Административный процесс. Учебник Под редакцией доктора юридических наук, профессора А. И. Каплунова СанктПетербург 2015 2 План 2015, п. 1
 Скачать 2.34 Mb.
|
|
Глава 10. Производство по применению отдельных мер административного предупреждения и мер административного пресечения § 1. Общая характеристика производства по применению мер административного предупреждения и мер административного пресечения В последние годы усилился интерес специалистов административного права к исследованию форм реализации мер административного принужде- ния, не входящих в число административных наказаний. В частности, в научной и учебной литературе по административно-процессуальному праву в структуре административного процесса стали выделять производство «по применению отдельных мер административного предупреждения и мер ад- министративного пресечения» 1 . Сторонники выделения данного вида произ- изводства, исходят из того, что в отличие от производства «по делам об ад- министративных правонарушениях» в рамках производства по применению отдельных мер административного предупреждения и мер административ- ного пресечения применяются меры административного принуждения, не являющиеся административными наказаниями 2 По мнению Л.Л. Попова, применение в правоохранительных целях административно-предупредительных и административно-пресекательных мер следует рассматривать в рамках административно-юрисдикционного блока административного процесса 3 . Вместе с тем, вопрос о целесообраз- ности выделения такого производства в структуре административного процесса и перечне мер административного предупреждения и пресече- ния, процессуальной формой применения которых является данное произ- водство, остаётся среди учёных-административистов дискуссионным. В.Д. Сорокин в своих первых работах в структуре административно- го процесса выделял «производство по делам о применении принудитель- ных мер в сфере государственного управления» 4 , однако в последней 1 Административно-процессуальное право:курс лекций. – М.: ЦОКР МВД России, 2009. – С. 210 – 228; Курс лекций по административно-процессуальному праву: учебное пособие / Я.Л. Ванюшин, О.В. Гречкина, Э.Л. Лещина, А.Д. Магденко; под общ. ред. д-ра юрид. наук, проф. В.И. Майорова. – Челябинск: Челябинский юридический институт МВД России, 2009. – С. 155 – 176. 2 Именно так названо данное производство в конспекте лекций, подготовленном И.В. Тимошенко (См.: Тимошенко И.В. Административно- процессуальная деятельность (административный процесс): конспект лекций. – Ростов н/Д.: Феникс, 2007. – С. 251–282). 3 См.: Административное право: учебник / под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. Попова. – М.: Юристъ, 1999. С. – 410–411. 4 Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. – М.: Юридическая литература, 1968. – С. 78. 190 своей крупной работе речь вёл только о производстве «по делам об адми- нистративных правонарушениях» 1 . И.В. Панова наряду с производством по делам об административных правонарушениях выделяет «администра- тивно-процессуальное производство (производство по применению мер административно-процессуального принуждения, не являющихся мерами административной ответственности)» 2 . П.И. Кононов выделяет несколько производств по применению мер административного принуждения, не связанных с привлечением физических и юридических лиц к администра- тивной ответственности: «административно-пресекательное, администра- тивно-обеспечительное, административно-исполнительное» 3 Как видим, мнения авторов о процессуальной форме реализации мер административного принуждения, не являющихся административными наказаниями, расходятся. Связано это, в том числе, с тем, что в науке ад- министративного права отсутствует единый вариант классификации мер административного принуждения. Исходя из мнения большинства ученых-административистов, админи- стративное принуждение включает следующие группы мер принуждения: а) принудительные меры административного предупреждения; б) меры административного пресечения; в) меры административно-процессуального обеспечения; г) меры административной ответственности (административные наказания). Вопрос о назначении административного наказания решается в ходе производства по делу об административном правонарушении. В рамках данного производства применяются также меры административно- процессуального обеспечения (т. е. принудительные меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях).Однако процедуры применения мер, предусмотренных главой 27 КоАП РФ, орга- нично вплетаются в производство по делу об административном правона- рушении. Для решения вопроса об их применении, как правило, не заво- дятся индивидуальные конкретные дела, закон устанавливает только по- рядок фиксации факта их применения. Поэтому мнение о целесообразно- сти выделения в структуре административного процесса производства «по применению мер административно-процессуального принуждения», на наш взгляд, спорно. Процедуры применения мер обеспечения производ- 1 См.: Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. – СПб.: Изд-во Р.Асланова «Юридический центр Пресс», 2008. – С. 354. 2 Панова И.В. Административно-процессуальное право России. 3-е изд., пересмотр. – М.: Норма, 2012. – С. 132, 329. 3 Административное право России: учебник для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция». 4-е изд., перераб. и доп. – М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2009. – С. 442 – 444. 191 ства по делам об административных правонарушениях, не являются само- стоятельными структурными элементами административного процесса, они неразрывно связаны с производством, которое обеспечивают. В свою очередь, сторонники выделения производства «по примене- нию отдельных мер административного предупреждения и мер админи- стративного пресечения» демонстрируют разные подходы по вопросу о перечне мер принуждения, которые применяются в рамках данного вида производства. В частности, к числу мер, которые могут быть реализованы в рамках данного вида производства, относят: проверку документов, удо- стоверяющих личность, отстранение от управления транспортным сред- ством, задержание транспортного средства, освидетельствование на со- стояние алкогольного опьянения, применение специальных мер админи- стративного пресечения 1 , административное задержание, личный досмотр и досмотр вещей, применение физической силы, специальных средств, ог- нестрельного оружия 2 . С таким подходом трудно согласиться по следую- щим соображениям. Под применением меры административного принуждения понимает- ся реализация предусмотренного законом способа принудительного воз- действия, который может быть закреплён либо санкцией, либо диспозици- ей правовой нормы, устанавливающей меру принуждения. В зависимости от того санкцией, либо диспозицией правовой нормы закрепляется способ принудительного воздействия, процедуры применения мер администра- тивного предупреждения имеют следующие особенности: а) меры, закреплённые диспозициями правовых норм, реализуются компетентными органами (должностными лицами) непосредственно, в виде правоохранительных актов управления. Такие акты могут выражать- ся конклюдентно либо в устной форме (проверка документов, досмотр вещей, багажа, личный досмотр пассажиров воздушного транспорта, та- моженный досмотр, применение физической силы, специальных средств, огнестрельного оружия). Применение таких мер принуждения (предупре- ждения или пресечения) не требует сколько-нибудь сложной и длительной процедуры. Их реализация осуществляется в упрощённом порядке, путём непосредственного действия лица, наделённого государственно- властными полномочиями; б) реализация мер, закреплённых в санкциях правовых норм, не от- носящихся к числу административных наказаний, предусматривает при- нятие специального правоприменительного акта (например, при аннули- ровании лицензии (разрешения), принудительной госпитализации и лече- 1 См.: Курс лекций по административно-процессуальному праву: учебное пособие. – Челябинск: Челябинский юридический институт МВД России, 2009. – С. 155 – 176. 2 См.: Бандурка А.М., Тищенко Н.М. Административный процесс: учебник для высших учебных заведений. – С. 152 – 165. 192 нии больных, страдающих психическим заболеванием и представляющим опасность для окружающих), т. е. принятие индивидуального (юрисдик- ционного) акта управления, который в свою очередь порождает юридиче- ские последствия в виде возникновения, изменения, прекращения право- отношений, связанных с реализацией конкретных правоограничений и обременений, установленных санкцией. Как справедливо заметил В.Д. Ардашкин «Принуждение … пред- ставляет собой властное веление или прямое действие» 1 . Властное веле- ние формируется в результате правоприменения, и закрепляется в акте управления, прямое действие – результат использования властных полно- мочий, закреплённых диспозицией, и выраженное в непосредственном юридически значимом действии. Порядок реализации материальной нормы, имеющий своим назначе- нием получение юридического результата и соответствующим образом к этому приспособленный, не может быть ничем иным, кроме как юридиче- ской процедурой 2 . Соответственно в рамках внепроцессуальных матери- ально-правовых процедур применяются меры принуждения, способ при- нудительного воздействия которых предусмотрен диспозицией правовой нормы, а в рамках процессуальной процедуры (административного произ- водства) применяются меры принуждения, предусмотренные санкцией правовой нормы. Отсюда можно сделать следующие выводы. 1. Производство по применению административно-предупредительных мер и мер административного пресечения включает в себя административные процедуры принятия и исполнения индивидуальных (юрисдикционных) ак- тов управления, посредством которых применяются меры административного принуждения (предупреждения и пресечения), способ принудительного воз- действия которых закреплён санкцией административно-правовой нормы, но не являющихся административными наказаниями. К числу таких мер относятся следующие: а) меры административного предупреждения: аннулирование лицензии на занятие лицензируемым видом дея- тельности; аннулирование выданных разрешений на хранение или хранение и ношение гражданского и служебного оружия; аннулирование разрешения на временное проживание или анну- лирование вида на жительство иностранному гражданину или лицу без гражданства; 1 Ардашкин В.Д. О подчинении и принуждении в советском государственном управлении // Вопросы государства и права. – Томск, 1966. – С. 248 – 249. 2 См.: Сорокин В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс (макро уровень). – СПб.: Изд-во «Юридический центр Пресс», 2003. – С. 132. 193 принятие решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Феде- рации; аннулирование разрешения на работу иностранному гражданину или патента, аннулирование разрешения на привлечение и использование иностранных работников; принудительная госпитализация и лечение больных, страдающих психическим заболеванием и представляющим опасность для окружающих; помещение несовершеннолетних, не подлежащих уголовной от- ветственности, в специальные учебно-воспитательные учреждения закры- того типа; б) меры административного пресечения: депортация иностранного гражданина. Учитывая сказанное производство «по применению отдельных мер административного предупреждения и мер административного пресече- ния» можно рассматривать как собирательное понятие, которое включает в себя процедуры применения вышеперечисленных мер административно- го предупреждения и мер административного пресечения. 2. Процедуры применения перечисленных мер административного принуждения установлены административно-процессуальными нормами и могут иметь значительные различия, обусловленные характером применя- емой меры принуждения. Вместе с тем этим процедурам присущи общие черты, которые ха- рактерны для любой правоприменительной деятельности. Данная дея- тельность включает следующие элементы, которые лежат в основе адми- нистративных процедур применения конкретных мер административного предупреждения и мер административного пресечения: 1) установление фактических обстоятельств дела; 2) юридическую квалификацию; 3) толкование административно-правовой нормы; 4) принятие по делу решения; 5) практическое исполнение принятого решения 1 С учетом данных элементов административные процедуры, входя- щие в состав производства по применению мер административного пре- дупреждения и мер административного пресечения, как правило, включа- ют следующие стадии: – возбуждение дела и подготовка (сбор) документов; – рассмотрение представленных документов; – принятие решения и его доведение до заинтересованных лиц; – реализация (исполнение) принятого решения. 1 См.: Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. – М., 1978. – С. 82–85. 194 Содержание каждой из перечисленных стадий определяется особен- ностями разрешаемого дела. Обжалование принятого решения выходит за рамки данного произ- водства. Вопрос о законности и обоснованности применения данных мер решается уже в рамках самостоятельного вида производства – производ- ства по рассмотрению жалоб граждан. 3. Входящие в состав производства по применению мер администра- тивного предупреждения и мер административного пресечения процедуры применения конкретных мер принуждения различаются по степени детали- зации нормативного урегулирования данных административных процедур. Представленный подход позволяет избежать необоснованного расши- рения рамок «производства по применению отдельных мер административ- ного предупреждения и мер административного пресечения» и тем самым юрисдикционной составляющей административного процесса в целом. § 2. Процедуры применения отдельных мер административного предупреждения и мер административного пресечения Производство по применению отдельных мер административного предупреждения и мер административного пресечения как структурный элемент административного процесса является собирательной категорией и в зависимости от реализуемой меры административного принуждения может быть представлено административным производством по: аннулированию лицензии на занятие лицензируемым видом дея- тельности; аннулированию выданных лицензии на приобретение, а также разрешения на хранение или хранение и ношение оружия; аннулированию разрешения на временное проживание или анну- лированию вида на жительство иностранному гражданину или лицу без гражданства; принятию решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Феде- рации; аннулированию разрешения на работу иностранному гражданину или патента, аннулированию разрешения на привлечение и использование иностранных работников; принудительной госпитализации в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь, лица, страдающего психиче- ским расстройством и представляющим непосредственную опасность для окружающих; рассмотрению материалов о помещении несовершеннолетних, не подлежащих уголовной ответственности, в специальные учебно- воспитательные учреждения закрытого типа. Рассмотрим кратко содержание перечисленных производств. 195 Производство по аннулированию лицензии на занятие лицензиру- емым видом деятельности. Аннулирование лицензии, в частности, на занятие частной детективной и охранной деятельностью производится в случаях и порядке, установленных статьёй 20 Федерального закона 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». Вопрос об аннулировании лицензии может возникнуть в ходе при- менения к лицензиату такой меры принуждения, как «приостановление действия лицензии», поэтому производство по аннулированию лицензии в качестве стадии его возбуждения включает действия по приостановлению действия лицензии. Действие лицензии приостанавливается лицензирующим органом в следующих случаях: 1) привлечение лицензиата к административной ответственности за неисполнение в установленный срок предписания об устранении грубого нарушения лицензионных требований, выданного лицензирующим орга- ном в порядке, установленном законодательством Российской Федерации; 2) назначение лицензиату административного наказания в виде ад- министративного приостановления деятельности за грубое нарушение ли- цензионных требований в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. В случае вынесения решения суда или уполномоченного должност- ного лица федерального органа исполнительной власти, осуществляюще- го государственный контроль и надзор, о привлечении лицензиата к адми- нистративной ответственности за неисполнение в установленный срок предписания об устранении грубого нарушения лицензионных требований лицензирующий орган вновь выдает предписание об устранении грубого нарушения лицензионных требований и приостанавливает в течение суток со дня вступления этого решения в законную силу действие лицензии на срок исполнения вновь выданного предписания. В случае вынесения решения суда о назначении административного наказания в виде административного приостановления деятельности ли- цензиата, лицензирующий орган приостанавливает в течение суток со дня вступления этого решения в законную силу действие лицензии на срок административного приостановления деятельности лицензиата. По истечении срока административного наказания в виде админи- стративного приостановления деятельности лицензиата лицензирующий орган должен быть уведомлен в письменной форме лицензиатом об устранении им грубого нарушения лицензионных требований, повлекшего за собой назначение административного наказания в виде административ- ного приостановления деятельности лицензиата. Лицензирующий орган проводит проверку информации, содержа- щейся в уведомлении лицензиата об устранении им грубого нарушения лицензионных требований, повлекшего за собой административное нака- 196 зание в виде административного приостановления деятельности лицензиа- та, или в ходатайстве лицензиата о досрочном прекращении исполнения административного наказания в виде административного приостановле- ния его деятельности. В случае, если в установленный судом, уполномоченным должност- ным лицом федерального органа исполнительной власти, осуществляю- щего государственный контроль и надзор, срок административного нака- зания в виде административного приостановления деятельности и при- остановления действия лицензии или в установленный лицензирующим органом срок исполнения вновь выданного предписания лицензиат не устранил грубое нарушение лицензионных требований, лицензирующий орган обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии. Лицензия аннулируется решением суда на основании рассмотрения заявления лицензирующего органа. Действие лицензии прекращается со дня вступления в законную си- лу решения суда об аннулировании лицензии. Производство по аннулированию и изъятию лицензии на приобрете- ние оружия и (или) разрешения на хранение или хранение и ношение ору- жия. Основания для начала производства по аннулированию лицензий и разрешений предусмотрены частью 1 статьи 26 Федерального закона «Об оружии» 1 согласно которой, лицензия на приобретение оружия и разреше- ние на хранение или хранение и ношение оружия аннулируются органами, выдавшими эти лицензию и (или) разрешение, в том числе, в случае: 1) вынесения судебного решения о лишении гражданина соответству- ющего специального права, об аннулировании лицензии и (или) разрешения; 2) возникновения предусмотренных настоящим Федеральным зако- ном обстоятельств, исключающих возможность получения лицензии и (или) разрешения; 3) аннулирования охотничьего билета в соответствии с законода- тельством Российской Федерации в области охоты и сохранения охотни- чьих ресурсов (в отношении охотничьего оружия)» 2 В случаях выявления нарушения гражданином установленных зако- нодательством Российской Федерации правил оборота оружия, выданные 1 Статья в ред. Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 398-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу усиления контроля в сфере оборота гражданского оружия». 2 Норма, установленная пунктом 3 части 1 статьи 26 Федерального закона «Об оружии», является бланкетной и при ее применении необходимо руководствоваться правилами, предусмотренными частью 4 статьи 9 Федерального закона «Об оружии», согласно которой основаниями для отказа в выдаче лицензии являются: непредставление заявителем необходимых сведений либо представление им неверных сведений; невозможность обеспечения учёта и сохранности оружия либо необеспечение этих условий; другие предусмотренные данным Федеральным законом основания. 197 ему лицензия на приобретение оружия и (или) разрешение на хранение или хранение и ношение оружия временно изымаются органом внутрен- них дел до принятия окончательного решения в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. В случае наложения судом на юридическое лицо административного наказания в виде административного приостановления деятельности за нарушение правил в сфере оборота оружия и патронов к нему выданные этому юридическому лицу лицензия на приобретение оружия и (или) разре- шение на хранение оружия изымаются органом, выдавшим такие лицензию и (или) разрешение, на установленный судом срок наложения наказания. Лицензия на приобретение оружия и (или) разрешение на хранение оружия, выданные юридическому лицу, аннулируются решением суда на основании заявления органа, выдавшего указанные лицензию и (или) раз- решение, если в установленный судом срок административного приоста- новления деятельности юридического лица не были устранены допущен- ные им нарушения правил в сфере оборота оружия и патронов к нему, по- влекшие наложение наказания в виде административного приостановле- ния деятельности этого юридического лица. Анализ приведённых положений Федерального закона «Об оружии» показывает, что данным законом предусмотрены различные основания и соответствующие им порядки принятия решения об аннулировании раз- решения: – судебный порядок, который применяется в том случае, если в установленный судом срок административного приостановления деятель- ности юридического лица не были устранены допущенные им нарушения; – административный порядок, который применяется в том случае, если возникли предусмотренные Федеральным законом «Об оружии» обстоятель- ства, исключающие возможность получения лицензии и (или) разрешения . Порядок аннулирования лицензий и разрешений установлен Адми- нистративным регламентом, утверждённым приказом МВД России от 29 июня 2012 г. № 646 . Он включает в себя стадии, в рамках каждой из См.: постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 27 декабря 2013 г. № Ф09-13735/13 по делу № А47-16373/2012 (в связи с требованием: О признании незаконным аннулирования разрешения на хранение и использование оружия и патронов к нему). См.: приказ МВД России от 29 июня 2012 г. № 646 «Об утверждении Административного регламента исполнения Министерством внутренних дел Российской Федерации государственной функции по контролю за оборотом гражданского, служебного и наградного оружия, боеприпасов, патронов к оружию, сохранностью и техническим состоянием боевого ручного стрелкового и служебного оружия, находящегося во временном пользовании у граждан и организаций, а также за соблюдением гражданами и организациями законодательства Российской Федерации в области оборота оружия» (в ред. от 10.10.2013). 1 2 1 2 198 которых предусмотрена подготовка следующих процессуальных докумен- тов (решений): предписания об устранении выявленных нарушений правил оборота оружия (по результатам рассмотрения руководством ГУОООП МВД России, ГУТ МВД России или территориального органа МВД России рапорта долж- ностного лица, проводившего проверку правил оборота оружия, либо по ре- зультатам рассмотрения рапорта или акта проверки наличия, организации хранения, учёта и технического состояния оружия и патронов); заключения о приостановлении действия лицензии (готовится должностным лицом лицензирующего органа (выдавшего указанную ли- цензию) по результатам проверки, согласовывается с руководителем под- разделения лицензионно-разрешительной работы лицензирующего органа и утверждается руководством территориального органа МВД России ре- гионального уровня); заключения об аннулировании лицензии или разрешения (готовится должностным лицом ГУОООП МВД России, ГУТ МВД России или террито- риального органа МВД России, выдавшего лицензию или разрешение). Основанием для административного порядка аннулирования лицен- зий и разрешений является возникновение предусмотренных законом об- стоятельств, исключающих возможность получения лицензии и (или) раз- решения. Уполномоченный орган (должностное лицо) при выявлении у юри- дического лица, лицензиата нарушений, указывающих на такие обстоя- тельства, принимает решение о направлении предписания об устранении выявленных нарушений правил оборота оружия (приложение № 6 к ука- занному Административному регламенту) и (или) информации с материа- лами проверок в лицензирующий орган для принятия необходимых мер в соответствии с законодательством Российской Федерации. При непринятии гражданином или юридическим лицом мер по устранению нарушений правил оборота оружия должностным лицом в порядке, предусмотренном Административным регламентом, готовится заключение об аннулировании лицензии и (или) разрешения, изъятии дан- ных лицензий или разрешений, оружия и патронов, а также о принуди- тельном отчуждении оружия и патронов. Заключение об аннулировании лицензии или разрешения готовится должностным лицом ГУОООП МВД России, ГУТ МВД России или тер- риториального органа МВД России, выдавшего лицензию или разреше- ние, по форме, установленной приложением № 20 к Административному регламенту. В случае аннулирования лицензий или разрешений повторное обра- щение за их получением возможно для юридических лиц по истечении |