Административный процесс. Учебник Под редакцией доктора юридических наук, профессора А. И. Каплунова СанктПетербург 2015 2 План 2015, п. 1
 Скачать 2.34 Mb.
|
|
Раздел II АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОИЗВОДСТВА Глава 4. Производство по принятию нормативных правовых актов государственного управления § 1. Понятие, цель и задачи производства по принятию нормативных правовых актов государственного управления Подзаконное нормотворчество является одной из основных функ- ций, возложенных на исполнительную власть. Среди федеральных орга- нов исполнительной власти функции по нормативно-правовому регулиро- ванию в установленной актами Президента Российской Федерации и Пра- вительства Российской Федерации сфере деятельности осуществляют, как правило, федеральные министерства. Федеральные службы и федеральные агентства не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности кроме случаев, устанавливаемых ука- зами Президента Российской Федерации или постановлениями Прави- тельства Российской Федерации. Согласно Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнитель- ной власти» под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается «издание на основании и во исполнение Конституции Россий- ской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридиче- скими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределённый круг лиц». Процессуальной формой реализации данной функции органов исполнительной власти является производство по при- нятию нормативных правовых актов государственного управления. К основным чертам данного вида административного производства, входящего в структуру административного процесса, относятся следующие. Цель производства – разработка и принятие нормативного акта госу- дарственного управления. Официальное определение нормативного пра- вового акта было сформулировано в постановлении Государственной Ду- мы от 11 ноября 1996 г. № 781-П ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации». В соответствии с ним «нормативный право- вой акт – это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетен- ции и направленный на установление, изменение или отмену правовой нормы. В свою очередь под правовой нормой принято понимать общеобя- зательное государственное предписание постоянного или временного ха- рактера, рассчитанное на многократное применение». 61 Таким образом,нормативный правовой акт государственного управления – это подзаконный письменный документ, принятый (издан- ный) в определённой форме уполномоченным субъектом государственно- го управления в пределах его компетенции и направленный на установле- ние, изменение или отмену правовой нормы. Задачипроизводства: – создание нормативной базы, направленной на организацию право- применительной деятельности органов исполнительной власти, обеспечи- вающей реализацию законов. В рамках данного производства разрабатыва- ется (конкретизируется) организационная и процедурно-процессуальная нормативная основа правоприменительной деятельности субъектов госу- дарственного управления по реализации новых и изменённых норм закона; – совершенствование правовых норм, регламентирующих правопри- менительную деятельность органов исполнительной власти с учетом по- требностей общественного развития и правоприменительной практики; – выявление в проектах нормативных правовых актов коррупцио- генных факторов и их последующего устранения. Федеральным законом от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе норма- тивных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» закреп- лена обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения. Коррупциогенными факторами согласно указанному закону являют- ся положения нормативных правовых актов (проектов нормативных пра- вовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного приме- нения исключений из общих правил, а также положения, содержащие не- определенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявле- ния коррупции. Антикоррупционную экспертизу проектов нормативных правовых актов организуют разрабатывающие их органы, организации, их долж- ностные лица при проведении их правовой экспертизы. Антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов феде- ральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, проводит федеральный орган исполнительной власти в области юстиции при их государственной регистрации. Результат производства – принятие и вступление в силу норм пра- ва, влекущих возникновение, изменение или прекращение администра- тивных правоотношений. 62 Субъектами, ведущими данное производство, являются субъекты правотворческой деятельности в сфере государственного управления на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации. Правовая ос- нова данного производства различается в зависимости от субъекта, осу- ществляющего правотворческую деятельность. К числу субъектов подзаконного нормотворчества на федеральном уровне относятся: Президент Российской Федерации– издаётуказы (часть 1 статьи 90 Конституции Российской Федерации). Они не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам. К примеру, Положения о федеральных органах исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, утверждаются Президентом Российской Федерации. Правительство Российской Федерации – принимает постановления в соответствии с его компетенцией, определённой статьями 13–21 Феде- рального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», а также по иным полномочиям, осуществляемым в соответствии с Конституцией Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Рос- сийской Федерации, и её субъектов. Порядок принятия актов Правительства Российской Федерации устанавливается Правительством Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента Российской Федерации . В настоящее время такой порядок установлен Ре- гламентом Правительства Российской Федерации, утвержденным поста- новлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 260 и Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Россий- ской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти». Федеральные органы исполнительной властиимеют правоиздавать нормативные правовые акты в виде постановлений, приказов, распоряже- ний, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых ак- тов в виде писем и телеграмм не допускается. При этом структурные под- разделения и территориальные органы федеральных органов исполнитель- ной власти не вправе издавать нормативные правовые акты. «Правила под- готовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009. Статья 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 3-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». 1 1 63 Особое место среди нормативных правовых актов федеральных ор- ганов исполнительной власти занимают административные регламенты исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг). Административный регламент – нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муници- пальной услуги и стандарт предоставления государственной или муници- пальной услуги 1 . Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» утверждены Прави- ла разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций; Правила разработки и утверждения админи- стративных регламентов предоставления государственных услуг; Правила проведения экспертизы проектов административных регламентов предо- ставления государственных услуг. Иные субъекты государственного управленияпринимают постанов- ления, приказы, распоряжения, положения, правила, инструкции, а также иные нормативные правовые акты в соответствии с федеральными зако- нами, регламентирующими их статус. Например, Генеральный прокурор Российской Федерации издаёт обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструк- ции . Банк России по вопросам, отнесённым к его компетенции, издаёт нормативные акты в форме указаний, положений и инструкций . Правила подготовки нормативных актов Банка России устанавливаются Банком России самостоятельно . Центральная избирательная комиссия Российской Федерации при- нимает инструкции и иные нормативные правовые акты, которые утвер- ждаются ее постановлениями . 1 Пункт 4 статьи 2 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (в ред. от 28.07.2012). Часть 1 статьи 17 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О Прокуратуре Российской Федерации». Статья 7 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)». Положение о порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России от 15 сентября 1997 г. № 519 (приложение к приказу ЦБ РФ от 15 сентября 1997 г. № 02-395). Регламент Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, утвержденный постановлением ЦИК России от 28 июня 1995 г. № 7/46-II. 2 3 4 5 2 3 4 5 64 К субъектам производства по принятию нормативных правовых ак- тов государственного управления на уровне субъектов Российской Феде- рации относятся следующие. Высшие должностные лица субъектов Российской Федерацииизда- ютуказы (постановления) 1 . Высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерациипринимаютпостановления, распоряжения . Отраслевые органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации – приказы, распоряжения и другие нормативные акты, опреде- лённые конституцией (уставом) субъекта. Указанные должностные лица и органы осуществляют администра- тивное нормотворчество по правилам и в порядке, установленном законо- дательством субъекта Российской Федерации. § 2. Стадии производства по принятию нормативных правовых актов государственного управления Производство по принятию нормативных актов государственного управления, как и административный процесс в целом состоит из не- скольких последовательно осуществляемых стадий. Каждая стадия пред- ставляет собой совокупность определённых процессуальных действий специально уполномоченных субъектов государственного управления, по- средством которых достигаются промежуточные и конечная цель данного производства. Учитывая различия между нормотворческой и правоприменительной деятельностью, а также особенности целей, задач, субъектов, правовой основы и результата нормотворческого производства, перечень его стадий имеет существенную специфику по сравнению с общим перечнем стадий, характеризующим административный процесс в целом. По мнению В.Д. Сорокина, производство по принятию нормативных правовых актов государственного управления образуют следующие стадии: а) подготовка проекта нормативного правового акта государственно- го управления; б) рассмотрение проекта и принятие нормативного акта государ- ственного управления; в) государственная регистрация нормативного правового акта госу- дарственного управления; 1 Статья 22 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В соответствии с часть 3 пункта 1 статьи 46 Устава Санкт-Петербурга от 28 февраля 1998 г. распоряжения Губернатора Санкт-Петербурга могут иметь как индивидуальный, так и нормативный характер. 2 2 65 г) опубликование и вступление в силу нормативного правового акта государственного управления; д) оспаривание нормативного акта государственного управления 1 Данный вариант стадий может быть взят за основу, за исключением стадии оспаривания, которая, как представляется, является самостоятель- ным видом производства в рамках гражданского процесса, содержание которого регламентируется в настоящее время гражданско- процессуальным и арбитражно-процессуальным законодательством, а не административно-процессуальным. При характеристике стадий и этапов производства по принятию нор- мативных актов государственного управления за основу возьмём Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполни- тельной власти и их государственной регистрации, утверждённые постанов- лением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 и разъяснения к ним, утвержденные приказом Министерства юстиции Рос- сийской Федерации от 4 мая 2007 г. № 88, поскольку они являются самым многочисленным субъектом подзаконного нормотворчества. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (далее именуются – нормативные правовые акты, сокращённо – НПА) издаются на основе и во исполнение федеральных конституцион- ных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также по инициативе федеральных органов ис- полнительной власти в пределах их компетенции. I. Подготовка проекта нормативного правового акта государственно- го управления включает следующие этапы. 1. Определение головного исполнителя по разработке проекта НПА. Подготовка проекта нормативного правового акта возлагается на одно или несколько структурных подразделений федерального органа исполни- тельной власти с учетом их функций и компетенции. При этом определя- ются круг должностных лиц, ответственных за подготовку указанного проекта, срок его подготовки, а при необходимости - организации, при- влекаемые к этой работе. 2. Создание в подразделении федерального органа исполнительной власти (ФОИВ), являющимся головным исполнителем, рабочей группы по разработке проекта НПА. Для подготовки проектов наиболее важных и сложных нормативных правовых актов, а также актов, издаваемых сов- местно несколькими федеральными органами исполнительной власти, мо- гут создаваться рабочие группы. Рабочие группы (комиссии) создаются из 1 Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. – СПб., 2008. – С. 364. 66 числа наиболее опытных сотрудников, военнослужащих, федеральных государственных служащих и работников, которые на период подготовки проектов в составе рабочей группы могут освобождаться от выполнения своих должностных обязанностей. 3. Подготовка созданной рабочей группой первоначального варианта проекта НПА. В процессе работы над проектом нормативного правового акта должны быть изучены относящиеся к теме проекта законодательство Российской Федерации, договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Феде- рации и органами государственной власти субъектов Российской Федера- ции, практика применения соответствующих нормативных правовых ак- тов, научная литература и материалы периодической печати по рассмат- риваемому вопросу, а также данные социологических и иных исследова- ний, если таковые проводились. Структура нормативного правового акта должна обеспечивать логи- ческое развитие темы правового регулирования. Требования к структуре административных регламентов и общие тре- бования к разработке проектов административных регламентов установлены статьями 12 и 13 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об ор- ганизации предоставления государственных и муниципальных услуг». Проект нормативного правового акта и нормативный правовой акт создаются на бумажном носителе или в форме электронных документов (за исключением случаев, когда проект нормативного правового акта и нормативный правовой акт содержат сведения, составляющие государ- ственную тайну). 4. Согласование проекта НПА с руководителями заинтересованных структур. Проект нормативного правового акта подлежит согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, если такое согласование является обязательным в соответствии с законодатель- ством Российской Федерации, а также, если проект нормативного правового акта содержит положения межотраслевого значения или предусматривает совместную деятельность федеральных органов исполнительной власти. Согласование проекта НПА оформляется визами. Виза на проекте нормативного правового акта, созданном на бумажном носителе, включа- ет в себя наименование должности руководителя федерального органа ис- полнительной власти или его заместителя, собственноручную подпись ви- зирующего, расшифровку подписи и дату, а на проекте нормативного пра- вового акта, созданном в форме электронного документа, - наименование должности указанного руководителя (его заместителя) и усиленную ква- лифицированную электронную подпись визирующего. 5. Подготовка предложений об изменении и дополнении или при- знании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их 67 части в связи с разработкой НПА. Положения об изменении или о призна- нии утратившими силу ранее изданных актов или их частей включаются в текст нормативного правового акта. 6. Проведение антикоррупционной экспертизы проекта нормативно- го правового акта. При подготовке нормативного правового акта прово- дится его правовая экспертиза, а также антикоррупционная экспертиза в порядке, установленном соответствующим федеральным органом испол- нительной власти 1 , и согласно методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных право- вых актов, утверждаемой Правительством Российской Федерации. В целях обеспечения возможности проведения независимой антикорруп- ционной экспертизы проектов нормативных правовых актов федеральный ор- ган исполнительной власти – разработчик проекта нормативного правового ак- та в течение рабочего дня, соответствующего дню его направления на рас- смотрение в юридическую службу этого федерального органа исполнительной власти, размещает проект нормативного правового акта на сайте regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, со- зданном для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, с указанием дат начала и окончания приема за- ключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы. Проведение антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов МВД России, является обязательным. Антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России, проводится Договорно- правовым департаментом МВД России (далее – ДПД МВД России) при проведении их правовой экспертизы в соответствии с методикой проведе- ния антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и про- ектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Пра- вительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об анти- коррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нор- мативных правовых актов». Результаты антикоррупционной экспертизы проекта оформляются отдельным заключением. Коррупциогенные факторы, выявленные при проведении антикорруп- ционной экспертизы проекта, устраняются подразделением, являющимся го- ловным исполнителем, на стадии доработки проекта, после чего доработан- ный проект представляется на повторное рассмотрение в ДПД МВД России. 1 Приказ МВД России от 24 февраля 2012 г. № 120 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в системе МВД России» (ред. от 30.01.2014). 68 В соответствии с Положением об организации проведения антикор- рупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов норма- тивных правовых актов в центральном аппарате МВД России, утверждён- ным приказом МВД России от 24 февраля 2012 г. № 120, проекты норма- тивных правовых актов МВД России, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций и имеющих межведомственный характер, за исключением проектов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат независимой анти- коррупционной экспертизе. Для проведения независимой антикоррупционной экспертизы под- разделение МВД России, являющееся головным исполнителем, представ- ляет с сопроводительным письмом текст проекта нормативного правового акта, на электронном носителе в УОС МВД России 1 для размещения его на официальном сайте МВД России в сети Интернет. В отношении проектов нормативных правовых актов и нормативных правовых актов, касающихся вопросов обучения и воспитания, в целях выявления и предотвращения установления ими положений, способству- ющих негативному воздействию на качество обучения по образователь- ным программам определённого уровня и (или) направленности и условия их освоения обучающимися, проводится «педагогическая экспертиза» 2 7. Предварительное обязательное обсуждение проекта нормативного правового акта на заседаниях общественных советов при федеральных ор- ганах исполнительной власти (при наличии указанных советов) в случаях, установленных постановлением Правительства Российской Федерации от 1 сентября 2012 г. № 877 «Об утверждении состава нормативных право- вых актов и иных документов, включая программные, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, которые не могут быть приняты без предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов при этих федеральных органах исполнительной власти». 8. Проверка проекта нормативного правового акта на соответствие законодательству Российской Федерации, а также правилам русского язы- ка и визирование руководителем юридической службы данного органа ис- полнительной власти. 1 Управление по взаимодействию с институтами гражданского общества и средствами массовой информации Министерства внутренних дел Российской Федерации (УОС МВД России). 2 Постановление Правительства Российской Федерации от 17 февраля 2014 г. № 120 «О порядке проведения педагогической экспертизы проектов нормативных правовых актов и нормативных правовых актов, касающихся вопросов обучения и воспитания». 69 II. Рассмотрение проекта и принятие нормативного правового акта государственного управления. Порядок осуществления процессуальных действий и способ принятия решений на данной стадии зависит от того, каким органом государственного управления является субъект административно-правотворческой деятельно- сти – коллегиальным или единоначальным. Так, Правительство Российской Федерации, будучи коллегиальным органом, рассматривает проекты постановлений на заседании, которое считается правомочным при условии присутствия не менее половины членов Правительства Российской Федерации. Решения принимаются, как правило, общим согласием, но может быть проведено и голосование. В этом случае принятым считается решение, за которое проголосовало большинство присутствующих на заседании членов Правительства Рос- сийской Федерации. При равенстве голосов решающим является голос Председателя Правительства Российской Федерации, который и подписы- вает постановление. Порядок рассмотрения и принятия проектов нормативных правовых актов государственного управления в единоначальных органах исполни- тельной власти отличается существенным образом. Такие акты рассмат- риваются и утверждаются руководителем соответствующего органа ис- полнительной власти единолично. Однако это не исключает возможности создания в структуре федеральных органов исполнительной власти таких совещательных органов, как коллегии, которые рассматривают вопросы, отнесенные к компетенции этого органа, а также проекты нормативных правовых актов государственного управления. Например, на рассмотрение Коллегии МВД России выносятся проекты нормативных правовых актов по особо важным вопросам оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел и служебно-боевой деятельности внутренних войск 1 Решения коллегии оформляются протоколами и проводятся в жизнь, как правило, приказами руководителя федерального органа исполнитель- ной власти. Подписанный (утвержденный) нормативный правовой акт государ- ственного управления должен иметь следующие реквизиты: – наименование органа, издавшего акт; – наименование вида акта и его название; – дату подписания (утверждения акта) и его номер; – наименование должности и фамилию лица, подписавшего акт. Нормативные правовые акты государственного управления, издан- ные совместно с другими федеральными органами исполнительной вла- сти, должны иметь соответствующие номера и единую дату. 1 Пункт 51 Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденных приказом МВД России от 27 июня 2003 г. № 484. 70 III. Государственная регистрация нормативных правовых актов гос- ударственного управления Специфика рассматриваемой стадии заключается в том, что процес- суальные действия, осуществляемые в ее рамках, являются частью адми- нистративно-правотворческого производства (так как они подтверждают соответствие нормативного правового акта российскому законодатель- ству), в отличие от регистрации ряда объектов, выступающей в качестве самостоятельного вида правонаделительного производства. Эта стадия характерна только для ведомственных нормативных пра- вовых актов. Производству по принятию таких нормативных правовых актов государственного управления как указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации эта стадия не свойственна. Государственная регистрация нормативного правового акта государ- ственного управления представляет собой деятельность Министерства юстиции Российской Федерации по осуществлению контроля за соответ- ствием ведомственных нормативных правовых актов российскому зако- нодательству и преследует цель обеспечить соблюдение законности в дея- тельности органов исполнительной власти, не допустить ущемления прав, свобод и законных интересов граждан. Государственной регистрации подлежат не все нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, а только те, которые: а) затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина; б) устанавливают правовой статус организаций; в) имеют межведомственный характер; г) содержат сведения, составляющие государственную тайну или сведения конфиденциального характера . Подлежат государственной регистрации и нормативные акты, изда- ваемые Банком России 2 , Пенсионным фондом Российской Федерации, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования и Фон- дом социального страхования Российской Федерации . См.: Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 и разъяснены приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 4 мая 2007 г. № 88. 2 Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Указ Президента Российской Федерации от 20 марта 2001 г. № 318 «О введении государственной регистрации актов, издаваемых Пенсионным фондом Российской Федерации, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования и фондом Социального страхования Российской Федерации». 1 3 1 3 71 А решения и иные акты избирательных комиссий, напротив, не под- лежат государственной регистрации . Стадия государственной регистрации включает в себя следующие этапы: правовую экспертизу соответствия этого акта законодательству Российской Федерации; антикоррупционную экспертизу этого акта 2 ; принятие решения о необходимости государственной регистрации акта. присвоение регистрационного номера. занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Подлежащие государственной регистрации нормативные правовые акты представляются в Министерство юстиции Российской Федерации не позднее десяти днейсо дня их подписания (утверждения) тем государ- ственным органом, который его издал, а в случае межведомственной нор- мотворческой деятельности – органом, указанным первым в числе подпи- савших (утвердивших) акт. К нормативному правовому акту прилагается справка, подписанная руководителем юридической службы федерального органа исполнитель- ной власти, содержащая: – основания издания нормативного правового акта; – сведения обо всех действующих нормативных правовых актах по данному вопросу и информацию о сроках их приведения в соответствие с принятым актом; – сведения о согласовании акта с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и другими государственными органами, если такое согласование является обязательным. Срок осуществления регистрационных действий, по общему прави- лу, может составлять до пятнадцати рабочих дней и исчисляется с даты получения акта Министерством юстиции Российской Федерации. В случае необходимости срок регистрации может быть продлен не более чем на де- сять рабочих дней, а в исключительных случаях – до одного месяца. В регистрации нормативного правового акта может быть отказано, если при проведении юридической экспертизы будет установлено несоот- Часть 13 статьи 20 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». 2 См.: приказ Минюста России от 8 сентября 2011 г. № 310 «Об организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов и иных документов структурными подразделениями Минюста России» (в ред. от 04.04.2012). 1 1 72 ветствие этого акта законодательству Российской Федерации. Такие акты возвращаются издавшему их органу с указанием причины отказа. В течение десяти дней со дня получения отказа в государственной регистрации руководитель федерального органа исполнительной власти или лицо, исполняющее его обязанности, издает соответствующий доку- мент об отмене этого нормативного акта и направляет его копию в Мини- стерство юстиции Российской Федерации. Нормативный правовой акт может быть возвращен принявшему его органу без регистрации по просьбе такого органа, а также, если нарушен порядок представления акта на государственную регистрацию или прави- ла его подготовки. В случае выявления подобных нарушений они должны быть устранены, а акт – повторно представлен на государственную реги- страцию в течение месяца, либо в Министерство юстиции Российской Федерации должна быть направлена копия документа об отмене этого нормативного правового акта. После государственной регистрации подлинник нормативного пра- вового акта с присвоенным ему регистрационным номером в течение су- ток направляется Министерством юстиции Российской Федерации в фе- деральный орган исполнительной власти, представивший этот акт, а его копия в течение одного дня – в «Российскую газету». Копии акта также направляются в «Бюллетень нормативных актов федеральных органов ис- полнительной власти издательства «Юридическая литература Админи- страции Президента Российской Федерации», в научно-технический центр правовой информации «Система» и в Институт законодательства и срав- нительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. IV. Опубликование и вступление в силу нормативных правовых ак- тов государственного управления Рассматриваемая стадия, в отличие от предыдущей, присуща всем разновидностям административно-нормотворческих производств, выделя- емых в зависимости от субъектов, их осуществляющих. Порядок процес- суальных действий, предпринимаемых на этой стадии, регламентирован Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Россий- ской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» и другими нормативными правовыми актами. Чтобы определить, с какого момента вступает в силу нормативный правовой акт, необходимо выяснить, что считается официальным опубли- кованием, какие нормативные правовые акты подлежат обязательному 73 опубликованию, какие условия должны быть соблюдены для того, чтобы нормативный правовой акт признавался официально опубликованным. Во-первых, официальное опубликование должно проводиться путем помещения текста документа в общедоступном издании, которое свобод- но распространяется среди населения по неограниченной подписке. Во-вторых, официальному опубликованию подлежат все норматив- ные правовые акты государственного управления, за исключением актов или их отдельных положений, содержащих сведения, составляющие госу- дарственную тайну или сведения конфиденциального характера. В-третьих, помещение текста нормативного правового акта в обще- доступном издании имеет статус официального опубликования, если это издание определено государством в качестве источника официального опубликования для данного вида нормативного правового акта. В-четвертых, нормативный правовой акт должен быть опубликован в официальном издании полностью. Таким образом, под официальным опубликованием нормативного правового акта государственного управления следует понимать размеще- ние полного текста этого документа в общедоступных изданиях, опреде- ленных государством в качестве официальных источников опубликования. В качестве источников официального опубликования актов Прези- дента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации вы- ступают «Российская газета» и «Собрание законодательства Российской Федерации», а для нормативных правовых актов федеральных органов ис- полнительной власти, прошедших государственную регистрацию, – «Рос- сийская газета» и «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти». Официальными являются также тексты актов Президента Россий- ской Федерации и актов Правительства Российской Федерации, распро- страняемые в электронном виде федеральным государственным унитар- ным предприятием Научно-технический центр правовой информации «Система» Федеральной службы охраны Российской Федерации, а также федеральными органами государственной охраны. В настоящее время в качестве официального источника опубликова- ния, согласно положениям статьи 9.1. Федерального закона от 21 октября 2011 года № 289-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О по- рядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» мо- жет также являться Официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru). Данный источник является сетевым изданием и вхо- дит в государственную систему правовой информации, функционирова- 74 ние которой обеспечивает федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики, нор- мативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере государ- ственной охраны, президентской, правительственной и иных видов специ- альной связи и информации. На Официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru) размещаются (опубликовываются) указы и распоряже- ния Президента Российской Федерации. Официальным опубликованием акта Президента Российской Федера- ции считается первое размещение (опубликование) его полного текста на Официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru), функционирование которого обеспечивает Федеральная служба охраны Рос- сийской Федерации. На Официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru) также могут быть размещены (опубликованы), в по- рядке, устанавливаемом Президентом Российской Федерации, правовые акты Правительства Российской Федерации, органов государственной власти Российской Федерации, правовые акты субъектов Российской Фе- дерации и муниципальные правовые акты. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в Российской газете в те- чение десяти дней после дня их регистрации, а также в Бюллетене норма- тивных актов федеральных органов исполнительной власти государствен- ного учреждения – издательства Юридическая литература Администрации Президента Российской Федерации, который издается еженедельно. Офи- циальным также является указанный Бюллетень, распространяемый в электронном виде федеральным государственным унитарным предприя- тием Научно-технический центр правовой информации «Система» Феде- ральной службы охраны Российской Федерации, а также федеральными органами государственной охраны. Контроль за правильностью и своевременностью опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной вла- сти осуществляет Министерство юстиции Российской Федерации. Акты, признанные Министерством юстиции Российской Федерации не нуждающимися в государственной регистрации, подлежат опубликова- нию в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной вла- сти, утвердившем акт. Так, официальным источником опубликования актов МВД России, признанных не нуждающимися в государственной регистрации, является 75 газета «Щит и меч» 1 , актов МЧС России – журналы «Гражданская защи- та» и «Пожарное дело» 2 , Минобороны России – газета «Красная звезда» 3 да» 3 Контроль за правильностью и своевременностью опубликования нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной вла- сти осуществляет Министерство юстиции Российской Федерации. Определение момента вступления нормативного правового акта гос- ударственного управления в законную силу является необходимым усло- вием правомерности решений, принимаемых специально уполномочен- ными органами на его основе. Базируя свои законные требования на пра- вовой норме, или с ее помощью защищаясь от необоснованных претензий, необходимо точно знать, действовала ли она в момент нарушения права и возникновения спорных отношений. Наиболее благоприятной, в этом смысле, является ситуация, когда в нормативном правовом акте государственного управления указана точная дата либо установлен порядок его вступления в силу. Однако в большин- стве таких актов подобные правила отсутствуют. В этом случае дата вступления в силу рассчитывается в соответствии с определенными тре- бованиями, установленным законодательством, и о таком документе обычно говорят, что он вступает в силу в общем порядке. Рассмотрим общие правила вступления в силу отдельных правовых актов государственного управления. Все нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и акты Правительства Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступа- ют в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по ис- течении семи дней после дня их первого официального опубликования. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, прошедшие государственную регистрацию, вступают в силу одно- временно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти 1 Приказ МВД России от 7 мая 2008 г. № 405 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Министерства внутренних дел Российской Федерации, признанных Министерством юстиции Российской Федерации не нуждающимися в государственной регистрации». 2 Приказ МЧС России от 23 марта 2004 г. № 140 «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и их государственной регистрации». 3 Приказ Минобороны России от 12 января 2006 г. № 10 «О порядке опубликования и вступления в силу правовых актов Министерства обороны Российской Федерации». 76 дней после дня их официального опубликования, а те из них, которые со- держат сведения, составляющие государственную тайну или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их государствен- ной регистрации. Нормативные акты Банка России вступают в силу по истечении де- сяти дней после дня их официального опубликования в «Вестнике Банка России», за исключением случаев, установленных Советом директоров 1 Порядок вступления в силу нормативных правовых актов федераль- ных органов исполнительной власти, признанных не нуждающимися в государственной регистрации, определяется органами, издавшими акт. Так, акты МВД России, Минобороны России, ФСИН РФ и ФССП РФ, признанные не нуждающимися в государственной регистрации, всту- пают в силу с момента их подписания (утверждения). В МЧС России установлен общий порядок для всех нормативных правовых актов, как прошедших государственную регистрацию, так и не нуждающихся в ней. Они вступают в силу по истечении десяти дней после дня их первого официального опубликования. Акты Государственной фельдъегерской службы вступают в силу со дня их признания, не нуждающимися в госу- дарственной регистрации. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера) не прошедшие государственную регистрацию, а также зареги- стрированные, но неопубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить ос- нованием для регулирования соответствующих правоотношений, приме- нения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за не- выполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров. Министерство юстиции Российской Федерации в целях реализации своих полномочий имеет право направлять в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, федеральным органам исполни- тельной власти и иным органам представление об отмене или изменении принятых ими нормативных правовых актов, противоречащих Конститу- ции Российской Федерации и законодательству Российской Федерации 2 1 Часть 3 статьи 7 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)». 2 Подпункт 11 пункта 8 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1313. 77 В соответствии с пунктом 4.1 постановления Правительства Россий- ской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполни- тельной власти и их государственной регистрации» представление об от- мене или изменении принятого федеральным органом исполнительной власти нормативного правового акта, противоречащего Конституции Рос- сийской Федерации и законодательству Российской Федерации, исполня- ется федеральным органом исполнительной власти в месячный срок со дня получения. В случае неисполнения представления Министерство юстиции Рос- сийской Федерации вносит в Правительство Российской Федерации пред- ложение об отмене или приостановлении действия такого акта вместе с обоснованием, отражающим позиции Министерства юстиции Российской Федерации и федерального органа исполнительной власти, издавшего акт, и проектом соответствующего распоряжения Правительства Российской Федерации. |