Кучук. Экономика Китая. Учебное пособие для вузов Владивосток Издательство Дальневосточного университета 2009 предисловие
 Скачать 2.84 Mb.
|
|
1.2. Проблемы формирования государственного бюджета Мировой финансовый кризис способствовал дальнейшей трансформации структуры государственного бюджета. Замедление темпов экономического роста, снижение экспорта, сокращение прибылей предприятий и занятости населения поставили в качестве главной задачи экономической политики повышение внутреннего спроса. Государство вновь возвращается к активной финансовой политике, как и во время финансового кризиса 1997-1998 гг. Однако если в период азиатского финансового кризиса основным направлением финансовой политики было инфраструктурное строительство, то теперь – повышение уровня жизни населения. В бюджетах 2008 и 2009 гг. заметно увеличились расходы: 1. на поддержку села и крестьянства (сань нун); 2. развитие образования, здравоохранения, социальное обеспечение, строительство доступного жилья (минь шэн). В 2008 г. расходы по этим двум позициям выросли на 37,9 и 29,2% (595 и 560 млрд. юаней), а в 2009 г. – на 20,2 и 29,4% (716 и 728 млрд. юаней). Создание большого количества новых рабочих мест за счет развертывания масштабного строительства дорог, портов, аэродромов также будет косвенно способствовать повышению уровня жизни населения. Для поддержки оказавшихся в трудной ситуации предприятий и повышения жизненного уровня сельского и городского населения снижается налоговое бремя. Таким образом, с одной стороны, увеличиваются расходы, а с другой стороны, сокращаются доходы в государственном бюджете. В проекте бюджета на 2009 г. темпы роста расходной части почти в 3 раза выше темпов роста доходной части и составляют соответственно 22,1 и 8%. Дефицит бюджета по сравнению с 2008 г. вырастет с 111 до 950 млрд. юаней, что составит 3% ВВП. Одной из серьезных проблем государственного бюджета является нерациональное распределение расходов и доходов между центральным и местными правительствами. Еще в период плановой экономики местным правительствам принадлежала большая часть предприятий реального сектора, что давало им значительную экономическую и финансовую самостоятельность. Поэтому распределение бюджетных доходов складывалось в пользу местных властей. Однако по мере развертывания реформ все большая часть доходов уходила в центр, а все большая часть расходов перекладывалась на местные правительства. Таблица 22. Соотношение центрального и местных бюджетов (в %)
Как можно видеть из таблицы, местные правительства несут основное бремя бюджетных расходов. В их обязанности входит развитие местной экономики и социальной сферы, строительство базовых сооружений, обеспечение занятости. Однако финансовые возможности местных правительств очень различаются. Соответственно наиболее развитые провинции Восточного Китая имеют гораздо более высокий уровень доходов по сравнению со слаборазвитыми провинциями Западного Китая. Для выполнения своих функций местные правительства изыскивают различные способы, в частности, перекладывают часть общественных финансовых расходов на местные кредитно-банковские структуры, что ведет к снижению их эффективности. Самые большие проблемы с источниками финансирования испытывают правительства низового уровня: уезда, волости, поселка и села. Решение проблемы источников доходов они находят, облагая крестьян многочисленные платежами и сборами на содержание администрации, развитие образования и здравоохранения, строительство дорог и т.д. Для уменьшения дефицита доходов местных правительств центральное правительство все более активно осуществляет политику финансовых трансфертов. Значительный рост объемов трансфертов в последние годы связан также с отменой сельскохозяйственных налогов и различных платежей крестьянского населения. Основную часть финансовых трансфертов центрального правительства получают провинции Западного и Центрального Китая, на Восточный Китай приходится 8% трансфертов. В 2008 г. общий объем доходов местных правительств составил 5.159 млрд. юаней, из которых на собственные доходы приходилось только 55,5%, а на трансферты центра – 44,5%. Однако политика трансфертов имеет свои слабые стороны. Возрастает зависимость правительств низового уровня от вышестоящих органов, что ведет к ослаблению эффективности механизма управления. В процессе маятникового движения средств происходит их утечка. Распределением трансфертов занимается множество ведомств, что способствует коррупции, в результате эффективность их распределения и использования очень низка. Выход из этого положения заключается в урегулировании структуры распределения налогов таким образом, чтобы увеличить долю местных бюджетов. Низовые органы власти должны иметь собственные устойчивые источники доходов, для этого необходимо развивать сельскую экономику. 2. Внебюджетные фонды К ним в Китае относятся финансовые средства, не включенные в государственный бюджет и находящиеся в ведении правительственных структур, а также общественных организаций, выполняющих обязанности, возложенные на них законодательством. Внебюджетные фонды включают следующие статьи: административные и институциональные сборы, фонды и дополнительные платежи, предусмотренные законодательством или утвержденные Госсоветом и провинциальными правительствами; средства, собранные поселково-волостными правительствами для их собственных расходов; а также другие финансовые средства, не охваченные бюджетом. В 80-е гг. центральное правительство создало три основных внебюджетных фонда: фонд строительства ключевых объектов транспорта и электроэнергетики, фонд помощи сельскому хозяйству и фонд регулирования бюджета. Средства в эти фонды поступали от уплаты специальных сборов предприятиями негосударственного сектора. В 1996 г. все три фонда были включены в центральный бюджет, а позднее были ликвидированы. В настоящее время к внебюджетным фондам, созданным центральным правительством, относятся: фонд поддержки образования и фонд поддержки повторного трудоустройства. Основная проблема, связанная с существованием внебюджетных фондов, заключается в том, что абсолютно большая их часть (более 90%) создается на уровне местных правительств с целью увеличения финансовых доходов. Многие местные фонды носят неофициальный и незаконный характер. Доходы, получаемые этими фондами, не попадают в бюджет и не учитываются официальной статистикой. Прежде всего, это относится к различным платежам за использование государственного имущества. Доходы от аренды государственного имущества, передачи земли, пользования водными и природными ресурсами, являющихся государственной собственностью, денежной эмиссии, выпуска лотерейных билетов, объем которых составляет ежегодно сотни миллиардов юаней, в основном остаются у правительственных и административных организаций и учреждений. Поэтому задачей реформы внебюджетных фондов является ликвидация большей части неофициальных фондов, созданных местными правительствами. Платежи за услуги, оказываемые правительственными учреждениями, которые составляют значительную часть доходов внебюджетных фондов, переводятся либо в коммерческие платежи, либо в налоговые поступления государственного бюджета. Как показывает опыт других стран, чтобы увеличить доходы местных бюджетов, необходимо разрешить местным правительствам участвовать в определении налоговых ставок, иметь право на введение местных налогов, а также выпускать облигационные займы. Проблема внебюджетных фондов, к решению которой правительство приступило в последние годы, связана не только с местными правительствами, но и с многочисленными ведомствами и министерствами центрального правительства. Попытка реформировать сложившуюся систему внебюджетных фондов была предпринята Госсоветом еще в 1993 г., однако эта реформа затронула финансовые интересы многих ведомств и была успешно провалена ими. Тем не менее, в начале 2000-х гг. Госсовет и Министерство финансов начали постепенно переводить внебюджетные фонды в управление бюджетом. В 2002 г. было ликвидировано 127 различных фондов правительственного уровня. В первую очередь, это внебюджетные фонды Министерства государственной безопасности, Верховного народного суда, Главного таможенного управления, Главного управления промышленно-торговой администрации, а также других ведомств центрального уровня. Главная цель реформы заключалась в том, чтобы все финансовые доходы и расходы постепенно перевести в бюджетное управление, сформировать комплексный бюджет и ликвидировать внебюджетные фонды. В 2005 г. реформа внебюджетных фондов была проведена на уровне ведомств центрального, провинциального и городского уровня. Перевод внебюджетных доходов и расходов ведомств центрального и местных правительств в государственный бюджет дает возможность Министерству финансов контролировать использование бюджетных фондов, что должно значительно повысить степень их прозрачности. В результате реформы внебюджетные фонды стали именоваться правительственными фондами. Правительственные фонды центрального уровня в 2008 г. включали в себя: фонд на строительство объектов комплекса электростанций Санься; фонд строительства железных дорог; платежи на строительство аэропортов и портов; фонд поддержки переселенцев при строительстве крупных водохранилищ; фонд по проведению лотерей. К местным правительственным фондам относятся платежи на возмездное использование земель под новое строительство; платежи на содержание дорог. Доходы от правительственных фондов хранятся на специальных счетах. Соотношение объема внебюджетных фондов к доходам государственного бюджета в разные годы реформ менялось: в начале 90-х гг. объем внебюджетных фондов сравнялся, а затем превысил объем доходов госбюджета, после чего началось его резкое сокращение. В 2000 г. внебюджетные фонды составляли 28,5% бюджетных доходов, а в 2006 г. сократились до 14,3%. В конце 2008 г. доходы правительственных фондов вновь выросли и составили 25,5% бюджетных доходов. Основная часть их приходится на доходы от платежей за передачу земли под новое строительство. 3. Финансовые риски Риски в системе государственных финансов связаны с дефицитом государственного бюджета и масштабами государственного долга. Дефицит государственного бюджета впервые был официально признан в начале реформ, но оставался очень низким, и к середине 90-х гг. он все еще не превышал 1% ВВП. Проблема, однако, заключалась в том, что, несмотря на низкий уровень бюджетного дефицита, инвестиции в основной капитал росли темпами, значительно превышающими экономический рост, и поэтому неизбежным следствием этой ситуации стало быстрое увеличение денежной массы и инфляция. В связи со снижением темпов экономического роста во второй половине 90-х гг. правительство начало проводить активную финансовую политику. Суть этой политики заключалась в наращивании государственных инвестиций в базовые отрасли промышленности и транспортную инфраструктуру за счет увеличения дефицита бюджета и государственных заимствований. В результате дефицит государственного бюджета к 2002 г. достиг наивысшего уровня - 2,6% ВВП, что, тем не менее, не считается опасным показателем по международным критериям (5%). В период 2001-2007 гг. благодаря успешной налоговой политике бюджетные доходы по сравнению с расходами росли быстрее. Государству удалось заметно увеличить доходную часть бюджета, что позволило снизить уровень дефицита государственного бюджета до 0,36% ВВП в 2007 г. Однако финансовый кризис, стимулировавший рост государственных расходов и снижение доходов, неизбежно вызывает рост бюджетного дефицита. В проекте 2009 г. дефицит государственного бюджета запланирован в объеме 950 млрд. юаней, т.е. 3% ВВП. Государственный долг. В начале 80-х гг., когда обозначился дефицит государственного бюджета, правительство стало проводить политику внутренних заимствований для его покрытия. В этот период размещение государственных облигационных займов носило принудительный характер, и облигации характеризовались низким уровнем ликвидности. Объемы заимствований в 80-е гг. были достаточно ограниченными, однако в 90-е гг., особенно во второй половине, с началом активной финансовой политики объем государственных заимствований стал быстро увеличиваться. Средства, полученные от выпуска государственных займов, направлялись правительством на сооружение крупных объектов в базовых отраслях промышленности и транспорта, модернизацию предприятий, защиту окружающей среды, социальные программы, укрепление финансовой базы государственных банков, развитие сельской инфраструктуры. Именно политика государственных заимствований составила основу активной финансовой политики государства. За период 1998-2004 гг. ежегодный выпуск государством долгосрочных строительных облигаций составлял от 100 до 150 млрд. юаней. Хотя в соответствии с Законом о бюджете местным правительствам было запрещено выпускать займы, центральное правительство часто передавало это право местным властям. Тем не менее, нужно отметить, что выпуск облигаций строительных займов составлял меньшую часть эмиссии государственных обязательств, объем которой за 1995-2005 гг. вырос в 4,5 раза и составил в 2005 г. 690 млрд. юаней. Одна из целей политики финансовой стабилизации заключается в постепенном сокращении участия государства в экономическом строительстве и соответственно уменьшении объемов эмиссии долгосрочных облигаций строительных займов. Их выпуск сократился в 2005 г. до 80, а в 2006 г. до 50 млрд. юаней. Задолженность правительства владельцам государственных обязательств накапливается и превращается в государственный долг. Общая сумма накопленных государством обязательств составила в 2008 г., по данным официальной статистики, 5.327 млрд. юаней или 17,7% ВВП. В 2009 г. сумма внутреннего долга должна вырасти до 6.270 млрд. юаней, т.е. на 943 млрд. юаней, так как государство должно значительно увеличить объем облигационных заимствований для покрытия дефицита бюджета. По сравнению с другими странами показатель соотношения государственного долга и ВВП в Китае можно оценить как очень низкий. Для развитых стран государственный долг составляет от 60 до более 100% ВВП, например, в странах ЕС этот показатель равен в среднем 67%, в Японии – 163%. Однако некоторые экономисты в Китае считают, что при оценке размеров внутреннего государственного долга недостаточно учитывать только объем накопленных заимствований и дефицит государственного бюджета. В сумму государственного долга нужно включить плохие долги государственных банков, задолженность государства по выплате пособий безработным, выплате пенсий, заработной платы. С учетом этих составляющих государственный долг составляет, по разным оценкам, от 90 до 100% ВВП. Продолжение реформы государственных финансов связано не только с сокращением экономических и увеличением социальных функций государства, повышением уровня эффективности и прозрачности государственного бюджета, четким разграничением прав и обязанностей правительства. Необходимо также решать связанные с государственными финансами проблемы государственного имущества и социального обеспечения. Поэтому некоторые экономисты предлагают разделить бюджет на три части: бюджет общественных расходов, бюджет государственного имущества и бюджет социального обеспечения. В проекте бюджета на 2009 г. поставлена задача проведения эксперимента по формированию бюджета государственного имущества. В целом, финансовую политику китайского правительства можно охарактеризовать как не отвечающую современным требованиям развития страны. Хотя доля ВВП, распределяемого через государственный бюджет возросла, она все еще недостаточна для выполнения правительством своих функций регулирования социально-экономического развития. Распределение полученных финансовых ресурсов является нерациональным. Роль правительства в экономическом строительстве завышена. В первую очередь это относится к местным правительствам, которые рассматривают экономическую деятельность как источник получения прибыли. Так как отсутствуют жесткие регуляторы, ограничивающие финансовые расходы правительственных и партийных структур, поэтому доля административно-управленческих расходов чрезмерно высока. В течение многих лет финансовая политика государства строилась на стимулировании инвестиционного роста, в результате чего Китай имеет один из самых высоких в мире показателей уровня инвестиций в основной капитал. При этом, государственные расходы на социальное развитие и социальное обеспечение в Китае заметно ниже, чем в развивающихся странах, имеющих примерно такой же уровень развития. Вопросы для самопроверки
Тема 16. Налоги и налоговая система Налоги являются главной статьей бюджетных доходов государства. Они представляют собой обязательные платежи, взимаемые центральными и местными органами государственной власти с юридических и физических лиц и поступающие в бюджеты различных уровней. Объектом налогообложения является доход (прибыль), имущество, цена товара или услуги, добавленная стоимость, на которые начисляется налог. Величина налогового бремени зависит от налоговой базы и налоговой ставки. Налоговая база – это та величина, с которой взимается налог, а налоговая ставка – это размер, в котором взимается налог. Налоговая льгота представляет собой полное или частичное освобождение от налога. Налоговые ставки и налоговые льготы в совокупности составляют налоговый режим. На практике у большинства компаний на выплату налогов уходит доля прибыли меньшая, чем ставка налогообложения, одной из причин этого является использование различных налоговых льгот, увеличение отчислений в необлагаемые налогом фонды. Совокупность взимаемых в государстве налогов, сборов и других обязательных платежей образует налоговую систему. Налоги бывают двух видов. Первый вид – налоги на доходы и имущество: подоходный налог с физических лиц, налог на прибыль предприятий, имущественные налоги, в том числе налоги на собственность и др. Они взимаются с конкретного физического или юридического лица и их называют прямыми налогами. Второй вид – налоги на товары и услуги: налог с продаж, который в большинстве развитых стран в настоящее время заменен налогом на добавленную стоимость (НДС), акцизные налоги (налоги, прямо включаемые в цену товара или услуги), таможенные пошлины (налоги на экспорт и импорт) и др. Эти налоги называют косвенными, они не связаны непосредственно с доходом налогоплательщика и взимаются независимо от конечных результатов деятельности и получения прибыли. Если прямые налоги – это налоги на доходы и богатство, то косвенные можно считать налогами на расходы и потребление. Прямые и косвенные налоги относятся к общим налогам. Помимо общих существуют специальные налоги, которые имеют целевое назначение (отчисления на социальное обеспечение, медицинское страхование, транспортный налог и др.). Они направляются в различные внебюджетные фонды. Структура налогообложения может быть различной. В развитых странах основу налогообложения составляют личные подоходные налоги и социальные налоги. Причина этого заключается в том, что значительная часть населения этих стран относится к среднему классу, являющемуся основным налогоплательщиком. В странах с переходной экономикой, таких как Китай и Россия, где большинство населения имеет относительно низкие доходы, главное место в доходной части бюджета занимают налог на добавленную стоимость и налог на прибыль предприятий. Формирование и проведение налоговой политики всегда было одним из основных способов регулирования государством социально-экономической сферы. Налоги выполняют три важнейших функции: |