Административный процесс. Учебник Под редакцией доктора юридических наук, профессора А. И. Каплунова СанктПетербург 2015 2 План 2015, п. 1
 Скачать 2.34 Mb.
|
|
Глава 3. Административно-процессуальные нормы и административно-процессуальные отношения § 1. Понятие и особенности административно-процессуальных норм Приступая к характеристике административно-процессуальных норм, отметим, что в учебной литературе указанные нормы выделяются в рамках административного права, в котором, по мнению Д.Н. Бахраха, «органично связаны две части: материальное административное право и административно-процессуальное право» . В связи с этим, изучению осо- бенностей административно-процессуальных норм, в рамках администра- тивного права, на наш взгляд, уделяется недостаточно внимания. С разра- боткой отраслевой теории административно-процессуальных норм скла- дывается ситуация, похожая на ту, о которой пишет В.Н. Протасов в от- ношении теории процессуального права в целом: «Надо заметить, что об- щая теория права в ее нынешнем состоянии индифферентна к различиям материального и процессуального права при оценке правовых явлений и в большей степени ее можно считать «теорией материального права» . Разделяя позицию В.Д. Сорокина о выделении административного права в качестве самостоятельной отрасли российского права, админи- стративно-процессуальные нормы будем рассматривать как разновид- ность правовых норм, которые составляют самостоятельную отрасль рос- сийского права. К основным чертам административно-процессуальных норм, харак- теризующих их специфику по отношению к нормам административного права, можно отнести следующие: 1. Административно-процессуальные нормы регламентируют обще- ственные отношения, которые складываются в сфере государственного управления и обеспечивают реализацию, прежде всего, ряда материальных норм одноименной отрасли права. В связи с этим материальные нормы ад- министративного права, реализация которых осуществляется в администра- тивно-процессуальной форме, т.е. в рамках административных производств, входящих в структуру административного процесса, и административно- процессуальные нормы, обеспечивающие реализацию указанных матери- альных норм, «регулируют отношения «предметного единства», складыва- ющиеся в одной и той же области социально-правовой среды» . Однако, как уже было отмечено, административно-процессуальное право включает нормы, регулирующие административные производства, Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник / Д.Н. Бахрах. 3-е изд., испр. и доп. – М.: Эксмо, 2007. – С. 38. Протасов В.Н. Юридические процедуры. – М., 1991. – С. 18. Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. – СПб.: Изд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2008. – С. 110. 1 2 3 1 2 3 47 которые обеспечивают реализацию отдельных материальных норм иных отраслей права. Для обеих групп административно-процессуальных норм общим яв- ляется то, что они обеспечивают, прежде всего, реализацию полномочий органов исполнительной власти, а в предусмотренных законом случаях полномочий иных субъектов (судей, комиссий по делам несовершенно- летних и защите их прав). 2. Вторая черта административно-процессуальных норм обусловлена характером связи между материальными и процессуальными нормами. Если материально-правовая норма, определяя содержание прав и обязан- ностей субъектов права, отвечает на вопрос, что надо сделать для реали- зации этих прав и обязанностей, то норма процессуального права отвечает на вопрос, как, каким образом, в каком порядке названные права и обя- занности могут быть реализованы. Процессуальные нормы представляют ту часть права, которая определяет порядок, последовательность, содер- жательную сменяемость стадий правотворчества и правоприменения. По сути дела, административно-процессуальные нормы регламенти- руют порядок разрешения исполнительными органами государственной власти индивидуальных дел в сфере государственного управления. 3. Среди норм, обеспечивающих реализацию материальных норм ад- министративного права, следует также различать нормы, которые регули- руют административные производства, входящие в структуру администра- тивного процесса (административно-процессуальные нормы), и нормы, ко- торые являются составной частью соответствующих административно- правовых институтов и регламентируют внепроцессуальные администра- тивные процедуры (административно-процедурные нормы), обеспечиваю- щие реализацию материальных норм данных институтов. К примеру, нор- мы, устанавливающие порядок присвоения очередного специального зва- ния, назначения на вышестоящую должность, аттестации сотрудников, проведения конкурса на замещаемую вакантную должность и т. п. Административно-процессуальные нормы, регламентирующие адми- нистративные производства, входящие в структуру административного процесса, характеризуют содержание термина «административно- процессуальное законодательство» и являются нормами административно- процессуального права как самостоятельной отрасли российского права. Административно-процедурные нормы, регламентирующие внепро- цессуальные административные процедуры, обеспечивающие реализацию материальных норм в рамках соответствующих административно- правовых институтов, охватываются термином «административное зако- нодательство» и являются нормами административного права как само- стоятельной отрасли российского права. 4. Цель процессуальных норм состоит в регулировании поведения и действий участников административного процесса, т. е. лиц, ведущих ад- 48 министративное производство и лиц, участвующих в нем, что и определя- ет содержание процессуальных правоотношений. Административно-процессуальные нормы реализуются посредством их соблюдения, исполнения, применения и использования, что обеспечи- вает выполнение задач административного процесса. Применение и ис- пользование норм – наиболее активные формы их реализации. Примене- ние находит свое выражение в процессуальных актах-документах (прото- кол об административном правонарушении, протокол заседания коллеги- ального органа, рассматривающего дело, постановление органа или долж- ностного лица) 1 . Использование выражается в действиях, совершаемых органами или должностными лицами (административное задержание, личный досмотр и досмотр вещей, изъятие вещей и документов). 5. Вопрос о структуре административно-процессуальной нормы яв- ляется предметом научной дискуссии. Традиционный подход к структуре правовой нормы вообще (состоящей из гипотезы, диспозиции и санкции) может быть применён к процессуальным нормам только как общая умо- зрительная логическая модель, включающая максимальное число элемен- тов, из которых она может состоять. Однако не все процессуальные нормы достигают этого максимума, многие ограничиваются минимумом – «дис- позицией». В качестве гипотезы таких процессуальных норм может вы- ступать правило, закреплённое материальной нормой, реализацию кото- рой обеспечивает данная процессуальная норма. Поэтому следует поддержать мнение о том, что сама постановка во- проса о структуре процессуальной нормы (и необходимости обнаружения чисто процессуальной гипотезы или санкции) некорректна, логическая норма права как модельная мыслительная конструкция может быть только комплексной и только на этом уровне возможен трехэлементный подход к ее содержанию 2 Санкции отдельных процессуальных норм, если вести речь о чисто процессуальной санкции, представлены, чаще всего санкциями «ничтож- ности» (к примеру, признание правовой ничтожности действий по сбору доказательств с нарушением установленных правил, ничтожности реше- ния по делу при отсутствии кворума, необходимого для его принятия). Санкции административно-процессуальных норм могут состоять из по- следствий, в виде оставления обращения без ответа по существу постав- ленных в нем вопросов, и сообщении гражданину, направившему обраще- ние, о недопустимости злоупотребления правом, если это обращение со- держит нецензурные, либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи. 1 Масленников М.Я. Административно-процессуальные нормы и организационно- технические (процедурные) правила: соотношение и функциональное содержание. 2 См.: Павлушина А.А. Указ. соч. – С. 319. 49 В отличие от норм иных процессуальных отраслей российского права административно-процессуальные нормы имеют некоторые особенности. Во-первых, неодинаков круг субъектов, которые правомочны устанав- ливать процессуальные нормы различных отраслей. Как известно, граждан- ско-процессуальные и уголовно-процессуальные нормы устанавливаются федеральным законодателем, т. е. Государственной Думой, как это преду- смотрено пунктом «о» статьи 71 Конституции Российской Федерации. Что же касается административно-процессуальных норм, то их со- здание является предметом совместной деятельности Российской Федера- ции и субъектов Российской Федерации на основании пункта «к» ста- тьи 72 Конституции Российской Федерации. Во-вторых, существуют заметные различия и в круге субъектов, применяющих административно-процессуальные и иные процессуальные нормы. Гражданско-процессуальные и уголовно-процессуальные нормы правомочен применять строго ограниченный круг субъектов, обозначен- ный в соответствующих процессуальных законах. В несравненно более широкой сфере государственного управления, в которой реализуются функции разветвленной системы органов исполнительной власти, круг субъектов правоприменения административно-процессуальных норм, естественно, более широк и многообразен. В-третьих, реализация административно-процессуальных норм дале- ко не всегда связана с необходимостью оказать принудительное воздей- ствие на участников правоотношений. Элемент принуждения, как тако- вой, характерен лишь для сравнительно небольшой части административ- но-процессуальных норм, которые регулируют правоохранительные (юрисдикционные) административные производства. Если для уголовно- процессуальных норм их применение носит в основном принудительный характер, то для гражданско-процессуальных и административно- процессуальных он не специфичен. В самом общем виде административно-процессуальная норма опре- деляется как «установленное правомочным государственным органом Российской Федерации и субъекта Российской Федерации общее правило, регулирующее правовые отношения, возникающие при разрешении инди- видуально-конкретных дел в сфере реализации властных полномочий ис- полнительных органов государственной власти» 1 Административно-процессуальные нормы, это правила поведения процедурного характера, устанавливающие порядок, последовательность действий, содержание стадий, правовой статус лиц, ведущих и участвую- 1 Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право: учебник. 2-е изд., перераб. перераб. и доп. – СПб.: Изд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2008. – С. 113– 114. 50 щих в административном производстве, и обеспечивающие правотворче- ство и правоприменение в сфере государственного управления. § 2. Виды административно-процессуальных норм В учебной литературе по административно-процессуальному праву можно встретить классификацию административно-процессуальных норм по следующим основаниям: 1) по содержанию; 2) по объёму регулирования; 3) по юридической силе; 4) по кругу субъектов права, на которых распространяется действие нормы; 5) по видам административного производства; 6) по характеру диспозиции; 7) по действию в пространстве; 8) по действию во времени 1 , 9) по видам административных процессов 2 Поскольку административно-процессуальные нормы обеспечивают реализацию материальных норм, отдельные предложенные классифика- ции обусловлены особенностями классификации реализуемых материаль- ных норм. Так деление административно-процессуальных норм по содержанию определяет сферу действия материальных норм, реализацию которых они обеспечивают: а) нормы, регулирующие административно-процессуальные отноше- ния, складывающейся в сфере экономической; б) социально-культурной сфере; в) административно-политической сфере; г) межотраслевой сфере. Критерий классификации по объёму регулирования является своеоб- разным дополнением предшествующего основания классификации админи- стративно-процессуальных норм, согласно которому они делятся на общие и специальные. К общим относятся административно-процессуальные нормы, действие которых распространяется на многие отрасли государственного управления 3 . К специальным относятся административно-процессуальные 1 Сорокин В.Д. Указ. соч. – С. 115–116. 2 Панова И.В. Административно-процессуальное право России. 2-е изд., пересмотр. и доп. – М.: Норма, 2007. – С. 20. 3 Такие нормы содержатся, например, в постановлении Правительства Российской Федерации от 15 августа 1997 г., которым утверждены «Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации». 51 нормы, регулирующие отношения, которые возникают преимущественно в пределах одной отрасли 1 Административно-процессуальные нормы, регламентируя админи- стративно-процессуальную деятельность уполномоченных субъектов, по аналогии с материально-правовыми нормами подразделяются: – по юридической силе на нормы, закреплённые в законах (к примеру, Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения об- ращений граждан Российской Федерации» является определяющим для иных актов, принимаемых органами исполнительной власти и регулирую- щих порядок рассмотрения обращений граждан структурами какого-либо ведомства) или в подзаконных нормативных актах (примером такого акта может служить Приказ МВД России от 12 сентября 2013 г. № 707 «Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации»). – по характеру диспозиции: а) обязывающие нормы, т. е. закрепляющие процессуальные обязанно- сти. Они закрепляют меру должного поведения, выраженного в активной форме. Эти нормы реализуются путём исполнения. Примером могут служить нормы, содержащиеся в постановлении Правительства Российской Федера- ции от 17 декабря 1995 г., которым утверждены «Правила регистрации и сня- тия граждан Российской Федерации с регистрационного учёта по месту пре- бывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации»; б) управомочивающие нормы, т. е. закрепляющие процессуальные права. Они устанавливают меру возможного поведения субъекта конкрет- ного производства. Нормы этой группы реализуются путём использова- ния. Они содержатся, например, в статье 5 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Россий- ской Федерации», в которой закреплены права гражданина при рассмот- рении обращения; в) запрещающие нормы, т. е. которые содержат меру должного пове- дения, выраженного в воздержании от запрещённых действий. Эти нормы реализуются путём соблюдения. Соответствующая группа норм данного вида содержится, например, в Кодексе Российской Федерации об админи- стративных правонарушениях, а также в других актах. – по действию в пространстве: а) нормы, действующие на территории Российской Федерации неза- висимо от их отраслевой принадлежности. Такого рода нормы содержатся 1 Примером акта, содержащего такого рода нормы, могут служить Правила подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате Министерства внутренних дел Российской Федерации, утверждённые приказом МВД России от 27 июня 2003 г. № 484. 52 в федеральных законах, указах Президента Российской Федерации, поста- новлениях Правительства Российской Федерации, актах федеральных ми- нистерств и других федеральных органов исполнительной власти, дей- ствуют на всей территории Российской Федерации; б) нормы, действующие на территории субъекта Российской Феде- рации. Основой для существования административно-процессуальных норм данной группы является пункт «к» статьи 72 Конституции Россий- ской Федерации, согласно которому административно-процессуальное за- конодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. К таким нормам, к примеру, относят- ся нормы законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, определяющих перечень должностных лиц, уполномо- ченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации. Процессуальная природа административно-процессуальных норм наиболее ярко проявляется в их классификации по видам административ- ных производств, по кругу субъектов административного производства, по элементам процессуальной формы административного производства. По видам административных производств, входящих в структуру административного процесса, следует различать: – нормы, регулирующие производство по принятию нормативных актов органами исполнительной власти; – нормы, регулирующие производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления; – нормы, регулирующие регистрационное производство; – нормы, регулирующие лицензионное производство; – нормы, регулирующие производство по делам о поощрениях; – нормы, регулирующие производство по дисциплинарным делам; – нормы, регулирующие производство по применению отдельных мер административного предупреждения или пресечения; – нормы, регулирующие производство по делам об административ- ных правонарушениях; – нормы, регулирующие исполнительное производство; – нормы, регулирующие производство по административно- правовым жалобам и спорам. По кругу субъектов административного производства можно раз- личать нормы, регулирующие административно-процессуальный статус двух групп субъектов: – субъектов, представляющих властную сторону, ведущую произ- водство по делу; – субъектов, участвующих в производстве по делу. 53 К примеру, в рамках лицензионного производства это лицензирую- щий орган (властная сторона) и соискатель лицензии (участник производ- ства), в рамках дисциплинарного производства руководитель, начальник (субъект дисциплинарной власти) и подчинённый (участник производства). По элементам процессуальной формы административного произ- водства можно выделить группы административно-процессуальных норм, которые устанавливают: задачи производства; принципы производства; круг его участников, их права и обязанности; систему совершаемых действий, их последовательность, стадии производства; сроки совершения процессуальных действий; виды и условия использования доказательств; подведомственность дел, властных действий; содержание и порядок оформления процессуальных документов; виды и порядок применения мер обеспечения производства; порядок возмещения процессуальных расходов. Данная классификация позволяет провести разграничение между «административным» и «административно-процессуальным» законода- тельством, поскольку даёт предметное представление об административ- но-процессуальных нормах, регламентирующих административное произ- водство, и являющихся необходимым условием возникновения админи- стративно-процессуальных отношений. § 3. Понятие и особенности административно-процессуальных правоотношений Изучение теоретического наследия В.Д. Сорокина позволяет выде- лить следующие отправные положения, раскрывающие признаки и осо- бенности административно-процессуальных правоотношений. Административно-процессуальные правоотношения как разновид- ность правовых отношений в целом характеризуют следующие признаки: 1. Административно-процессуальные правоотношения – часть си- стемы правовых отношений, складывающихся в нашем обществе. Как разновидность правовых отношений, они представляют собой предусмот- ренную правовой нормой юридическую связь между конкретными субъ- ектами, обладающими определёнными правомочиями и юридическими обязанностями. 2. Административно-процессуальное правоотношение предполагает определённость взаимного поведения его субъектов, что предусматрива- ется правовыми нормами; при этом степень определённости взаимного поведения субъектов зависит от содержания административно- 54 процессуального правоотношения, определяемого, в свою очередь, харак- тером той области государственного управления, в пределах которой оно возникает. Степень определённости поведения субъектов административ- но-процессуального правоотношения обычно закрепляется администра- тивно-процессуальными нормами. 3. Административно-процессуальные правоотношения всегда возни- кают на основе правовых норм. Разумеется, одного существования право- вых норм ещё недостаточно для возникновения правоотношения. Кроме нормы, необходимы ещё и такие обстоятельства, как правосубъектность и юридический факт. Однако первичным обстоятельством для возникнове- ния правового отношения, несомненно, является правовая норма, которая, в конечном счёте, придаёт определённым фактам юридический характер. 4. Реализация административно-процессуального правоотношения, как и всякого правоотношения вообще, обеспечивается мерами государ- ственного воздействия. Они весьма разнообразны и не могут быть сведе- ны только к мерам принуждения. Для реализации многих административ- но-процессуальных правоотношений, возникающих в сфере деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Рос- сийской Федерации, вовсе нет необходимости в применении принуди- тельных мер. Административно-процессуальные правоотношения, имея общий с материальными административно-правовыми отношениями управленче- ский характер, отличаются от них следующими специфическими чертами. 1. Процессуальное административно-правовое отношение отличает- ся от материального по особенностям возникновения. Для того чтобы воз- никло материальное отношение, необходимы нормы права, правосубъект- ность, юридический факт. Для того чтобы возникло административно- процессуальное правоотношение, должна существовать еще одна разно- видность правовых норм – административно-процессуальные нормы, и, следовательно, только при наличии одновременно материальных и про- цессуальных административно-правовых норм возможно возникновение административно-процессуального правоотношения. Отсутствие матери- альной нормы делает административно-процессуальное правоотношение беспредметным; если нет процессуальной нормы, то одноименное отно- шение вообще не возникает. Роль юридического факта, непосредственно порождающего админи- стративно-процессуальное правоотношение, здесь выполняет соответ- ствующее материальное правоотношение, и, не только административно- правовое: такими правоотношениями могут быть материальные отноше- ния, регулируемые иными материальными отраслями российского права. Вторичный характер административно-процессуального правоотно- шения проявляется в том, что оно предполагает предварительное суще- ствование определённого, так сказать, первичного материального право- 55 отношения, которое и реализуется через процессуальное правоотношение. Это связано с тем, что «предметом любой материальной отрасли россий- ского права является соответствующее общественное отношение, скла- дывающееся в социально-правовой среде, то предметом регулирования процессуальной отрасли является уже возникшее правовое отношение» 1 . 2. Административно-процессуальные правоотношения отличаются от материальных административно-правовых отношений по особенно- стям регулирования, которые обусловлены спецификой юридических норм, регулирующих соответствующие группы административно- правовых отношений. Если материальные нормы административного пра- ва регулируют «статические» отношения, то процессуальные нормы регу- лируют отношения «динамические», для которых особое значение имеют действия их субъектов. В свою очередь действия участников административно-процессуальных правоотношений, осуществляемые в предусмотренной законом последова- тельности, обусловливают известную стадийность развития правоотношения. Административно-процессуальные нормы приводят в действие весь правоприменительный механизм, обеспечивающий реализацию матери- альной нормы – от включения в него субъектов правоотношения до окон- чания исполнения правоприменительного акта. Данные нормы регламен- тируют целиком порядок развития правоотношений: возникновение, из- менение и (или) их прекращение 2 3. Административно-процессуальные правоотношения отличаются от материальных по своему назначению. Задачи административно- процессуальных правоотношений, равно как и любых процессуальных правоотношений, состоят в обеспечении реализации соответствующей ма- териальной нормы. Отсюда следует, что административно-процессуальное правоотношение в полном соответствии с диспозицией административно- процессуальной нормы выступает как средство осуществления опреде- лённого материального отношения. 4. Административно-процессуальные правоотношения отличаются от материальных административно-правовых отношений по своей струк- туре. Для процессуальных правоотношений вообще характерна более сложная структура, нежели для отношений материальных. У административно-процессуальных правоотношений сложность структуры также выражается в наличии нескольких субъектов, роль кото- рых в данном правоотношении неодинакова. В связи с этим возможно вы- делить основное административно-процессуальное правоотношение и от- 1 Сорокин В.Д. Указ. соч. – С. 148. 2 Масленников М.Я. Административно-процессуальные нормы и организационно- технические (процедурные) правила: соотношение и функциональное содержание // Административный процесс: теория и практика / отв. ред. А.С. Дугенец. – М.: НОУ Школа спецподготовки «Витязь», 2008. – С. 25–31. 56 ношения, которые возникают в связи с основным и являются, так сказать, попутными, вспомогательными. 5. Административно-процессуальные правоотношения отличаются от материальных административно-правовых отношений и по кругу субъ- ектов. Участниками этого вида правоотношений являются все субъекты сложившегося ранее материального правоотношения, и, кроме того, неко- торые субъекты, которые в материальном отношении не участвуют. Круг участников административно-процессуального правоотноше- ния значительно шире круга субъектов соответствующего материально- правового отношения. Если материально-правовое отношение возможно только между нарушителем административно-правовой нормы и органом государства, то в административно-процессуальные отношения наряду с ними включаются другие участники: потерпевший, свидетели, эксперты, переводчики, органы исполнения постановления и др.; кроме этого, свя- зующим звеном и обязательным участником их всегда является государ- ство в лице правомочных органов (должностных лиц), компетентных раз- решать конкретное дело . Таким образом, административно-процессуальные правоотношения следует рассматривать как такие регулируемые правом отношения, которые складываются по поводу разрешения индивидуально-конкретных дел в сфе- ре государственного управления исполнительными органами государствен- ной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, a в предусмотренных законом случаях иными государственными органами . § 4. Содержание и виды административно-процессуальных правоотношений В каждом правоотношении необходимо различать содержание двояко- го рода: материальное и юридическое. К материальному относится то обще- ственное отношение, которое им закрепляется. Юридическое содержание воплощается в субъективных правах и обязанностях его участников . Если материальным содержанием административно-правового (ма- териального) отношения является закрепляемое им фактическое обще- ственное отношение, то материальное содержание административно- процессуального правоотношения оказывается более сложным: его со- ставляет не только фактическое общественное отношение, закрепляемое материальным административно-правовым отношением, но также и само это материальное правоотношение. Значит, материальное содержание ад- министративно-процессуального правоотношения включает в себя два тесно связанных компонента (фактический и юридический), выступаю- Масленников М.Я. Указ. соч. – С. 29–30. Сорокин В.Д. Указ. соч. – С. 151. Советское административное право. Общая часть. – М.: Юридическая литература, 1962. – С. 68. 1 2 3 1 2 3 57 щих в единстве как определённая система и представленных формулой «общественное отношение – материальное правовое отношение». Административно-процессуальное правоотношение является, таким образом, второй стадией реализации фактического общественного отно- шения, опосредованного материальным правовым отношением. Возникновение административно-процессуальных правоотношений в той или иной сфере функционирования органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации определенным образом отражается на их материальном содержании и, значит, на зависи- мом от него юридическом содержании, т. е. правомочиях и юридических обязанностях участников этих отношений. Материальное содержание – главный, но не единственный критерий, определяющий юридическое содержание административно-процессуальных правоотношений. Другим критерием является субъектный состав того или иного административно-процессуального правоотношения. Субъектный со- став, будучи обусловлен материальным содержанием, в свою очередь, пред- определяет полномочия и обязанности участников различных вариантов пра- воотношений. Здесь могут быть различные варианты: гражданин и орган ис- полнительной власти либо его представитель; иностранный гражданин (лицо без гражданства) – орган исполнительной власти; орган исполнительной вла- сти – государственный служащий; государственный служащий – государ- ственный служащий; гражданин – мировой судья и другие варианты. Существование многочисленных и разнообразных административно- процессуальных правоотношений, отличающихся друг от друга по своему материальному содержанию, сферам возникновения, структуре и т. д., де- лает весьма актуальной задачу их классификации. По мнению В.Д. Сорокина, административно-процессуальные пра- воотношения надлежит классифицировать по следующим основаниям: 1) по содержанию; 2) по видам административного производства; 3) по отраслевой принадлежности корреспондирующих материаль- ных правоотношений; 4) по соотношению прав и обязанностей их участников . Административно-процессуальные правоотношения могут быть классифицированы и по другим основаниям. По функциям права можно выделить регулятивные – складывающи- еся на основе реализации регулятивных административно- процессуальных норм и охранительные – возникающие на основе охрани- тельных административно-процессуальных норм отношения. В отличие от гражданского и уголовного процесса административный процесс «обслу- Сорокин В.Д. О содержании и видах административно-процессуальных правоотношений // Правоведение. – 1968. – № 2. – С. 55. 1 1 58 живает» реализацию как охранительных, так и регулятивных норм. В этом проявляется универсальный характер административного процесса. По характеру связей между участниками правоотношений админи- стративно-процессуальные отношения подразделяются на: вертикальные – отношения «власть – подчинённый»; горизонтальные – отношения между не соподчинёнными субъектами административного права; диагональные. Вер- тикальные отношения в максимальной мере реализуются в сфере государ- ственного управления, что обусловлено его иерархическим построением, изначально субординационной природой. Особенно часто эти отношения имеют место в рамках осуществления контрольно-надзорной деятельности и применения мер принуждения в рамках административного процесса. Вме- сте с тем в настоящее время наметилась тенденция расширения практики ре- ализации горизонтальных отношений. Это связано с увеличением реализа- ции диспозитивных начал в сфере государственного управления, в том числе и расширением применения административного договора. Диагональные административно-процессуальные отношения во мно- гом схожи с вертикальными отношениями, так как между их участниками существует элемент субординации. Однако данные субъекты входят в различные системы органов исполнительной власти, и речь идёт не о ли- нейном, а о функциональном подчинении в процессе осуществления кон- трольно-надзорной деятельности. По характеру юридических фактов, порождающих правоотношения различают административно-процессуальные правоотношения, порож- дённые правомерными действиями, порождённые неправомерными дей- ствиями и порождённые событиями. В зависимости от способа защиты существуют отношения, защи- щаемые в судебном порядке и защищаемые во внесудебном (администра- тивном) порядке. К примеру, для современных регистрационных и лицен- зионных административно-процессуальных производств, введён обяза- тельный внесудебный (досудебный) порядок обжалования решений и (или) действий (бездействия) регистрирующего или лицензирующего ор- гана. В частности, в соответствии с установленными требованиями к структуре административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), структура администра- тивных регламентов должна содержать раздел, устанавливающий «досу- дебный (внесудебный) порядок обжалования» решений и действий (без- См. напр.: «Глава VIII.1. Порядок обжалования решения о государственной регистрации или об отказе в государственной регистрации» Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (в ред. от 31.12.2014). 1 1 59 действия) органа, исполняющего государственную функцию (предостав- ляющего государственную услугу) . По видам административных производств: – отношения, возникающие в процессе принятия нормативных актов государственного управления; – отношения, возникающие в связи с рассмотрением предложений и заявлений граждан и обращений организаций в сфере государственного управления; – отношения, возникающие в производстве по делам о поощрениях; – отношения, возникающие в регистрационном производстве; – отношения, возникающие в лицензионно-разрешительном произ- водстве; – отношения, возникающие в исполнительном производстве; – отношения, возникающие в ходе дисциплинарного производства; – отношения, возникающие в рамках производства по делам об ад- министративных правонарушениях. Административно-процессуальные отношения могут быть разделе- ны с учетом отраслевой принадлежности. Наличие названного критерия обусловлено универсальным характером норм административно- процессуального права, которые обеспечивают процессуальный порядок реализации не только административно-правовых норм. В этой связи можно выделить, к примеру, следующие виды административно- процессуальных отношений: – отношения, возникающие в связи с реализацией административно- правовых материальных отношений; – отношения, возникающие в связи с реализацией материальных от- ношений, урегулированных нормами гражданского права; – отношения, возникающие в связи с реализацией материальных от- ношений, урегулированных нормами трудового права; – отношения, возникающие в связи с реализацией материальных от- ношений, урегулированных нормами финансового права; – отношения, возникающие в связи с реализацией материальных от- ношений, урегулированных нормами семейного права. Приведённые классификации ещё раз подчёркивают роль и значение норм административно-процессуального права и возникающих на их ос- нове административно-процессуальных отношений в реализации матери- альных норм российского законодательства. См. например: «Глава 2.1. Досудебное (внесудебное) обжалование заявителем решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, должностного лица органа, предоставляющего государственную услугу, или органа, предоставляющего муниципальную услугу, либо государственного или муниципального служащего» Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (в ред. от 31.12.2014). 1 1 |