Административный процесс. Учебник Под редакцией доктора юридических наук, профессора А. И. Каплунова СанктПетербург 2015 2 План 2015, п. 1
 Скачать 2.34 Mb.
|
|
Глава 6. Регистрационное производство § 1. Общая характеристика регистрационного производства Государственная регистрация актов, документов, прав, объектов ши- роко применяется в различных сферах деятельности общества и государ- ства (экономической, социальной и административно-политической). В административно-правовой литературе регистрация рассматривается как один из методов государственного управления, в законодательстве как со- ставная часть функции федеральных органов исполнительной власти по контролю и надзору. В подавляющем большинстве случаев регистрация имеет обязательный характер для физических и юридических лиц, и явля- ется условием признания их деятельности правомерной (легальной). Вместе с тем регистрация позволяет путём проверки законности определённых фактов, действий, возникновения и прекращения прав и обязанностей конкретных субъектов обеспечить защиту интересов обще- ства и государства, а также обеспечить признание, возможность реализа- ции и защиты прав граждан их объединений и организаций. Процессуальной формой осуществления государственной регистра- ции является регистрационное производство, целью которого является признание, охрана и обеспечение защиты личных неимущественных и имущественных прав физических и юридических лиц. Регистрационное производство обеспечивает достижение предусмот- ренного материальными нормами для конкретного вида государственной ре- гистрации, юридического результата. К примеру, при государственной реги- страции права собственности на недвижимое имущество – это: 1) официальное закрепление и признание перед третьими лицами права собственности конкретного субъекта на конкретное недвижимое имущество (внесение записи в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним); 2) право и реальная возможность воспользоваться правовыми сред- ствами защиты, гарантированными государством, при необходимости за- щиты своего права собственности от незаконных посягательств на него третьих лиц 1 Цели регистрационного производства достигаются в ходе решения следующих задач: – проверки законности или незаконности действий физического или юридического лица; 1 Карлин А.Б. Проблемы правового регулирования государственной регистрации права собственности на недвижимое имущество: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. – М., 2007. – С. 20–21. 103 – признания и подтверждения правового статуса (состояния) отдель- ных имущественных и неимущественных прав и обязанностей физических и юридических лиц; – ведения унифицированного учёта субъектов и объектов государ- ственной регистрации; – принятия мер по охране и защите имущественных и личных не- имущественных прав граждан и юридических лиц от противоправных по- сягательств. Принципами регистрационного производства являются: – принцип законности; – принцип единства государственной регистрации; – принцип добровольности и (или) обязательности государственной регистрации; – принцип открытости и доступности сведений, содержащихся в государственных реестрах; – принцип публичной достоверности и документальной обоснован- ности государственной регистрации; – принцип непрерывности учёта сведений о субъектах и объектах государственной регистрации. Регистрационное производство аккумулирует в себе широкую группу отношений регистрационного характера, которым присущи некоторые общие свойства, отражающие сущность данного вида процессуальной деятельности. Во-первых, регистрационное производство есть во всех случаях про- цедура принятия юридического акта. В свою очередь, акт государственной регистрации – это акт уполно- моченного федерального органа исполнительной власти или органа ис- полнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляемый посредством внесения в государственные реестры, регистры, кадастры различных сведений и влекущий определённые последствия. Юридическая природа актов государственной регистрации проявля- ется в том, что иногда только с момента государственной регистрации, например, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и обще- ственных объединений, возникает их правоспособность. Государственная регистрация имеет правоустанавливающее значе- ние, поскольку она связана с получением субъектом конкретных прав или правового статуса, без которых в дальнейшем невозможно совершение юридически значимых действий, выступая при этом единственным дока- зательством зарегистрированного права. Вместе с тем, правила проведения данной регистрации распростра- няются на всю территорию Российской Федерации. Во-вторых, государственная регистрация осуществляется исключи- тельно органами исполнительной власти и их структурными подразделе- 104 ниями, хотя в отдельных случаях, например, в случае с актами граждан- ского состояния, эти полномочия могут быть переданы органам местного самоуправления. Основную работу в этой области проводят Федеральная служба гос- ударственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) 1 , Феде- ральная налоговая служба, Федеральная миграционная служба, Мини- стерство внутренних дел РФ и его территориальные органы и др. В-третьих, порядок осуществления государственной регистрации ре- гулируется нормами административно – процессуального права, которое одновременно выполняет и функцию реализации соответствующих мате- риальных правовых норм различной отраслевой принадлежности. В-четвертых, решение о государственной регистрации вносится в соответствующий государственный реестр (регистр, кадастр и т.д.). Основанием для внесения соответствующей записи в государствен- ный реестр является решение об их государственной регистрации, внесе- нии изменений, содержащихся в государственном реестре, принятое реги- стрирующим органом по представленным документам. В-пятых, выдача регистрирующим органом документа, подтвержда- ющего зарегистрированное право либо решение об отказе в государствен- ной регистрации. Этим документом, как правило, является свидетельство о государ- ственной регистрации. Свидетельство о государственной регистрации, к примеру, выдаётся всем юридическим лицам и индивидуальным предпри- нимателям, однако формы свидетельств могут быть различными (напри- мер, удостоверение адвоката, которое является единственным докумен- том, подтверждающим статус адвоката ). Таким образом, государственная регистрация осуществляется по- средством определённых процессуальных действий, которые в своей со- вокупности составляют содержание регистрационного производства. Под регистрационным производством понимаетсясистема адми- нистративно-процессуальных действий, обеспечивающих разрешение ин- дивидуального регистрационного дела, осуществляемых органами испол- нительной власти (регистрирующими органами), состоящих в принятии решения о государственной регистрации, внесении данных в реестр и вы- даче свидетельства о государственной регистрации или другого документа либо соответствующей документальной записи (надписи). 1 Постановление Правительства Российской Федерации от 1 июня 2009 г. № 457 (в ред. от 02.11.2013 года № 988) «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии» (вместе с Положением о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии). Статья 15 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» (в ред. от 02.07.2013). 2 2 105 Этот вид административного производства охватывает широкий круг общественных отношений, участниками которых, с одной стороны, являются федеральные органы исполнительной власти и органы исполни- тельной власти субъектов Российской Федерации, специально на то упол- номоченные должностные лица, а с другой стороны – граждане Россий- ской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства, обще- ственные объединения, предприятия, учреждения и иные юридические лица, а также индивидуальные предприниматели. Регистрационные процедуры, возникающие в этих правоотношени- ях, реализуются, как правило, по инициативе заинтересованного лица и носят заявительный характер. Соответственно этому многообразию отношений строится и система нормативных правовых актов, регулирующих «регистрационные процес- суальные правоотношения», а, следовательно, и соответствующее адми- нистративное производство. К числу таких актов, например, относятся: Федеральные законы: от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»; от 21 июля 1997 г. №122-ФЗ «О госу- дарственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»; от 25 июня 1993 г.№ 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»; постановление Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. № 713 «Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Рос- сийской Федерации с регистрационного учёта по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня лиц, ответственных за приём и передачу в органы регистрационного учёта документов для реги- страции и снятия с регистрационного учёта граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации»; приказы: МВД России от 24 ноября 2008 г. № 1001 «О порядке регистрации транспортных средств»; Минздрава России от 14 октября 2013 г. № 737н «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по предоставлению государственной услуги по госу- дарственной регистрации медицинских изделий». Широкий спектр отношений, складывающихся в регистрационном производстве как элементе административно-процессуальной деятельно- сти, обусловливает существование и ряда его разновидностей, которые при сохранении единства в своих главных и основных чертах, тем не ме- нее, характеризуются и определёнными особенностями, что находит своё отражение в действующем российском законодательстве, регулирующем регистрационные отношения. В зависимости от объектов регистрации можно выделить следующие основные разновидности регистрационного производства, ведение кото- рого возлагается на соответствующий орган исполнительной власти: 106 а) производство по государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей 1 ; б) производство по государственной регистрации некоммерческих организаций ; в) производство по государственной регистрации прав на недвижи- мое имущество и сделок с ним ; г) производство по регистрации и снятию граждан Российской Фе- дерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жи- тельства в пределах Российской Федерации ; д) производство по регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации; е) производство по государственной регистрации транспортных средств ; ж) производство по государственной регистрации актов гражданско- го состояния. В.Д. Сорокин к числу таких производств относит производства: по государственной регистрации уставов муниципальных образований и не- которые другие (например, по государственной регистрации торгово- промышленных палат, национально-культурных автономий). Анализ действующего регистрационного законодательства свиде- тельствует о том, что органы исполнительной власти, в том числе и орга- ны внутренних дел, реализуя свои задачи и функции, осуществляют раз- личные виды регистрации, одни из которых носят процессуальный, а дру- 1 Федеральная налоговая служба (ФНС России) является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную регистрациююридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств. Министерство юстиции Российской Федерации (Минюст России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по … регистрации некоммерческих организаций, включая отделения международных организаций и иностранных некоммерческих неправительственных организаций, политические партии, иные общественные объединения и религиозные организации. Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, по оказанию государственных услуг в сфере ведения государственного кадастра недвижимости (постановление Правительства Российской Федерации от 01.06.2009 № 457). Территориальный орган Федеральной регистрационной службы по субъекту (субъектам) Российской Федерации. Федеральная миграционная служба (ФМС России), основными задачами которой, в частности, являются: осуществление регистрационного учёта граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации; осуществление миграционного учёта иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации. Подразделения Госавтоинспекции, на которые возложена данная функция. 2 3 4 5 2 3 4 5 107 гие внепроцессуальный характер. При этом процессуальные производства в деятельности указанных органов направлены на реализацию материаль- ных норм права и достижение юридического результата посредством при- нятия управленческого акта. Это означает, что с момента государственной регистрации субъект приобретает какие-либо права и на него возлагаются определённые обязанности. Процессуальные процедуры регистрации могут быть представлены как самостоятельные виды регистрационного производства, которые ука- заны выше, или входить составной частью в рамки других администра- тивных производств (например: процедуры по государственной регистра- ции оружия и патронов к нему, государственная регистрация норматив- ных правовых актов федеральных органов исполнительной власти). В то же время внепроцессуальные регистрационные процедуры направлены на обеспечение достижения целей управленческой деятельно- сти. Примером таких процедур являются: – государственная дактилоскопическая регистрация в Российской Федерации 1 ; – государственная геномная регистрация 2 ; – государственная регистрация веществ и продукции ; – государственная регистрация отдельных видов пищевых продук- тов, материалов и изделий ; – государственная регистрация этилового спирта и спиртосодержа- щих растворов из непищевого сырья ; – государственная регистрация племенных стад и ведение государ- ственного племенного регистра; – государственная регистрация предельных отпускных цен россий- ских и иностранных производителей лекарственных препаратов на лекар- ственные препараты, включённые в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов ; Федеральный закон от 25 июля 1998 г. № 128-ФЗ «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации» (в ред. от 24.11.2014). 2 Федеральный закон от 3 декабря 2008 г. № 242-ФЗ «О государственной геномной регистрации в Российской Федерации» (с изм. от 17.12.2009). Статья 43 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно- эпидемиологическом благополучии населения» (в ред. от 29.12.2014). Статья 10 Федерального закона от 2 января 2000 г. № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» (ред. от 31.12.2014). Положение о порядке организации и проведения государственной регистрации этилового спирта и спиртосодержащих растворов из непищевого сырья (утв. Минэкономики Российской Федерации 30.12.1997, Госстандартом Российской Федерации 30.12.1997, Росалкогольмонополией 26.12.1997). Правила государственной регистрации предельных отпускных цен производителей на лекарственные препараты, включённые в перечень жизненно 3 4 5 6 1 3 4 5 6 108 – регистрация радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств гражданского назначения. В данной главе будут рассмотрены только отдельные виды реги- страционного производства, имеющие процессуальную природу. § 2. Стадии регистрационного производства Основу регистрационного производства составляют следующие его стадии: возбуждение регистрационного производства; рассмотрение реги- страционного дела; принятие решения по регистрационному делу; испол- нение вынесенного по делу решения. Возбуждение регистрационного производства – первая стадия ре- гистрационного производства. Она включает действия участников по при- ёму документов, требуемых для государственной регистрации, однако ос- новным действием является подача правообладателем лично, либо через уполномоченное им лицо, либо почтовым отправлением, либо через мно- гофункциональный центр предоставления государственных и муници- пальных услуг (далее – многофункциональный центр), а также в форме электронных документов, подписанных электронной подписью, с исполь- зованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользо- вания, в том числе сети Интернет, и приём регистратором заявления на бумажном носителе или в электронной форме о государственной реги- страции. Заявление правообладателя – это основной юридический факт, со сложным фактическим составом, ведущий к возникновению регистраци- онного производства. Регистрационные действия начинаются с момента приёма заявления и документов на государственную регистрацию, когда должностное лицо регистрирующего органа вносит соответствующую запись в книгу учёта документов, а лицу, обратившемуся с заявлением о регистрации, выдаётся расписка в получении документов либо направляется по почте по указан- ному заявителем адресу. Расписка подтверждает принятие документов на государственную регистрацию. Следующей стадией является рассмотрение регистрационного де- ла. На данной стадии субъекты регистрационного производства осу- ществляют действия, направленные на проверку подлинности документов, представленных для осуществления государственной регистрации, прове- дение в случае необходимости их правовой экспертизы, уяснение суще- ства вопроса, наличие основания для государственной регистрации, опре- деление компетенции органа по его рассмотрению, проверку самих заяви- телей, регистрируемых ими граждан и объектов по различного рода ин- необходимых и важнейших лекарственных препаратов, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 29 октября 2010 г. № 865. 109 формационным учётам (к примеру, центрального адресно-справочного бюро, главного информационного центра МВД России, справочно- информационной базы данных ГИБДД и т. д.) на наличие компрометиру- ющих материалов и других ограничений. К примеру, орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, при проведении правовой экспертизы устанавливает: – правоспособность и дееспособность заявителей, правообладателей и сторон сделки; – наличие соответствующих полномочий у представителей заявителей; – соответствие формы и содержания документов требованиям зако- нодательства; – соблюдение законных интересов третьих лиц, не участвующих в сделке; – отсутствие ограничений по распоряжению объектом недвижимого имущества. Основаниями совершения регистрационных действий в отношении объектов регистрационного учёта являются: – акты, указанные в статье 17 Федерального закона «О государ- ственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»; – вступившие в законную силу судебные решения; – приказ о назначении на должность; – решение призывной комиссии о призыве на военную службу; – заявление физического или юридического лица; – другие юридические факты и события. Третьей стадией регистрационного производства является принятие решения по регистрационному делу. На данной стадии государственный регистратор принимает следующие решения: – о государственной регистрации; – об отказе в государственной регистрации; – о приостановлении государственной регистрации. Решение государственного регистратора оформляется штампом или соответствующей записью (надписью) на заявлении о государственной ре- гистрации по установленной форме. Кроме того, действующее регистрационное законодательство преду- сматривает в некоторых случаях возможность приостановления государ- ственной регистрации. Она возникает, когда у государственного регистра- тора появляется сомнение в наличии оснований, к примеру, для государ- ственной регистрации прав и в подлинности представленных документов, либо достоверности указанных в них сведений. В этой связи, государ- ственный регистратор в соответствии с пунктом 1 статьи 19 Закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сде- 110 лок с ним» обязан в день принятия такого решения в письменной форме уведомить заявителя (заявителей) о приостановлении государственной ре- гистрации прав и об основаниях принятия такого решения. В зависимости от различных оснований, указанных в законе, срок приостановления государственной регистрации не может превышать в од- них случаях более одного месяца, а в других – более 3-х месяцев. Однако, если в течение указанного срока не будут устранены причины, препят- ствующие государственной регистрации прав, государственный регистра- тор обязан отказать заявителю в государственной регистрации прав. Четвертая стадия регистрационного производства– исполнение вы- несенного по делу решения. На этой стадии осуществляется: 1) внесение записей о принятом решении в государственный реестр объектов государственной регистрации (к примеру, единый государствен- ный реестр прав, государственный реестр юридических лиц, реестр ту- ристских организаций), а также в другие учёты (например, в компьютер- ную сеть центрального адресного бюро, справочно-информационный центр ГИБДД); 2) оформление свидетельства о государственной регистрации и его выдача заявителю. Свидетельство оформляется на бланке установленной формы в од- ном экземпляре, кроме случаев государственной регистрации права общей долевой собственности. Действующим законодательством предусмотрена возможность об- жалования действий (бездействия) и решений, принятых в ходе исполне- ния государственной функции по государственной регистрации объектов. Указанное право возникает у заинтересованного лица тогда, когда произ- водство по государственной регистрации оканчивается отказом регистра- ционного органа в регистрации по основаниям, предусмотренным в за- коне. В этом случае, жалоба рассматривается в рамках производства по рассмотрению жалоб и споров. Вначале применяется досудебный порядок рассмотрения жалобы, после чего жалоба подаётся в суд и рассматривает- ся в рамках административного судопроизводства по правилам ГПК РФ или АПК РФ. |