Административный процесс. Учебник Под редакцией доктора юридических наук, профессора А. И. Каплунова СанктПетербург 2015 2 План 2015, п. 1
 Скачать 2.34 Mb.
|
|
Глава 7. Лицензионное производство §1. Лицензионное производство в структуре административного процесса Традиционно в системе административного процесса выделяется ли- цензионное производство . Очевидно, что данное производство, согласно принятой нами классификации, относится к числу правонаделительных Не ставя перед собой задачи подробного исследования правовой природы лицензирования, остановимся на вопросе о роли и значении ли- цензионного производства при осуществлении лицензирования. В статье 3 Федерального закона от 4 мая 2011 года № 99-ФЗ «О лицензировании от- дельных видов деятельности», (далее – Закон о лицензировании) лицен- зирование определяется как «деятельность лицензирующих органов по предоставлению, переоформлению лицензий, продлению срока дей- ствия лицензий в случае, если ограничение срока действия лицензий предусмотрено федеральными законами, осуществлению лицензионно- го контроля, приостановлению, возобновлению, прекращению дей- ствия и аннулированию лицензий, формированию и ведению реестра лицензий, формированию государственного информационного ресурса, а также по предоставлению в установленном порядке информации по вопросам лицензирования». Под лицензией в соответствии с той же статьёй понимается «специ- альное разрешение на право осуществления юридическим лицом или ин- дивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (вы- полнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид дея- тельности), которое подтверждается документом, выданным лицензиру- ющим органом на бумажном носителе или в форме электронного доку- мента, подписанного электронной подписью, в случае, если в заявлении о предоставлении лицензии указывалось на необходимость выдачи такого документа в форме электронного документа». В Указе Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной вла- сти» выдача разрешений (лицензий) на осуществление определённого вида деятельности рассматривается как составная часть функции федеральных органов исполнительной власти по контролю и надзору. В свою очередь, в учебной литературе лицензирование относится к методам государственного См.: Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. – СПб., 2008. – С. 354, 498; Кононов П.И. Административный процесс в России: проблемы теории и законодательного регулирования. – Киров, 2001. – С. 67–134; Панова И.В. Административно-процессуальное право России. – М., 2007. – С. 71; Административно-процессуальное право: курс лекций. – М., 2009. – С.15, 115. 1 1 132 управления 1 , и отмечается, что под лицензированием отдельных видов дея- тельности понимается, прежде всего, «предоставление физическим и юри- дическим лицам права на осуществление этих видов деятельности посред- ством выдачи им специального разрешения – лицензии» 2 По мнению В.Д. Сорокина, «производство по лицензированию от- дельных видов деятельности является, так сказать, законченной процеду- рой, завершающейся юридическим результатом – принятием лицензиру- ющим органом исполнительной власти решения о выдаче лицензии, т. е. официальным признанием права лицензиата на занятие соответствующим видом деятельности. Впрочем, решение лицензирующего органа об отказе в выдаче лицензии также является юридическим результатом» 3 Исходя из принятой в представленном учебнике структуры админи- стративного процесса, учитывая положения действующего законодатель- ства и сложившиеся теоретические представления о содержании лицензи- онного производства, следует в рамки лицензионного производства вклю- чать только ту деятельность, которая связана с выдачей лицензий на осу- ществление отдельных видов деятельности и ведением реестров лицензий. Действительно, в настоящее время лицензии по общему правилу являются бессрочными, приостановление действия, возобновление и прекращение действия лицензий осуществляется в случае привлечения лицензиата за нарушение лицензионных требований и условий к административной от- ветственности в виде административного приостановления деятельности и связано с производством по делам об административных правонарушени- ях. Аннулирование лицензий происходит в рамках производства по при- менению отдельных мер административного предупреждения и пресече- ния. Контроль лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий является одной из традиционных функций управления, которая осуществляется в рамках материальной ад- министративно-правовой процедуры в порядке, определяемом положени- ями Федерального закона № 294-ФЗ от 26 декабря 2008 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществле- нии государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». В свою очередь, предоставление в установленном порядке заинтересован- ным лицам сведений из реестров лицензий и иной информации о лицензи- ровании, а также формирование государственного информационного 1 Админнистративное право: учебник / под ред. А.И. Каплунова. – М.: ДГСК МВД России, 2011. – С. 179. 2 Административное право России: учебник / под ред. В.Я. Кикотя, П.И. Кононова, И.Ш. Килясханова. – М., 2011. – С. 308–312. 3 Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. – СПб., 2008. – С. 508. 133 ресурса нельзя отнести к процессуальной деятельности. Данные действия являются частью организационно-распорядительной деятельности орга- нов исполнительной власти и не могут входить в состав лицензионного производства. Таким образом, под лицензионным производством предлагается по- нимать процессуальную форму деятельности, связанной с разрешением индивидуального лицензионного дела, осуществляемую органами испол- нительной власти (лицензирующими органами), и состоящую в принятии решения о выдаче или отказе в выдаче лицензии на занятие отдельным видом деятельности и внесении соответствующих данных в государствен- ный реестр. На основании изложенного представляется целесообразным выде- лить следующие характерные черты лицензионного производства: а) деятельность, осуществляемая в рамках лицензионного производ- ства, носит государственно-властный характер; б) регламентируется нормами административно-процессуального права; в) характеризуется принципами, целями и задачами, вытекающими из правовой природы административного процесса в целом; г) направлено на достижение юридического результата – решения вопроса о предоставлении лицензии или отказе в её предоставлении Вместе с тем лицензионное производство обладает следующими особенностями. 1. Может быть возбуждено только по инициативе невластного субъ- екта (соискателя лицензии), обращающегося за получением лицензии в орган исполнительской власти (лицензирующий орган). 2. Является правовой формой государственной деятельности, ре- зультатом которой является наделение субъектов, удовлетворяющих ли- цензионным требованиям и условиям, специальным правом и статусом лицензиата. 3. Его результатом является индивидуальный акт управления, предо- ставляющий лицензиату право на осуществление конкретного вида дея- тельности с возложением на него определённых обязанностей. 4. Объектом лицензирования, регулируемого в рамках лицензионно- го производства, является право на занятие конкретным видом деятельно- сти. Лицензии на совершение конкретных действий находятся вне поля действия общих норм лицензионного производства, и их выдача регули- руется нормативными правовыми актами, посвящёнными конкретным об- ластям, лицензирование в которых отличается своеобразием, не подпада- ющим под действующие правила лицензионного производства. 5. Это производство характеризуется широким кругом властных субъектов, правомочных осуществлять данную деятельность, и невласт- ных субъектов, в нем участвующих. 134 В соответствии с частью 1 статьи 2 Закона о лицензировании, лицен- зирование отдельных видов деятельности осуществляется в целях предот- вращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопас- ности государства, возможность причинения которого связана с осу- ществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимате- лями отдельных видов деятельности. К лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельно- сти, осуществление которых может повлечь за собой причинение вышена- званного ущерба, и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием. Общей тенденцией следует признать неуклонное снижение общего числа лицензируемых видов деятельности. Так, по состоянию на ноябрь 2014 г. количество лицензируемых видов деятельности сократилось со 120, предусмотренных принятым 8 августа 2001 года Федеральным зако- ном № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» до 51, перечисленного в статье 12 действующего Закона о лицензировании. При этом необходимо отметить, что перечень лицензируемых видов деятельности шире, поскольку действие Закона о лицензировании не рас- пространяется на отношения, связанные с лицензированием следующих видов деятельности: 1) использования атомной энергии; 2) производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спирто- содержащей продукции; 3) деятельности, связанной с защитой государственной тайны; 4) деятельности кредитных организаций; 5) деятельности по организации торгов; 6) видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг; 7) деятельности акционерных инвестиционных фондов, деятельно- сти по управлению акционерными инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами, негосударственными пенсионными фондами; 8) деятельности специализированных депозитариев инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсион- ных фондов; 9) деятельности негосударственных пенсионных фондов по пенси- онному обеспечению и пенсионному страхованию; 10) клиринговой деятельности; 11) страховой деятельности. Также особенности лицензирования, в том числе в части, касающей- ся порядка принятия решения о предоставлении лицензии, срока действия лицензии и порядка продления срока ее действия, приостановления и воз- 135 обновления действия лицензии, могут устанавливаться федеральными за- конами для следующих видов деятельности: 1) оказание услуг связи, телевизионное вещание и (или) радиовещание; 2) частная детективная (сыскная) деятельность и частная охранная деятельность; 3) образовательная деятельность (за исключением указанной деятельно- сти, осуществляемой негосударственными образовательными учреждениями, находящимися на территории инновационного центра «Сколково»); 4) предпринимательская деятельность по управлению многоквар- тирными домами. С учетом необходимости достижения целей лицензирования, целями лицензионного производства следует считать: 1) создание необходимых условий для реализации, обеспечения и защиты гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридиче- скими лицами своих прав, свобод и законных интересов, исполнения ими возложенных законом обязанностей; 2) предотвращение ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обо- роне и безопасности государства, в связи с намерением с юридического лица и индивидуального предпринимателя осуществлять отдельный вид деятельности; 3) обеспечение лицензионного учёта соискателей лицензий и лицен- зиатов. Достижение названных целей предполагает необходимость решения следующих задач лицензионного производства: соблюдение прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц; проверка соответствия соискателя лицензии лицензионным требо- ваниям, которые являются необходимым условием для предоставления лицензии на вид деятельности, который лицензиат намерен осуществлять; принятие решения о выдаче лицензии (или отказе в её выдаче) на основе всестороннего, полного и объективного рассмотрения материалов лицензионного дела в соответствии с действующим законодательством; легализация права на осуществление отдельных видов предприни- мательской деятельности субъектов хозяйствования; обеспечение и защита имущественных и личных неимуществен- ных прав граждан и юридических лиц; ведение унифицированного учёта деятельности лицензиатов; признание законности или незаконности действий физического или юридического лица; предупреждение совершения правонарушений и преступлений. 136 В статье 4 Закона о лицензировании сформулированы следующие принципы осуществления лицензирования: 1) обеспечение единства экономического пространства на террито- рии Российской Федерации; 2) установление лицензируемых видов деятельности федеральным законом; 3) установление федеральными законами единого порядка лицензи- рования отдельных видов деятельности на территории Российской Феде- рации; 4) установление исчерпывающих перечней лицензионных требова- ний в отношении лицензируемых видов деятельности положениями о ли- цензировании конкретных видов деятельности; 5) открытость и доступность информации о лицензировании, за ис- ключением информации, распространение которой запрещено или огра- ничено в соответствии с законодательством Российской Федерации; 6) недопустимость взимания с соискателей лицензий и лицензиатов платы за осуществление лицензирования, за исключением уплаты госу- дарственной пошлины в размерах и в порядке, которые установлены зако- нодательством Российской Федерации о налогах и сборах; 7) соблюдение законности при осуществлении лицензирования. Анализ названных принципов осуществления лицензирования поз- воляет к принципам лицензионного производства отнести следующие: принцип законности; принцип открытости лицензионного производства и доступности сведений, содержащихся в государственных реестрах; принцип быстроты процесса; принцип материальной истины (публичной достоверности и доку- ментальной обоснованности лицензирования); принцип единства лицензионной системы Российской Федерации; принцип обязательности лицензирования отдельных видов дея- тельности; принцип охраны интересов личности и государства; принцип непрерывности учёта сведений о лицензиатах. Названные цели, задачи и принципы реализуются уполномоченными субъектами на различных стадиях лицензионного производства. §2. Субъекты лицензионного производства Особенностью лицензионного производства является множествен- ность субъектов, правомочных участвовать в лицензионном производстве и властных субъектов, уполномоченных вести данное производство. Данное обстоятельство четко сформулировало в Законе о лицензировании, который «регулирует отношения, возникающие между федеральными органами ис- полнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Россий- 137 ской Федерации, юридическими лицами и индивидуальными предпринима- телями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов дея- тельности». При этом обязательным субъектом лицензионных правоотно- шений является властный орган, на который в соответствии с законом воз- ложены функции по лицензированию конкретного вида деятельности. В организации лицензирования отдельных видов деятельности клю- чевая роль принадлежит Правительству Российской Федерации. Согласно статье 5 Закона о лицензировании к полномочиям Правительства Россий- ской Федерации в области лицензирования относятся: 1) определение федеральных органов исполнительной власти, осу- ществляющих лицензирование конкретных видов деятельности; 2) утверждение положений о лицензировании конкретных видов де- ятельности и принятие нормативных правовых актов по вопросам лицен- зирования; 3) утверждение порядка предоставления документов по вопросам лицензирования в форме электронных документов, подписанных элек- тронной подписью, с использованием информационно- телекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе единого портала государственных и муниципальных услуг; 4) утверждение типовой формы лицензии; 5) утверждение показателей мониторинга эффективности лицензи- рования, порядка проведения такого мониторинга, порядка подготовки и представления ежегодных докладов о лицензировании. Властной стороной, ведущей лицензионное производство (осу- ществляющей лицензирование – статья 7 Закона о лицензировании), мо- жет выступать широкий круг федеральных органов исполнительной вла- сти, которым это поручено действующим законодательством 1 . К числу таких органов относятся, например, Федеральная миграционная служба, лицензирующая деятельность по оказанию услуг по трудоустройству граждан Российской Федерации за пределами территории Российской Фе- дерации 2 , Федеральное космическое агентство, лицензирующее космиче- скую деятельность 3 , Министерство культуры, лицензирующее деятель- 1 См.: постановление Правительства Российской Федерации от 21 ноября 2011 года № 957 «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности» (в ред. 28.10.2013). 2 Постановление Правительства Российской Федерации от 08.10.2012 № 1022 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности, связанной с оказанием услуг по трудоустройству граждан Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации». 3 Постановление Правительства Российской Федерации от 22.02.2012 № 160 «О лицензировании космической деятельности» (вместе с Положением о лицензировании космической деятельности). 138 ность по сохранению объектов культурного наследия (памятников исто- рии и культуры) народов Российской Федерации 1 , Федеральная служба технического и экспортного контроля, лицензирующая деятельность по технической защите конфиденциальной информации 2 , Федеральная нало- говая служба, лицензирующая производство и реализацию защищенной от подделок полиграфической продукции 3 и деятельность по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах 4 , Ми- нистерство внутренних дел, лицензирующее частную детективную и частную охранную деятельность 5 , а также иные органы. Например, широ- кими полномочиями в сфере лицензирования наделены также Министер- ство промышленности и торговли, лицензирующее пять видов деятельно- сти, Федеральная служба безопасности, лицензирующая четыре вида дея- тельности, Федеральная служба по надзору в сфере транспорта, лицензи- рующая девять видов деятельности и Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения, лицензирующая четыре вида деятельности. К полномочиям лицензирующих органов относятся: 1) осуществление лицензирования конкретных видов деятельности; 2) проведение мониторинга эффективности лицензирования, подго- товка и представление ежегодных докладов о лицензировании; 3) утверждение форм заявлений о предоставлении лицензий, пере- оформлении лицензий, а также форм уведомлений, предписаний об устра- 1 Постановление Правительства Российской Федерации от 19.04.2012 № 349 «О лицензировании деятельности по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации» (в ред. 14.08.2014) (вместе с Положением о лицензировании деятельности по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации). 2 Постановление Правительства Российской Федерации от 03.02.2012 № 79 «О лицензировании деятельности по технической защите конфиденциальной информации» (вместе с Положением о лицензировании деятельности по технической защите конфиденциальной информации). 3 Постановление Правительства Российской Федерации от 24.09.2012 № 965 «О лицензировании деятельности по производству и реализации защищенной от подделок полиграфической продукции» (вместе с Положением о лицензировании деятельности по производству и реализации защищенной от подделок полиграфической продукции). 4 Постановление Правительства Российской Федерации от 26.12.2011 № 1130 «О лицензировании деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах» (в ред. 23.11.2013). 5 Постановление Правительства Российской Федерации от 23.06.2011 № 498 «О некоторых вопросах осуществления частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности» (в ред. от 21.11.2011) (вместе с Положением о лицензировании частной детективной (сыскной) деятельности, Положением о лицензировании частной охранной деятельности). 139 нении выявленных нарушений лицензионных требований, выписок из ре- естров лицензий и других, используемых в процессе лицензирования до- кументов; 4) предоставление заинтересованным лицам информации по вопро- сам лицензирования, включая размещение этой информации в информа- ционно-телекоммуникационной сети Интернет на официальных сайтах лицензирующих органов с указанием адресов электронной почты, по ко- торым пользователями этой информацией могут быть направлены запро- сы и получена запрашиваемая информация. В органах исполнительной власти в зависимости от характера управ- ляемых объектов, особенностей построения их ведомственных систем, указаний нормативных актов и других факторов различным образом рас- пределяются полномочия по разрешению дел, связанных с выдачей ли- цензий на занятие отдельными видами деятельности. Так, например, в системе МВД России лицензирование деятельно- сти, связанной с оборотом оружия, основано на пропорциональном рас- пределении и возрастании объёма полномочий при переходе от низового звена к центральному аппарату министерства. Городские (районные) органы внутренних дел выдают лицензии на приобретение газового оружия, приобретение, хранение, ношение охотни- чьего гладкоствольного оружия гражданам Российской Федерации; хра- нение и ношение оружия работниками предприятий с особыми уставными задачами, приобретение оружия этими предприятиями. К ведению МВД, ГУ МВД по субъектам Российской Федерации от- несено лицензирование всех вышеназванных операций, а также выдача лицензий на продажу, приобретение служебного и гражданского оружия юридическим лицам, приобретение, хранение и ношение оружия с нарез- ным стволом гражданам Российской Федерации; на ввоз и вывоз на (с) территорию(ии) Российской Федерации единичных экземпляров оружия гражданам Российской Федерации. Территориальная подведомственность дел о выдаче лицензий опре- деляет, какой из лицензирующих органов одного вида должен решать по существу данный вопрос. Лицензии выдаются по месту жительства граж- данина или регистрации юридического лица. Следует отметить, что не всегда вопрос о выдаче лицензии может быть решен должностным лицом на основе единоначалия. Коллегиальное рассмотрение требуется, напри- мер, при выдаче лицензий на осуществление отдельных видов деятельно- сти на морском транспорте. Они выдаются морской администрацией пор- та или службой капитана морского торгового порта. Кроме того, статья 6 Закона о лицензировании закрепляет, что осу- ществление полномочий Российской Федерации в области лицензирова- ния отдельных видов деятельности может быть передано органам госу- 140 дарственной власти субъектов Российской Федерации в случаях, преду- смотренных федеральными законами. Второй стороной (невластным субъектом) лицензионного производ- ства является заинтересованное в получении лицензии юридическое лицо либо индивидуальный предприниматель, зарегистрированные в установ- ленном порядке. Не может быть соискателем лицензии физическое лицо, международная организация или иной субъект, не отвечающий требова- ниям соответствующего нормативного правового акта о лицензировании конкретного вида деятельности. Иногда положениями о лицензировании конкретных видов деятельности юридическому лицу также предписывает- ся обязанность предоставить документы для подтверждения его специаль- ной правоспособности. Очевидно, что если соискатель лицензии заинтересован в осуществ- лении лицензируемого вида деятельности, то он обязан получить лицен- зию на ее осуществление. Только с момента ее получения юридическое лицо наделяется искомыми правами и обязанностями лицензиата, важ- нейшее среди которых соблюдение лицензионных требований и условий. Таким образом, правоспособность юридического лица в полном объеме возникает после наделения его правомочиями лицензиата, а изменение правоспособности может быть сопряжено с приостановлением действия лицензии и дополнительными обязанностями лицензиата по устранению обстоятельств, явившихся причиной приостановления действия лицензии. Индивидуальные предприниматели действуют без образования юридиче- ского лица, их гражданская правоспособность совпадает с правоспособно- стью юридических лиц коммерческих организаций. Основная цель дея- тельности индивидуальных предпринимателей, наделённых правомочия- ми лицензиата, заключена в извлечении прибыли. С возбуждением производства по делу законодательство связывает приобретение специального процессуального статуса соискателя. Закон о лицензировании определяет соискателя лицензии как юридическое лицо или индивидуального предпринимателя, обратившегося в лицензирующий орган с заявлением о предоставлении лицензии на осуществление конкретного ви- да деятельности. В то же время следует отметить, что в настоящее время процессуальный статус соискателя лицензии законодательно не закреплён. Лицензиатом является юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, имеющие лицензию на осуществление конкретного ви- да деятельности. К ведению лицензирующих органов, а также государ- ственных органов надзора и контроля отнесено осуществление контроля за соблюдением лицензиатами лицензионных требований и условий. Различия между статусами соискателя лицензии и лицензиата очевид- ны: последний наделён лицензирующим органом всеми искомыми правомо- чиями, тогда как соискатель только ходатайствует об их получении. Наделе- 141 ние специальной правоспособностью связано с получением лицензии – отсюда и различия правомочий соискателя лицензии и лицензиата. Особо регулируется в лицензионном производстве институт пред- ставительства. От имени соискателей лицензии отдельные организацион- ные вопросы (подача заявления, представление сведений и т.п.) могут ре- шать лица, оказывающие им профессиональную юридическую помощь. Однако участие представителя ограничено той сферой, где требуется лич- ное участие соискателя, проявление его знаний. К числу участников лицензионного производства также следует от- нести лиц, выполняющих вспомогательные функции: коммерческие и не- коммерческие организации различных форм собственности и граждан, от которых лицензирующий орган вправе требовать предоставление сведе- ний и документов. Исключением из общего правила являются лицензирование отдель- ных видов деятельности физических лиц. Так, лицензии на приобретение оружия и патронов к нему, на осуществление внешнеторговых операций, на пользование водными ресурсами и объектами животного мира и неко- торые другие виды лицензий выдаются гражданам Российской Федерации без предъявления требования о регистрации гражданина в качестве инди- видуального предпринимателя. |