Бюджет и бюджетная система Российской Федерации - Годин А. М., Подпорина И. В.. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации - Годин А. М. Учебное пособие Издание второе, переработанное и дополненное москва 2002 удк 336. 12
 Скачать 1.77 Mb.
|
|
§ 2. Принципы бюджетной системы Характер бюджетного устройства зависит не только от социально-экономического устройства общества, но и от национально-государственного устройства страны. Поэтому бюджетное устройство Российской Федерации основывается на модели бюджетного федерализма, который по существу представляет собой определенный тип бюджетного устройства федеративного государства. Бюджетным кодексом РФ (гл. 5) законодательно закреплено, что бюджетная система Российской Федерации основана на следующих принципах:
Принцип единства бюджетной системы заключается как в единообразном порядке составления бюджета, так и в едином бюджетном документе. Бюджет должен быть только один, и в нем отражаются все доходы и расходы государства. Единство предполагает сопоставимость частей бюджета между собой. Для этого применяется единая бюджетная классификация, т. е. группировка доходов и расходов бюджета по однородным признакам. Взаимодействие бюджетов всех уровней обеспечивается единством правовой базы, форм бюджетной документации, денежной системы, принципов организации бюджетного процесса, гарантирующими единый порядок применения санкций за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации, единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Единство бюджетной системы обеспечивается управлением государственным бюджетом и реализуется через единую социально-экономическую, включая бюджетную, налоговую и фискальную политику государства. В современных условиях единство бюджета нарушается путем выделения из бюджета специальных фондов, целевых программ и т. п. Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы означает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органами местного самоуправления. Принцип самостоятельности бюджетов означает:
Принцип полноты учета бюджетных доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов означает, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов внебюджетных фондов и иные определенные законом обязательные поступления, подлежат отражению в бюджетах, бюджетах внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе Российской Федерации. Налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей полностью учитываются отдельно по доходам и расходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов, за исключением отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, предоставляемых в пределах текущего финансового года. Различают бюджеты брутто и нетто. В бюджет брутто включаются все валовые доходы и расходы государства, а в бюджет нетто — только чистые расходы и доходы. Расходы на государственные предприятия включаются в бюджет брутто, а в бюджете нетто отражается только разница между доходами и расходами. Принцип сбалансированности бюджета предполагает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размеров дефицита бюджета. Доходы бюджета и поступления от источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации. Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Доходы и поступления не могут увязываться с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств целевых иностранных кредитов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации. Принцип гласности означает:
Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета. На практике этот принцип реализуется формально: бюджет публикуется и утверждается в укрупненных цифрах, что искажает его действительную сущность. Принцип достоверности бюджета, т. е. его реальности, предполагает, что все суммы доходов и расходов должны быть обоснованны и правильны. Для современных бюджетов характерны затушевывание направлений расходов и сокрытие реального участия различных слоев общества в формировании доходной части бюджета, т. е. принцип реальности бюджета не соблюдается в настоящее время ни в одной стране (и Россия не исключение), хотя бюджеты большинства стран пропагандируются как реальные. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных бюджетополучателей с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. § 3. Бюджетная классификация. Доходы и расходы бюджетов разных уровней 1. Для составления и исполнения бюджетов, а также обеспечения сопоставимости показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации используется бюджетная классификация Российской Федерации, представляющая собой определенную группировку по единой системе доходов, расходов и источников покрытия дефицита, основанную на однородных признаках, которая используется для составления и исполнения бюджетов и обеспечивает сопоставимость показателей бюджетов всех уровней. Для нормального функционирования бюджетной системы в федеративном государстве необходим "перелив" бюджетных ресурсов, который не может быть произвольным. Механизм его реализации должен быть четко отработан и отлажен. Это, возможно, сделать только на базе единой бюджетной классификации. Кроме того, бюджетная классификация дает возможность экономического и статистического анализа доходов и расходов бюджетов Российской Федерации, обеспечивает адресность выделения финансовых ресурсов. В Российской Федерации используются единые функциональная, экономическая и ведомственная бюджетные классификации. Структура бюджетной классификации определяется федеральным законом. Законодательные (представительные) органы власти субъектов Федерации утверждают бюджетную классификацию для каждого субъекта, основанную на единой структуре бюджетной классификации Российской Федерации. Министерство финансов РФ может вносить изменения в бюджетную классификацию Российской Федерации, не приводящие к ее структурным изменениям. Бюджетная классификация является основополагающим методологическим документом, регламентирующим формы составления, представления и исполнения бюджетов Российской Федерации. Правильная, научно построенная бюджетная классификация позволяет определить цели расходования бюджетных средств, установить задачи и курс финансовой политики правительства. В то же время бюджетная классификация должна четко разграничивать источники бюджетных ресурсов различных уровней и степень участия тех или иных хозяйственных звеньев и граждан в их формировании. Начиная с 1995 г. в России введена новая единая для бюджетов всех уровней классификация, которая обеспечивает общегосударственную и межгосударственную сопоставимость бюджетных данных. При составлении экономической классификации за основу была взята классификация расходов, рекомендуемая Международным валютным фондом, поэтому показатели бюджета также можно использовать для сопоставления с другими странами. По единой бюджетной классификации составляется и консолидированный бюджет. Основные принципы бюджетной классификации полностью вошли в Бюджетный кодекс РФ (гл. 4), согласно которому бюджетная классификация включает:
Данный вариант бюджетной классификации далеко не единственный, используемый в мировой практике, она меняется в зависимости от изменения тех или иных экономических условий и ситуаций. Тем не менее, важен тот факт, что по единой бюджетной классификации формируются бюджеты всех звеньев, это обеспечивает их сопоставимость при оценке и контроле за их исполнением и соответствием своему назначению. Так, например, по сравнению с первоначальной редакцией Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации" и приказом Министерства финансов РФ от б января 1998 г. № 1н "О бюджетной классификации Российской Федерации" в Бюджетном кодексе классификация видов государственных внутренних долгов дополнена уровнем муниципальных образований, а классификация видов государственного внешнего долга Российской Федерации — классификацией государственных внешних активов Российской Федерации. Особое внимание обращено на доходы бюджетов разных уровней (структура доходов бюджетов приведена на схеме 3). 2. Доходы бюджетов — денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством в распоряжение органов государственной власти соответствующего уровня.  Схема 3. Структура доходов бюджета В соответствии с Бюджетным кодексом доходы бюджетов подразделяются на налоговые доходы, неналоговые до-оды и безвозмездные перечисления. Бюджетная классификация в части классификации доходов бюджетов Российской Федерации, функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации, экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации, классификации источников финансирования дефицита бюджетов Российской Федерации является Ниной для всех уровней бюджетной системы и используется при составлении, утверждении и исполнении бюджетов всех уровней, а также составлении консолидированных бюджетов всех уровней. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления вправе своими нормативными актами производить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации, не нарушая общих принципов построения и единства бюджетной классификации Российской Федерации. Действующая в настоящее время редакция бюджетной классификации утверждена Федеральным законом от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ в редакции Федерального закона от 5 августа 2000 г. № 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации". Бюджетная классификация подразделяет объекты классификации на группы, подгруппы, статьи и подстатьи. Например, доходы бюджетов Российской Федерации подразделяются на следующие группы:
Группа 3000000 "Безвозмездные перечисления" в свою очередь подразделяется на подгруппы:
Подгруппа 3020000 "От бюджетов других уровней" подразделяется на статьи:
В соответствии с новой бюджетной классификацией все доходы бюджетов делятся на следующие виды: а) Налоговые доходы, которые включают в себя:
Таблица 2 Ставки (основные) по налогу на прибыль, %
На схеме 4 приведены принципиальные основы налогообложения и функционирования российской налоговой системы. Пропорции распределения налогов и порядок бюджетного регулирования между бюджетами разных уровней утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год на срок не менее трех лет. Срок действия долговременных нормативов может быть сокращен только в случае внесения изменений в налоговое законодательство Российской Федерации. Бюджетный кодекс вводит как обязательное условие возможное увеличение нормативов отчислений в бюджеты нижестоящего уровня на очередной финансовый год, однако механизм реализации этой нормы до настоящего времени еще четко не установлен. б) Неналоговые доходы, к которым в соответствии со ст. 41 Бюджетного кодекса относятся:
Наиболее важными из "иных неналоговых доходов" являются:
Особо следует отметить, что федеральные органы законодательной власти могут устанавливать новые виды неналоговых доходов, отменять или изменять действующие только путем внесения изменений в Бюджетный кодекс. Рассмотрим подробнее основные виды неналоговых доходов:
в) Безвозмездные перечисления (ст. 45 Бюджетного кодекса РФ) включают следующие поступления:
Под взаимными расчетами понимаются операции по передаче средств между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации, связанные с изменениями в налоговом и бюджетном законодательстве Российской Федерации, передачей полномочий по финансированию расходов или передачей доходов, происшедшими после утверждения закона (решения) о бюджете и не учтенные законом (решением) о бюджете. Поскольку бюджетная классификация рассчитана на всю бюджетную систему страны, то соответственно в ней отсутствует подразделение на источники бюджетных доходов различных уровней. Такое разделение устанавливается либо законом о федеральном бюджете, либо законом о налоговой системе Российской Федерации. 3. Бюджетные расходы — это денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления. Различаются бюджетные расходы по следующим направлениям: а) расходы федерального бюджета; б) расходы бюджетов субъектов Российской Федерации; в) расходы местных бюджетов. К расходам, финансируемым исключительно из федерального бюджета, относятся следующие функциональные их виды:
К расходам, финансируемым исключительно из бюджетов субъектов Российской Федерации, относятся следующие функциональные виды расходов:
К расходам, финансируемым исключительно из местных бюджетов, относятся следующие функциональные виды расходов:
Помимо перечисленных расходов, относящихся к бюджетам различных уровней, существуют расходы, в которых участвуют как федеральный, так и региональные и местные бюджеты. В соответствии со ст. 85 Бюджетного кодекса РФ совместно за счет средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов финансируются следующие функциональные виды расходов:
Следует подчеркнуть, что распределение и закрепление между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации перечисленных выше расходов, производится по согласованию соответственно органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и утверждается соответствующими законами о бюджетах, либо по согласованию органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, расположенных на территории данного субъекта Российской Федерации. Порядок согласования распределения и закрепления расходов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации определяется Правительством РФ. Бюджетная классификация разделяет бюджетные расходы по следующим признакам: а) функциональная классификация расходов; б) ведомственная классификация расходов; в) экономическая классификация расходов. В соответствии с функциональной (предметной) классификацией расходы распределяются по отраслям деятельности и звеньям управления. Функциональная классификация характеризует основную цель финансируемого мероприятия, относящегося к числу приоритетных, постоянно существующих национальных потребностей. Являясь важным инструментом принятия государственных решений, бюджетная классификация позволяет выделять направления государственных приоритетов через функциональную структуру бюджета Российской Федерации, обоснованно определять объемы их финансирования, что, в конечном счете должно способствовать эффективному государственному управлению. Кроме того, отраслевая группировка расходов бюджета дает возможность выявлять пропорции распределения бюджетных средств и, изменяя их, добиваться нужных сдвигов в отраслевой структуре. Структура новой бюджетной классификации предусматривает подразделение бюджетных расходов на 20 функциональных разделов, которые в свою очередь делятся на 92 подраздела в зависимости от приоритетности развития той или иной области экономики. Например, главные разделы и подразделы данной классификации включают финансирование следующих видов деятельности:
Учитывая, что в процессе исполнения бюджета некоторые направления потребуют конкретизации в зависимости от приоритетности задач, новая классификация расходов дает возможность их группировки в самостоятельные подразделы, обеспечивающие в совокупности решение общих проблем. Так, в настоящий момент наиболее актуальными задачами являются обеспечение конверсии военного производства, содействие структурной перестройке в промышленности, проведение аграрной реформы. Отдельные, узко ориентированные, функциональные разделы могут носить временный характер и в дальнейшем трансформироваться. Для еще большей конкретизации расходов предусматриваются целевые статьи и виды расходов, отражающие непосредственно отраслевую специфику расходов и основные направления деятельности министерств. Ведомственная классификация предполагает распределение расходов по министерствам (ведомствам). В бюджетах же более низких уровней расходы внутри ведомства разносятся по управлениям и т. д. Так, в бюджете Российской Федерации средства, выделяемые на здравоохранение, распределяются между Министерством здравоохранения РФ и Госкомсанэпиднадзором РФ. В бюджетах других звеньев эти средства распределяются с большей дифференциацией. При распределении расходов в расчет берутся не только федеральные службы, министерства и комитеты, но и такие подразделения, как, например, Служба безопасности Президента РФ, Управление делами Президента РФ. Инструкции по применению бюджетной классификации Российской Федерации издаются Министерством финансов РФ. В случае принятия решений об упразднении и реорганизации органов исполнительной власти Правительство РФ в процессе исполнения федерального бюджета имеет право вносить соответствующие корректировки в бюджетную классификацию в части ведомственной структуры расходов федерального бюджета Российской Федерации. Таким образом, ведомственная классификация позволяет осуществлять адресное выделение финансовых ресурсов, отражающее распределение средств по их конкретным распорядителям (исполнителям). При этом денежные средства расписываются по министерствам и ведомствам в общей сумме с привязкой к отдельным функциональным разделам с нужной степенью детализации. Это позволяет органам законодательной и исполнительной власти принимать обоснованные решения о приоритетности определенных видов деятельности, размерах финансирования, а также обеспечивать контроль за их осуществлением. Принципиально новая схема бюджетной классификации дает возможность формировать и контролировать не только уровень расходов государственных средств по организации управления, увязать эти расходы с выполнением программных и приоритетных задач, но и установить степень ответственности в расходовании средств соответствующих ведомств. Экономическая классификация дифференцирует расходы по хозяйственным признакам или производственным элементам. Например, в бюджетах всех уровней предусматриваются текущие расходы, закупки товаров и услуг, оплата труда государственных служащих, оплата транспортных услуг, оплата услуг связи, выплаты процентов по займам, субсидии и текущие трансферты, капитальные расходы, капитальное строительство, создание государственных запасов и резервов, приобретение земли и нематериальных активов, предоставление внешних кредитов, возврат кредитов и т. д. Предусматривается и более детальное распределение расходов по их предметному признаку (заработная плата, начисления, все виды хозяйственных расходов, трансферты населению и другие виды расходов) по сравнению с действующим порядком в части деления на защищенные и незащищенные статьи расходов бюджета. Такое деление обеспечивает единый подход ко всем получателям средств с точки зрения исполнения бюджета. Между различными видами бюджетного деления расходов обеспечивается возможность перехода от одной группировки государственных расходов к другой (функциональной, ведомственной, экономической). Каждый раздел объединяет расходы на соответствующие цели всех министерств и ведомств, которые их осуществляют (включает целиком бюджет того или иного органа или его часть, ориентированную на данный раздел). Как правило, во многих разделах задействовано несколько министерств и ведомств, которые при этом могут участвовать одновременно в выполнении нескольких разделов. Поэтому бюджет определенного федерального органа в условиях новой бюджетной классификации представляет собой сумму всех его затрат по соответствующим разделам. На практике любой раздел может быть представлен с разбивкой по подразделам. Связь между ведомственной и экономической группировками осуществляется также на уровне видов расходов, так как они достаточно детализированы, и их можно определить с учетом установленных требований к одной из экономических статей. В итоге экономические статьи набираются путем суммирования соответствующих видов расходов по всем статьям всех федеральных министерств и ведомств. Использование субъектами Российской Федерации аналогичных классификаций позволяет обеспечить единую систему учета всех совокупных бюджетных расходов государства, сгруппированных по функциональной, экономической или ведомственной направленности. Причем каждый из нижестоящих бюджетов имеет возможность отразить свои особенности и структуру бюджетной группировки, с учетом приоритетных направлений деятельности. Таким образом, новая бюджетная классификация позволяет сформировать консолидированный бюджет в единой функциональной и экономической группировках. Важной особенностью новой бюджетной классификации является то, что вводится еще два дополнительных блока — классификаторы источников финансирования дефицита бюджета и видов государственного долга. В блоке "источники финансирования дефицита бюджета" отражаются заемные средства, используемые для финансирования расходов бюджета, которые включают в себя займы у Банка России, у государственных внебюджетных фондов, выпуск и размещение государственных обязательств. Также формами финансирования являются изменение остатков средств на счетах бюджета и изменение золотовалютных резервов Правительства РФ. К источникам внешнего финансирования бюджета относятся различные виды займов у иностранных правительств. В блоке "государственный долг" отражаются совокупные долговые обязательства государства, которые делятся на внутренние и внешние. Таким образом, в целом бюджетная классификация ориентирована на решение проблем:
Анализируя проблемы применения новой бюджетной классификации в России, следует особо подчеркнуть, что парламентский контроль за состоянием бюджетного процесса в современном государстве носит опосредованный характер и организуется на принципах аудита, т. е. проверки отчетности исполнения доходной и расходной частей бюджета. Бюджетная классификация является одним из механизмов законодательного определения бюджетных стандартов. Отсутствие разграничений бюджетных стандартов на всех уровнях бюджетной системы приводит к политической безответственности всех уровней власти за их исполнение. Правильная, научно построенная бюджетная классификация позволяет определить цели расходования бюджетных средств, установить задачи и курс финансовой политики правительства. В то же время бюджетная классификация должна четко разграничивать источники бюджетных ресурсов различных уровней и степень участия тех или иных хозяйственных звеньев и граждан в их формировании. |