективы формирования правовой отрасли «Российское административно-процессуальное право» // В сб.: Масленников М.Я. Административный процесс: теория и практика. – М., 2008. – С. 40–41; Махина С.Н. Административно-процессуальное право: понятие, предмет, метод, система (§ 9 глава 22); Общее административное право: учебник / под ред. Ю.Н. Старилова. – Воронеж: Изд-во Воронеж. Гос. ун-та, 2007. – С. 613–622. Административно-процессуальное право:курс лекций. – М.: ЦОКР МВД России, 2009.. Курс лекций по административно-процессуальному праву: учебное пособие / Я.Л. Ванюшин, О.В. Гречкина, Э.Л. Лещина, А.Д. Магденко; под общ. ред. д-ра юрид. наук, проф. В.И. Майорова. – Челябинск: Челябинский юридический институт МВД России, 2009. Бандурка А.М., Тищенко Н.М. Административный процесс: учебник для высших учебных заведений. – Киïв, 2001. – С. 47. 1 2 3 4 5 6 1 2 3 4 5 6 30 2. Другие учёные, например Ю.А. Тихомиров, И.В. Панова, Е.Г. Лукьянова рассматривают эти нормы как подотрасль администра- тивного права 1 3. Третья группа ученых (Д.Н. Бахрах, П.И. Кононов) полагают, что административно-процессуальное право – всего лишь большая группа норм, регулирующих отдельные процедуры властной деятельности и находящихся в системе административного права . Так, по мнению Д.Н. Бахраха, сейчас административно-процессуальное право существу- ет как объединение процессуальных норм, систематизированных в рам- ках отдельных институтов административного права. Многие из них имеют свою процессуальную часть. Административно-процессуальное право «это пока не упорядоченная, не систематизированная группа норм. Поэтому говорить о ней как о подотрасли, как системе сложившихся ин- ститутов в рамках административно правовой отрасли права преждевре- менно. Сейчас такой подход можно оценить как прогноз, пожелание, но не как реальное состояние административно-процессуального права» . Административно-процессуальное законодательство не сложилось ещё как систематизированная обособленная часть, отрасль законодатель- ства Российской Федерации. Оно представляет собой не систематизиро- ванную совокупность нормативных правовых актов и их отдельных ча- стей (разделов, глав, статей), содержащих административно- процессуальные нормы, регулирующие порядок осуществления различ- ных видов административных производств . При этом обращается внимание на следующие особенности админи- стративно-процессуального права: 1) процессуальные нормы не систематизированы в рамках админи- стративно-правовой отрасли, но органично включены в рамки отдельных административно-правовых институтов; 2) процессуальные нормы вторичны, так как они существуют для то- го, чтобы обеспечить эффективную реализацию материальных норм. Ад- министративно-процессуальное право – это обеспечивающая подсистема отрасли; 3) разнообразие источниковадминистративно-процессуального пра- ва. Это общая особенность административного права. Соответствующие 1 Тихомиров Ю.А, Административное право: новый подход к предмету. Государство и право. 1997,– № 6, – С. 23; Панова И.В. Административно-процессуальное право России. 2-е изд., пересмотр. и доп. – М.: Норма, 2007. – С. 13–14; Лукьянова Е.Г. Теория процессуального права. – М., 2003. – С. 204. Бахрах Д.Н. Указ. соч. – С. 299–300, Кононов П.И. Административно- процессуальное законодательство и проблемы его кодификации: дис. … д-ра юрид. наук – М., 2001. – С. 95. Бахрах Д.Н. Указ. соч. – С. 299. Кононов П.И. Указ. соч. – С. 95. 2 3 4 2 3 4 31 нормы могут быть в законах и подзаконных актах, принимаемых феде- ральными органами, а также в актах органов субъектов Российской Феде- рации и других источниках 4) оно обслуживает материальные нормы многих отраслей права. Прежде всего, оно обслуживает конституционное, административное, зе- мельное и иные отрасли публичного права. Кроме того, нормы о реги- страции актов гражданского состояния, сделок с имуществом, банкрот- стве, исполнительном производстве обеспечивают гражданское, семейное, гражданско-процессуальное право . Приведённые особенности, на наш взгляд, в большей степени отно- сятся к характеристике административно-процессуальных норм, а не ад- министративно-процессуального права. Представляется, что понятие «ад- министративно-процессуальное право» производно от понятия «админи- стративный процесс», а не от понятия административно-процессуальные нормы, которые регламентируют как процессуальные, так и внепроцессу- альные виды административных процедур. Различия в подходах о месте норм административно- процессуального законодательства в системе российского права напрямую связаны с представлениями указанных авторов о понятии и структуре ад- министративного процесса. Чем больше административных производств, являющихся, по сути, управленческими процедурами, не соответствую- щими признакам процесса как юридической категории, включается тем или иным сторонником «управленческого» подхода в структуру админи- стративного процесса, тем меньше у него оснований рассматривать нор- мы, регламентирующие эти производства и процедуры, как самостоятель- ную процессуальную отрасль права. Мнение о целесообразности выделения административно процессу- альных норм в качестве самостоятельной отрасли российской правовой системы впервые было высказано В.Д. Сорокиным и получило в его тру- дах обстоятельное научное обоснование, суть которого в следующем. Как известно все отрасли права подразделяются на материальные, процессуальные и комплексные. По мнению В.Д. Сорокина, признаками процессуальной отрасли российского права являются не традиционные «предмет и метод», а три системных признака: а) наличие своего предмета регулирования (т. е. наличие соответ- ствующей, отличающейся от иных, группы общественных отношений, сложившихся в социально-правовой среде); 1 Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник. 3-е изд., испр. и доп. – М.: Эксмо, 2007. – С. 252–253. См.: Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. – М.: Юрид. лит., 1972. – С. 52–77. 1 2 2 32 б) наличие соответствующей степени внутренней организации, поз- воляющей данной группе норм выступать элементом системы права в це- лом (т. е. наличие определенной внутренней структуры, элементами кото- рой являются институты); в) способность взаимодействовать с иными отраслями как системами одного и того же уровня. Этот признак в полной мере присущ трем группам процессуальных норм, образующим соответственно три процессуальные от- расли – гражданско-процессуальное, административно-процессуальное и уголовно-процессуальное право. Перечисленные три системных признака, рассматриваются ученым как совокупный критерий выделения процессуальной отрасли права. Другие группы процессуальных норм, которые, не обладают пере- численными системными признаками, действуют в границах соответ- ствующих материальных отраслей российского права, за исключением, разумеется, гражданского, административного и уголовного, «потребно- сти» которых в полной мере удовлетворяются одноименными процессу- альными отраслями. Как видим, в предложенной В.Д. Сорокиным конструкции не нашлось места отраслевому методу правового регулирования, поскольку, по его мнению, метод правового регулирования обусловлен единым пред- метом правового регулирования, следовательно, «принадлежит» всей си- стеме права в целом, отражает особенности права как социального регу- лятора отношений социально-правовой среды и, следовательно, не может принадлежать каждой отрасли. Потребности отдельно взятой отрасли ме- тод правового регулирования обслуживает в составе трех существующих типов правового регулирования (гражданско-правового, в котором доми- нирует дозволение; административно-правового, в котором доминирует предписание; уголовно-правового, в котором доминирует запрет) 1 Анализ существующих взглядов отечественных ученых- административистов по вопросу о возможности выделения администра- тивно-процессуального права в качестве самостоятельной отрасли рос- сийского права, действующего административно-процессуального зако- нодательства, позволяет заключить, что в настоящее время администра- тивно-процессуальному праву присущи все признаки самостоятельной от- расли российского права. Коллектив кафедры поддерживает мнение В.Д. Сорокина о том, что «административно-процессуальное право есть отрасль российского права, регулирующая общественные отношения, возникающие в связи с разре- шением индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управ- 1 См. подроб.: Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. – СПб.: Изд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2008. – С. 37–46. 33 ления органами исполнительной власти Российской Федерации, а также иными компетентными субъектами» 1 Причём административно-процессуальное право, как самостоятель- ная отрасль права, включает в себя, только те процессуальные нормы, ко- торые регулируют административные производства, входящие в структу- ру административного процесса. Все иные административно- процессуальные нормы являются составной частью соответствующих от- дельных административно-правовых институтов. § 2. Предмет административно-процессуального права как самостоятельной отрасли российского права Определяющим среди трёх системных признаков процессуальной от- расли права, конечно, является первый – предмет 2 правового регулирования. При характеристике предмета административно-процессуального права как самостоятельной отрасли российского права воспользуемся тру- дами В.Д. Сорокина и процитируем из них выдержки, которые в полной мере разделяем. По мнению В.Д. Сорокина, формирование научных представлений о предмете процессуальной отрасли российского права, в отличие от пред- мета материальной отрасли, происходит под воздействием, по крайней мере, следующих обстоятельств, проявляющихся в совокупности. Во-первых, «на предмет процессуальной отрасли права существен- ное влияние оказывает характер предмета той материальной отрасли, с ко- торой данная процессуальная отрасль наиболее тесно связана и, образно говоря, носит её имя. Подобная обусловленность определяется, прежде всего, назначением любой процессуальной отрасли – обеспечить реализа- цию правовых норм материальных отраслей, и главным образом своей од- ноименной материальной отрасли . Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что при всей зависимости процессуальных отраслей от соответствующих материальных, первые от- нюдь не могут рассматриваться как производные от вторых. Как отмечал М.С. Строгович, уголовно-процессуальное право связано с уголовным правом, и связь эта очень тесна. И, тем не менее, уголовно- процессуальное право есть отдельная от уголовного права отрасль права, 1 Сорокин В.Д. Указ. соч. – С. 101–102. 2 Проблема предмета административно-процессуального права, а также вариант её решения были предложены В.Д. Сорокиным в докторской диссертации «Вопросы теории административно-процессуального права», защищенной в 1968 г. на юридическом факультете Ленинградского государственного университета. См.: Алексеев С.С. Общие теоретические проблемы системы советского права. – М.: Госюриздат, 1961. – С. 159. 3 3 34 не часть уголовного права, не форма уголовного права и не производное от уголовного права . Каждая процессуальная отрасль сохраняет свое самостоятельное по- ложение, хотя её предмет и формируется под влиянием особенностей груп- пы общественных отношений, которая составляет предмет правового регу- лирования одноименной материальной отрасли. Поэтому предмет процес- суальной отрасли права выглядит более сложным в структурном отноше- нии, нежели предмет материальной отрасли, поскольку он включает в себя несколько элементов, а именно фактическое общественное отношение, ставшее предметом регулирования материальной отрасли, плюс матери- альное правовое отношение, опосредующее данное общественное отноше- ние и являющееся, следовательно, его своеобразной второй стадией. Стало быть, в сферу действия той или иной процессуальной отрасли «попадает» соответствующее материальное правовое отношение. Иначе и быть не может, ибо фактическое отношение, приобретая форму правового отношения с целью достижения правового результата, может это сделать только с помощью соответствующих процессуальных норм российского права, регулирующих процедуру достижения требуемого или желаемого юридического результата» 2 Во-вторых, на предмет процессуальной отрасли права «несомненное влияние оказывает и наличие соответствующего вида процесса – граждан- ского, административного и уголовного. Как уже отмечалось, процессу- альное право регулирует не только отношения, складывающиеся в ходе осуществления того или иного вида процесса, но и различные стороны са- мой этой процессуальной деятельности путем установления определенных правил её отправления. Нормативное регулирование процессуальной деятельности определен- ных органов государственной власти составляет немалую задачу соответ- ствующей процессуальной отрасли российского права. В наиболее сложном виде эта задача стоит перед административно-процессуальным правом, от которого требуется надлежащее регулирование широкой и многообразной процессуальной деятельности многочисленных органов исполнительной власти Российской Федерации, и субъектов Российской Федерации» . В-третьих, «На предмете процессуальной отрасли российского пра- ва, несомненно, отражается то обстоятельство, что помимо «обслужива- ния» своих, одноименных отраслей, они участвуют в необходимых мас- См.: Строгович М.С. Уголовно-процессуальное право в системе советского права // Советское государство и право. 1957. – № 4. – С. 103. 2 Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. – СПб.: Изд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2008. – С. 82–84. Сорокин В.Д. Указ. соч. – С. 84. 1 3 1 3 35 штабах в реализации определенных групп правовых норм и иных матери- альных отраслей российского права» 1 В-четвертых, «Поскольку отношения, регулируемые материальным административным правом, входят основной частью в предмет админи- стративно-процессуального права, постольку характеристика предмета материального административного права в принципе будет приемлема и для характеристики предмета процессуального административного права. Полностью разделяю мнение, согласно которому предмет матери- ального административного права «составляют управленческие отноше- ния, возникающие, изменяющиеся или прекращающиеся в связи с практи- ческой деятельностью механизма реализации исполнительной власти» 2 Административное право часто проявляет свою регулятивную роль и там, где действуют нормы иных материальных отраслей российского права, т. е. там, где складываются управленческие по своей сути отношения, вхо- дящие в предмет трудового, финансового, природоохранного, предпринима- тельского и даже гражданского и других отраслей права, что не исключает, однако, их из механизма административно-правового регулирования » . «В итоге можно сказать, что предмет административно- процессуального права представляет собой сложное структурное явление, объединяющее три составные части; а) общественные отношения, регулируемые материальным админи- стративным правом и, следовательно, выступающие как материальные административно-правовые отношения, реализация которых обеспечива- ется с помощью административного процесса; б) те общественные отношения, регулируемые нормами гражданско- го, трудового, финансового, семейного и других отраслей российского пра- ва, которые (отношения) связаны с решением задач государственного управления, т. е. осуществления исполнительной власти и для своей реали- зации требуют процессуальных действий органов исполнительной власти; в) сама процессуальная деятельность органов исполнительной вла- сти и некоторых других субъектов, управомоченных на это законом. Самая существенная особенность предмета любой процессуальной отрасли российского права состоит в том, что если в предмет материаль- ной отрасли входят только качественно обособленные общественные (фактические) отношения, то в предмет процессуальной отрасли входят уже не только эти отношения, ставшие теперь уже правовыми под воздей- ствием норм данной отрасли материального права, но и процессуальная деятельность соответствующих государственных органов, в первую оче- Там же. 2 Административное право: учебник / под ред. Ю.М. Козлова и Л.Л. Попова. – М.: Юристъ, 2000. – С. 19. Там же. – С. 21. Сорокин В.Д. Указ. соч. – С. 84–85. 3 4 1 3 4 36 редь органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Поэтому у процессуальной отрасли двуединая за- дача – регулировать правовые отношения, с одной стороны, и сам порядок их реализации, т. е. определенную разновидность процесса, – с другой. Отсюда следует, что предметом регулирования административно- процессуального права являются материальные правовые отношения, воз- никающие в связи с осуществлением задач государственного управления, а также деятельность органов исполнительной власти и некоторых других субъектов, урегулированная административно-процессуальными нормами. В конечном счете, можно сказать, что предметом административно- процессуального права Российской Федерации являются материальные правовые отношения, складывающиеся в связи с осуществлением задач государственного управления, и административно-процессуальная проце- дура их реализации» . § 3. Система административно-процессуального права Система общественных отношений, составляющих предмет регули- рования административно-процессуального права, лежит в основе и пред- определяет соответствующее системное расположение административно- процессуальных норм в структуре одноименной отрасли, обеспечиваю- щих реализацию этих отношений. Элементами системы любой отрасли права выступают институты данной отрасли, т. е. группы правовых норм регулирующие однородные по характеру виды общественных отношений, входящие в предмет право- вого регулирования данной отрасли права. Мнений по поводу системы административно-процессуального пра- ва, как и самих сторонников выделения данной отрасли в качестве само- стоятельной отрасли российской правовой системы, немного. Основой таких представлений является мнение В.Д. Сорокина. С его точки зрения, основу системы административно-процессуального права составляют две большие группы норм, различающиеся между собой по конкретному содержанию регулируемых ими общественных отношений. Первая группа норм составляет Общую часть административно- процессуального права. Она регулирует вопросы общего свойства, маги- стрального характера, которые могут быть распространены на самые раз- личные группы отношений. Сюда относятся, например, административно- процессуальные нормы, определяющие цели и задачи процессуальной де- ятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также некоторых других правомоч- ных субъектов, нормы, регулирующие принципы процессуальной дея- тельности, т. е. составляющих её производств, в целом, основы правового положения её участников и др. Сорокин В.Д. Указ. соч. – С. 85–86. 1 1 37 Другая большая группа административно-процессуальных норм ре- гулирует более узкие, обособленные группы общественных отношений, возникающих главным образом в ходе осуществления того или иного вида административного производства. Эти нормы в своей совокупности со- ставляют Особенную частьадминистративно-процессуального права. Общая часть, по мнению В.Д. Сорокина, включает группы норм (ин- ституты) регулирующие: 1) статус участников административного процесса; 2) порядок производства по индивидуально-конкретным делам в сфере государственного управления; 3) контрольно-надзорную деятельность в целях обеспечения закон- ности при рассмотрении индивидуально-конкретных дел органами испол- нительной власти . Особенная часть административно-процессуального права, с учетом предложенной в данном учебнике структуры административного процес- са, включает группы норм (институты), регулирующие следующие адми- нистративные производства: 1) по принятию нормативных актов государственного управления; 2) по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организа- ций в сфере государственного управления; 3) регистрационное; 4) лицензионное; 5) по делам о поощрениях; 6) по дисциплинарным делам; 7) по применению отдельных мер административного предупре- ждения и административного пресечения; 8) по делам об административных правонарушениях; 9) исполнительное; 10) по административно-правовым жалобам и спорам. § 4. Источники административно-процессуального права В юридической науке и юридической практике под источником пра- ва понимают нормативный юридический акт, содержащий общие правила поведения субъектов, опубликованный в официальном издании. Учитывая особенности предмета регулирования административно- процессуального права, который охватываетматериальные правовые отно- шения, возникающие в связи с осуществлением задач государственного управления, а также деятельность органов исполнительной власти и некото- рых других субъектов, урегулированную административно-процессуальными Сорокин В.Д. Указ. соч. – С. 103–106. 1 1 38 нормами, можно говорить об источниках административно-процессуального права в широком и узком смысле. В широком смысле под источниками административно- процессуального права следует понимать официально опубликованные и (или) доведённые до адресата юридические акты, содержащие нормы ма- териального права, реализация которых обеспечивается посредством ад- министративно-процессуальной деятельности, и юридические акты, со- держащие нормы, регламентирующие эту административно- процессуальную деятельность. В узком смысле источником административно-процессуального пра- ва следует считать официально опубликованный и (или) доведенный до адресата юридический акт, содержащий административно- процессуальные нормы. Такого рода акты принимают, прежде всего, ор- ганы законодательной и исполнительной власти Российской Федерации, и субъектов Российской Федерации. По количеству и разнообразию источников система источников ад- министративно-процессуального права, по сути, не отличается от системы источников материального административного права. В зависимости от правовых свойств источников административно- процессуального права их система включает в себя следующие виды нор- мативных юридических актов. Конституция Российской Федерации – нормативный юридический акт, который имеет высшую юридическую силу, прямое действие и приме- няется на всей территории Российской Федерации. Федеральные законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации (часть 1 статьи 15). Ряд норм Конституции Российской Федерации, наряду с материаль- но-правовым имеют, достаточно выраженное административно- процессуальное содержание. Так, например, граждане Российской Феде- рации имеют право: свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (часть 1 статьи 27), свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (часть 4 статьи 29); на объединение, включая право создавать профессио- нальные союзы для защиты своих интересов (часть 1 статьи 30); участво- вать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (часть 1 статьи 32); Граждане России имеют равный доступ к государственной службе (часть 4 статьи 32), имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (статья 33) и т. д. Важное значение для административно-процессуального права име- ет статья 115, закрепляющая полномочия Правительства Российской Фе- 39 дерации по изданию постановлений и распоряжений, юридических актов, обязательных к исполнению на территории Российской Федерации. Федеральные конституционные законы. В иерархии нормативных юридических актов как источников права они занимают вторую строку, вслед за Конституцией Российской Федерации. Этот факт достаточно красноречиво свидетельствует о важности данного источника админи- стративно-процессуального права. К числу федеральных конституционных законов, содержащих адми- нистративно-процессуальные нормы, в частности, относятся: от 17 декаб- ря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении», от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении». Федеральные законы. Это основная по численности группа законода- тельных источников, многие из которых содержат нормы административ- но-процессуального права. К числу федеральных законов, которые содер- жат, преимущественно, административно-процессуальные нормы относят- ся следующие: от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обраще- ний граждан Российской Федерации»; от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проек- тов нормативных правовых актов»; от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О госу- дарственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридиче- ских лиц и индивидуальных предпринимателей», от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» и др. Специфическую группу федеральных законов образуют системати- зированные акты федерального уровня – кодексы, среди которых важную роль источника административно-процессуального права играет Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, его раз- делы IV и V содержат административно-процессуальные нормы, регули- рующие порядок рассмотрения дел об административных правонаруше- ниях и порядок исполнения административных наказаний. Нормативные указы Президента Российской Федерации – самостоя- тельная группа источников административно-процессуального права, от- ражающих полномочия Президента России как главы государства в сфере государственного управления. Укажем ряд указов Президента Российской Федерации, содержащих административно-процессуальные нормы, регу- лирующие соответствующие производства, входящие в административ- ный процесс: от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступ- ления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных ор- ганов исполнительной власти», от 7 сентября 2010 г. № 1099 «О мерах по 40 совершенствованию государственной наградной системы Российской Фе- дерации» и т. д. Постановления – нормативные акты Правительства Российской Федерации. Осуществляя в соответствии со статьей 110 Конституции Рос- сийской Федерации исполнительную власть Российской Федерации, Пра- вительство Российской Федерации оказывает активное регулятивное воз- действие на управленческие процессы с помощью принимаемых им адми- нистративно-процессуальных норм. Примерами подобного рода актов мо- гут служить постановления Правительства Российской Федерации: от 15 августа 1997 г. № 1009, которым были утверждены «Правила подготов- ки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предостав- ления государственных услуг», от 17 июля 1995 г. № 713, которым были утверждены «Правила регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту житель- ства в пределах Российской Федерации». Нормативные правовые акты федеральных министерств и некото- рых других федеральных органов исполнительной власти. Подзаконное нормотворчество названных федеральных структур является необходи- мым условием обеспечения исполнения ими государственных функций и предоставления государственных услуг в определённой сфере деятельно- сти. Важную роль в регулировании процессуальных форм реализации гос- ударственных функций и предоставления государственных услуг играют административные регламенты, которые, в частности, определяют «со- став, последовательность и сроки выполнения административных проце- дур (действий)» в рамках отдельных производств, входящих в структуру административного процесса. К числу этих актов, например, относятся: приказ Минюста России от 4 октября 2013 г. № 187 «Об утверждении По- рядка организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов и иных документов структурными подразделениями Министерства юстиции Российской Федерации», Административный регламент предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по реги- страционному учёту граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утверждённый приказом МВД России от 11 сентября 2012 г. № 288; Административный регламент Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по регистрации автомототранс- портных средств и прицепов к ним, утверждённый приказом МВД России от 7 августа 2013 г. № 605 и др. 41 Нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации – конституции и уставы субъектов Рос- сийской Федерации, законы, нормативные юридические акты органов ис- полнительной власти субъектов Российской Федерации. Примером такого рода источников может служить Областной закон Ленинградской области от 25 февраля 2005 г. № 11-оз «О правовом регулировании государствен- ной гражданской службы Ленинградской области» 1 , Закон Санкт- Петербурга от 31 мая 2010 г. № 273-70 «Об административных правона- рушениях в Санкт-Петербурге» 2 и др. По форме (наименованию) источников административно- процессуального права они принимаются в виде положений, уставов, ин- струкций, правил, административных регламентов 3 § 5. Взаимодействие административно-процессуального права с другими отраслями российского права Одной из особенностей административно-процессуальных норм яв- ляется то, что они обеспечивают реализацию материальных норм не толь- ко административного права, но и многих других отраслей права. Сторонники выделения административно-процессуального права в системе российского права рассматривают данную особенность админи- стративно-процессуальных норм в качестве одного из трёх системных признаков совокупного критерия для выделения процессуальной отрасли права (два других признака – это наличие: (1) своего предмета регулиро- вания и (2) определённой системы организации процессуальных норм). Так, по мнению В.Д. Сорокина, обслуживая лишь потребности своей материальной отрасли, процессуальные нормы, при всей их очевидной со- циальной значимости, не могут претендовать на роль отрасли права. Это, скорее всего, процессуальный институт в пределах материальной отрасли. «Отрасль права начинается тогда, когда данная группа процессуаль- ных норм, имея свой предмет регулирования и определенную степень ор- ганизации своей системы, «выходит» за пределы одноименной материаль- ной отрасли и участвует в реализации материальных норм других отрас- лей российского права. Этот факт свидетельствует о том, что данная груп- па норм, взаимодействуя с другими отраслями, сама приобрела такую сте- пень своей организации, что стала способной выступать в качестве эле- мента системы российского права в целом, т. е. отрасли» 4 Приступая к краткой характеристике реальных связей администра- тивно-процессуального права с другими отраслями российского права, 1 Вестник Законодательного собрания Ленинградской области, вып. 2/1, 4 мая 2005 г. 2 Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, № 21, 14.06.2010. 3 См. подроб.: Сорокин В.Д. Указ. соч. – С. 91–93. 4 Сорокин В.Д. Указ. соч. – С. 94. 42 отметим, что административно-процессуальные нормы наиболее тесно и многообразно связаны с материальными административно-правовыми нормами, т.е. с административным правом. К примеру, в рамках реализа- ции права граждан Российской Федерации на оружие определенного вида и типа, нормы административно-процессуального права определяют поря- док выдачи лицензий на приобретение оружия, разрешений на его хране- ние и ношение. Административно-процессуальные нормы, регламентиру- ющие производство по делам об административных правонарушениях, обеспечивают применение административного наказания к лицу, совер- шившему административное правонарушение. 1. Взаимодействие административно-процессуального права с кон- ституционным правом проявляется в следующем. 1.1. Ряд закрепленных в главе 2 Конституции Российской Федерации прав и свобод граждан Российской Федерации, а также их обязанностей со- ставляют основу их административно-правового статуса. Порядок реализации отдельных из них регламентируется административно-процессуальными нормами, в частности нормами регулирующими, например: – порядок рассмотрения обращений (предложений, заявлений, и жа- лоб) граждан Российской Федерации органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, о которых идет речь в статье 33 Конституции Российской Федерации; – порядок выдачи документов, для реализации права каждого на выезд из Российской Федерации, закрепленного часть 2 статьи 27 Консти- туции Российской Федерации. 1.2. Часть 1 статьи 115 Конституции Российской Федерации закреп- ляет за Правительством Российской Федерации полномочие по изданию постановлений и распоряжений. Порядок подготовки, принятия и опубли- кования постановлений и распоряжений Правительства Российской Феде- рации регламентируют административно-процессуальные нормы, в том числе нормы, регулирующие производство по принятию нормативных ак- тов государственного управления. 1.3. Характер взаимосвязи административно-процессуального права с конституционным определяется ещё и тем, что конституционное право занимает ведущее положение в системе российского права и закрепляет исходные принципы всех иных отраслей российского права, как матери- альных, так и процессуальных. Административно-процессуальное право не составляет исключения, его исходные положения находят свое закреп- ление в нормах Конституции Российской Федерации. Важное значение для нормотворчества, в том числе для подзаконно- го нормотворчества имеет прямое указание Конституции Российской Фе- дерации (пункт «к» статьи 72), согласно которому к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесено, в частности, ад- министративное и административно-процессуальное законодательство. 43 Этим Конституция Российской Федерации впервые определила одно из приоритетных направлений развития российского законодательства, что, естественно, имеет прямое отношение к административно- процессуальному праву. В формировании такого законодательства принимают участие и уполномоченные на то субъекты подзаконного нормотворчества (органы исполнительной власти – федеральные и субъектов Федерации), которые осуществляют данную деятельность в рамках производства по принятию нормативных правовых актов государственного управления. 2. Взаимодействие административно-процессуального права с граж- данским и гражданско-процессуальным правом. 2.1. Реализация права граждан заниматься предпринимательской де- ятельностью без образования юридического лица (часть 1 статьи 23 ГК РФ) и приобретение организациями статуса юридического лица (пункт 1 статьи 51 ГК РФ) Гражданский кодекс Российской Федерации связывает с прохождением государственной регистрации в органах Федеральной налоговой службы в порядке, определяемом федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». Только с момента государственной регистрации, осуществляемой с помощью административно-процессуальных норм в рамках данного вида регистрационного производства, гражданин приобретает право занимать- ся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, а юридическое лицо считается созданным. 2.2. Государственной регистрации согласно часть 1 статьи 131 ГК РФ подлежат право собственности и другие вещные права на недвижимые ве- щи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение. Признание и подтверждение государством перечисленных прав осуществляется в ходе их государственной регистрации в органах Феде- ральной регистрационной службы в порядке, определяемом федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» в рамках соответствующего регистрационного производ- ства, урегулированного административно-процессуальными нормами . 2.3. Согласно абзаца 3 части 1 статьи 49 ГК РФ юридическое лицо может заниматься отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, только на основании специального разрешения (лицензии). Вопрос о предоставлении лицензии юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю решается в рамках лицензионного производства, в котором материально-правовую сторону обеспечивает См.: приказ Минюста России от 14 сентября 2006 г. № 293 «Об утверждении Административного регламента исполнения государственной функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». 1 1 44 гражданское право, а процессуальную – нормы административно- процессуального права, закрепленные в положениях о лицензировании конкретных видов деятельности. 2.4. Административно-процессуальные нормы в соответствии с Феде- ральным законом от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» ре- гулируют порядок рассмотрения антимонопольным органом дел о наруше- нии антимонопольного законодательства . Если в ходе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган выявит обстоятельства, свидетельствующие о наличии административного правонарушения, антимонопольный орган возбуждает дело об администра- тивном правонарушении в порядке, установленном законодательством Рос- сийской Федерации об административных правонарушениях. Административно-процессуальное право имеет взаимосвязи не толь- ко с материальными гражданско-правовыми нормами, но и гражданско- процессуальными нормами. К примеру, качество актов государственного управления, принимаемых органами исполнительной власти в рамках производства по принятию нормативных актов государственного управ- ления, проверяется в рамках производства по делам о признании недей- ствующими нормативных правовых актов полностью или в части, преду- смотренного статьями 251–255 ГПК РФ. 3. Взаимодействие административно-процессуального права с финан- совым правом состоит в том, что с помощью административно- процессуальных норм осуществляется лицензирование Банком России всех видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, как это установлено статьёй 39, пунктом 6 статьи 42 Федерального закона от 22 ап- реля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» (в ред. Федерального закона от 23.07.2013 № 251-ФЗ). 4. Взаимодействие административно-процессуального права с се- мейным правом. 4.1. Согласно статье 30 Семейного кодекса Российской Федерации брак заключается только в органах записи актов гражданского состояния в порядке, определяемом федеральным законом «Об актах гражданского со- стояния». Только со дня государственной регистрации брака в этих органах, осуществляемой с помощью административно-процессуальных норм в форме регистрационного производства, возникают права и обязанности супругов, закреплённые материальными нормами семейного права. Глава 9. «Рассмотрение дел о нарушении антимонопольного законодательства» Федерального закона «О защите конкуренции»; Приказ ФАС России от 25 мая 2012 г. № 339 «Об утверждении административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации» (в ред. от 12.03.2013). 1 1 45 4.2. Административно-процессуальные нормы регулируют также по- рядок осуществления исполнительного производства по принудительному взысканию алиментов, розыска должника, уклоняющегося от уплаты али- ментов, с помощью органов внутренних дел, что предусмотрено Феде- ральным законом от 21 июля 1997 г. «Об исполнительном производстве». 5. Взаимодействие административно-процессуального права с уго- ловным и уголовно-процессуальным правом. 5.1. Нарушение норм уголовного права лежит в основе применения отдельных принудительных мер административного предупреждения, та- ких, к примеру, как: помещение несовершеннолетних, не подлежащих уголовной ответственности, в специальные учебно-воспитательные учре- ждения закрытого типа. Речь идёт о несовершеннолетних, которые: 1) к моменту совершения общественно опасного деяния не достигли возраста, с которого наступает уголовная ответственность, либо 2) достигли возраста уголовной ответственности, но вследствие от- ставания в психическом развитии, не связанного с психическим расстрой- ством, во время совершения общественно опасного деяния не могли в полной мере осознавать фактический характер и общественную опасность своих действий (бездействия) либо руководить ими. Порядок применения указанной меры административного принуждения регламентируется нор- мами административного-процессуального права . 5.2. Обращения в органы внутренних дел о противоправных деяниях, совершенных сотрудниками органов внутренних дел, регистрируются и рассматриваются в порядке, установленном административно- процессуальными нормами. Если в ходе проверки по обращению выявле- ны признаки преступления, непосредственный исполнитель составляет мотивированный рапорт на имя руководителя, принявшего организацион- ное решение о порядке рассмотрения обращения, и с его поручением пе- редаёт рапорт в дежурную часть для незамедлительной регистрации в КУСП и рассмотрения в соответствии с требованиями Уголовно- процессуального кодекса Российской Федерации. В таких случаях налицо взаимодействие норм административно-процессуального права с норма- ми, как уголовного, так и уголовно-процессуального права. Такова в общих чертах связь административно-процессуального права с нормами ряда материальных и процессуальных отраслей россий- ского права. Глава 3 Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». 1 1 |