Учебное пособие Краснодар 2021 2 удк 342. 9 Ббк 67. 401 Л 85 Рецензенты Доктор юридических наук, профессор
 Скачать 1.49 Mb.
|
|
1 Министерство науки и высшего образования Российской Федерации КУБАНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ Е.Б. ЛУПАРЕВ, Е.В. ЕПИФАНОВА ПУБЛИЧНОЕ МЕДИЦИНСКОЕ ПРАВО Учебное пособие Краснодар 2021 2 УДК 342.9 ББК 67.401 Л 85 Рецензенты: Доктор юридических наук, профессор А.Н. Жеребцов Доктор медицинских наук, профессор Л.А. Эртель Лупарев, Е.Б., Епифанова, Е.В. Л 85 Публичное медицинское право: учебное пособие / Е.Б. Лупарев, Е.В. Епифанова; Министерство науки и высше- го образования Российской Федерации, Кубанский государ- ственный университет. – Краснодар: Кубанский гос. ун-т. – 2021. – 191 с. – 500 экз. – ISBN 978-5-8209-1868-1 Авторы (материала) – победители грантового конкурса Сти- пендиальной программы Владимира Потанина 2019/2020. Учебное пособие подготовлено в соответствии с рабочей программой дисциплины «Публичное медицинское право» и включает в себя освещение теоретических вопросов учебного курса с указанием наиболее важных научных и нормативных ис- точников медицинского права. Адресуется студентам магистратуры и преподавателям юридических вузов и факультетов. УДК 342.9 ББК 67.401 ISBN 978-5-8209-1868-1 © Кубанский государственный университет, 2021 © Лупарев Е.Б., Епифанова Е.В., 2021 3 ВВЕДЕНИЕ Медицинское право в целом и его подотрасль публичное медицинское право характеризуются беспрецедентными темпами развития, спецификой содержания медицинских правоотноше- ний, что обусловливает специфический подход к его изучению. Несмотря на то что публичное медицинское право не имеет завершенной структуры, формирование целого ряда правовых институтов, носящих часто комплексный, межотраслевой харак- тер, продолжается. Это требует от студентов постоянного внима- ния к изменениям в законодательстве о здравоохранении, а также в административном, финансовом, уголовном, трудовом законо- дательстве. В связи с тем что все институты публичного медицинского права тесно связаны между собой, необходима логическая после- довательность и систематичность в изучении вопросов курса. По ряду вопросов студенты магистратуры должны обладать начальными знаниями о классических отраслях отечественного права и усвоить основы теории права. Кроме того, юристу, прак- тикующему в медицинской сфере, надо иметь хотя бы общее представление о медицинской деятельности, что по логике обу- чения в магистратуре предполагает наличие юридического обра- зования в бакалавриате или специалитете, где изучаются судеб- ная медицина, судебная психиатрия, административная и уголов- ная ответственность в сфере охраны здоровья, система управле- ния в сфере здравоохранения, деятельность фондов в сфере здра- воохранения. Сформировавшаяся в России система обучения в магистратуре позволяет обучаться в ней и лицам с непрофильным образованием, и в контексте данного курса речь может идти прежде всего о лицах с медицинским образованием, которым да- же более, чем юристу, понятны вопросы, например, биоэтики. Сказанное не исключает возможности эффективно освоить данный курс и лицам, не имеющим юридического или медицин- ского образования, но требует от этой категории обучающихся в сжатые сроки освоить некую квинтэссенцию как юридической науки, так и основ медицинских знаний. 4 Изучение курса предполагает работу со значительным объ- емом нормативного материала и специальной литературы. В силу этого в пособии дана фундаментальная юридическая литература и основные нормативные, договорные и судебные источники по каждой теме. 5 1. КОНСТИТУЦИОННЫЕ И МЕЖДУНАРОДНО- ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МЕДИЦИНСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 1.1. Медицинское законодательство как элемент обеспече- ния права на жизнь. 1.2. Право на охрану здоровья и медицинскую помощь как основополагающее социальное право человека и гражданина. 1.3. Международно-правовое регулирование права на жизнь, охрану здоровья и медицинскую помощь. 1.4. Распределение полномочий в сфере медицинского зако- нодательства между уровнями публичной власти. 1.1. М ЕДИЦИНСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО КАК ЭЛЕМЕНТ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВА НА ЖИЗНЬ Медицинское законодательство выступает неотъемлемой гарантией права человека на жизнь. Право на жизнь обеспечива- ется системой политических, организационных, финансово- экономических и специальных юридических гарантий. Под га- рантиями понимается совокупность приемов и способов, необ- ходимых для реализации данного права. Гарантии права на жизнь взаимосвязаны между собой. Поэтому мы рассматриваем юриди- ческие гарантии в их привязке к политическим институтам, фи- нансово-экономической политике государства, к организацион- ным основам государственного и муниципального управления. Говоря о политических гарантиях права на жизнь и об их юридическом закреплении, мы прежде всего обращаемся к ст. 2 и ч. 2 ст. 7 Конституции РФ, в которых провозглашается, что чело- век, его права и свободы – это высшая ценность, защищаемая государством, а также закрепляется, что в России охраняется здо- ровье человека. Совершенно ясно, что без политических, соци- ально-экономических и организационных составляющих само по себе медицинское законодательство не может гарантировать пра- во на жизнь человека. Только в системе данные институты госу- 6 дарства и общества способны обеспечить жизнь и здоровье чело- века в Российской Федерации. Собственно термин «медицинское законодательство» пред- ставляет собой собирательное понятие, которое иногда употреб- ляется как синонимичное термину «законодательство об охране здоровья». Кроме того, мы должны разграничивать охрану здоро- вья, санитарно-эпидемиологическое благополучие и собственно медицинскую деятельность. Нам необходимо понять, где закан- чиваются медицинская деятельность и начинается деятельность, хоть и влияющая на здоровье населения, но собственно- медицинской не являющаяся. В современных работах по теории медицинского права де- лается попытка разграничить понятия «медицинская помощь» и «медицинская услуга» 1 . Но в публично-правовой сфере правово- го регулирования принципиальное значение имеет вопрос о соот- ношении понятия «медицинская деятельность», которое закреп- лено в п. 10 ст. 2 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. (в ред. от 6 марта 2019 г.) «Об охране здоровья граждан Российской Фе- дерации» 2 , и понятия «охрана здоровья граждан», закрепленного в п. 2 этой же статьи. Понятно, что медицинская деятельность представляет собой один из элементов охраны здоровья граждан, т.е. эти термины соотносятся как общее и единичное, являются соподчиненными. В то же время трактовка ст. 2 Федерального закона «Об охране здоровья граждан Российской Федерации» позволяет говорить о том, что законодатель относит меры сани- тарно-эпидемиологического (профилактического) характера к медицинским 3 . Обратим внимание на очевидную нелогичность формулировки п. 2 ч. 1 ст. 2 Федерального закона «Об охране 1 Пономарев Н.С. Реформа здравоохранения в контексте защиты прав пациентов // Медицинское право. 2018. № 6. С. 30–35. 2 URL: http://www.pravo.gov.ru – 22.11.2011 (дата обращения – 11.06.2020). 3 См., например: О необходимости лицензирования оказания услуги по дезинфектологии в случае, если данная услуга оказывается не в рамках оказания медицинской помощи: Письмо Минздрава России от 13.05.2014 № 24-1-2036856 (официально не опубликовано) // СПС «Консультант- Плюс». 7 здоровья граждан Российской Федерации», в которой медицин- ские меры охраны отделяются от научных, хотя первостепенное значение медицинской науки вряд ли кто-либо отрицает. Обра- щая внимание на такого рода проблемы, мы тем не менее должны дать четкое понимание предмета медицинского законодательства, которое в конечном итоге отличается от законодательства об охране здоровья исключительно по общественным отношениям, косвенно влияющим на здоровье человека (финансирование ме- дицинской деятельности, организация государственного и муни- ципального управления, ответственность). Указанные рассужде- ния важны и с точки зрения соотношения публичного медицин- ского права как комплексного института медицинского права и медицинского законодательства. В общей теории права нет един- ства позиций по вопросу соотношения отрасли права и отрасли законодательства. Суммируя существующие точки зрения, следу- ет констатировать, что в одних случаях отрасль права и отрасль законодательства в целом совпадают (например, гражданское право и гражданское законодательство) или отрасль права шире (уже) отрасли законодательства. Применительно к медицинскому праву можно говорить, что оно включает в себя различные отрас- ли законодательства. Спецификой же публичного медицинского права следует считать тезис о том, что его предметом выступают только публичные общественные отношения, т.е. отношения, за- трагивающие интересы общества и государства в целом. Внутренняя система медицинского законодательства опре- деляется в соответствии с распределением полномочий между уровнями публичной власти с учетом международно-правовой составляющей. 1.2. П РАВО НА ОХРАНУ ЗДОРОВЬЯ И МЕДИЦИНСКУЮ ПОМОЩЬ КАК ОСНОВОПОЛАГАЮЩЕЕ СОЦИАЛЬНОЕ ПРАВО ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА Сам по себе факт закрепления права на жизнь и права на охрану здоровья в гл. 2 Конституции РФ уже означает, что госу- дарство признает данные права человека и гражданина основопо- лагающими. Но даже без закрепления указанных прав в каком- 8 либо нормативном акте понятно, что жизнь и здоровье являются наивысшей ценностью в цивилизованных государствах. Данные права определяются как общечеловеческие ценности вне зависи- мости от господствующей идеологии и религиозных убеждений в том или ином обществе. И если трактовка права на жизнь в ст. 20 действующей Конституции РФ трактуется несколько специфич- но, во взаимосвязи со смертной казнью и условиями ее примене- ния, нет сомнений, что это личное право, безусловно и безогово- рочно определяемое как свойство личности, то право на охрану здоровья и медицинскую помощь – это социальные права, выте- кающие из права на жизнь. Базирующаяся на принципах международного права Кон- ституция РФ провозгласила Россию социальным государством и закрепила конституционное право на охрану здоровья (ст. 41). В целях реализации ратифицированных международных актов (например, Рамочной конвенцией Всемирной организации здра- воохранения по борьбе против табака и т.д.) в России были при- няты нормативные акты, регулирующих отношения в сфере охраны здоровья граждан: – Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ (ред. от 24.04.2020) «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» 1 ; – Федеральный закон от 23 июня 2016 г. № 180-ФЗ «О био- медицинских клеточных продуктах» 2 ; – Федеральный закон от 23 февраля 2013 г. № 15-ФЗ (ред. от 27.12.2019) «Об охране здоровья граждан от воздействия окру- жающего табачного дыма и последствий потребления табака» 3 ; – Федеральный закон от 29 ноября 2010 г. № 326-ФЗ (ред. от 24.04.2020) «Об обязательном медицинском страховании в Рос- сийской Федерации» 4 ; 1 Собрание законодательства РФ. 2011. № 48. Ст. 6724. 2 Собрание законодательства РФ. 2016. № 26 (ч. 1). Ст. 3849. 3 Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru, 25.02.2013; 28.12.2019 (дата обращения – 26.05.2020). 4 Собрание законодательства РФ. 2010. № 49. Ст. 6422. 9 – Федеральный закон от 12 апреля 2010 г. № 61-ФЗ (ред. от 03.04.2020) «Об обращении лекарственных средств» 1 ; – Федеральный закон от 2 января 2000 г. № 29-ФЗ (ред. от 01.03.2020) «О качестве и безопасности пищевых продуктов» 2 ; – Федеральный закон от 18 июня 2001 г. № 77-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации» 3 ; – Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ (ред. от 26.07.2019) «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» 4 ; – Федеральный закон от 17 сентября 1998 г. № 157-ФЗ (ред. от 28.11.2018) «Об иммунопрофилактике инфекционных болез- ней» 5 ; – Федеральный закон от 20 июля 2012 г. № 125-ФЗ (ред. от 24.04.2020) «О донорстве крови и ее компонентов» 6 ; – Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 3-ФЗ (ред. от 26.07.2019) «О наркотических средствах и психотропных веще- ствах» 7 ; – Федеральный закон от 30 марта 1995 г. № 38-ФЗ (ред. от 23.05.2016) «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» 8 ; – Закон РФ от 2 июля 1992 г. № 3185-1 (ред. от 19.07.2018) «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» 9 ; 1 Собрание законодательства РФ. 2010. № 16. Ст. 1815. 2 Собрание законодательства РФ. 2000. № 2. Ст. 150. 3 Собрание законодательства РФ. 2001. № 26. Ст. 2581. 4 Собрание законодательства РФ. 1999. № 14. Ст. 1650. 5 Собрание законодательства РФ. 1998. № 38. Ст. 4736. 6 Официальный интернет-портал правовой информации URL: http://www.pravo.gov.ru – 23.07.2012; 24.04.2020 (дата обращения – 26.05.2020). 7 Собрание законодательства РФ. 1998. № 2. Ст. 219. 8 Собрание законодательства РФ. 1995. № 14. Ст. 1212. 9 Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 33. Ст. 1913. 10 – Закон РФ от 22 декабря 1992 г. № 4180-1 (ред. от 23.05.2016) «О трансплантации органов и (или) тканей челове- ка» 1 На уровне отдельных законов в России наблюдаются по- пытки комплексно охватить современные направления охраны здоровья граждан. 1.3. М ЕЖДУНАРОДНО - ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРАВА НА ЖИЗНЬ , ОХРАНУ ЗДОРОВЬЯ И МЕДИЦИНСКУЮ ПОМОЩЬ Согласно ст. 25 Всеобщей декларации прав человека (1948 г.) каждый человек имеет право на такой жизненный уро- вень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необ- ходимое социальное обслуживание, который необходим для под- держания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение в случае безработицы, болезни, инвалидно- сти, вдовства, наступления старости или ином случае утраты средств к существованию по не зависящим от него обстоятель- ствам. В начале XXI в. в большинстве развитых стран мира наме- тилась тенденция расширения направлений деятельности в обла- сти охраны здоровья граждан, что подтверждают исследования направлений деятельности ООН и ВОЗ. Связано это с получив- шим признание пониманием здоровья в широком смысле. Все- мирная организация здравоохранения выделяет следующие направления деятельности, связанные с охраной здоровья граж- дан: – обеспечение медико-санитарной помощью (т.е. сохране- ние непосредственного здоровья человека); – оценка безопасности продуктов питания, полученных с применением новых технологий, таких как генная инженерия (ГМО-технологий) или нанотехнологии (т.е. разработка между- народных пищевых стандартов, которые охватывают основные виды пищевой продукции, к которым относятся переработанные продукты питания, полуфабрикаты и сырые продукты питания, а 1 Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 2. Ст. 62. 11 также материалы, используемые при переработке пищевых про- дуктов); – оценка риска, определение безопасных предельных значе- ний концентрации химических веществ, которые используются в качестве основы при разработке национальных и международных стандартов в области безопасности продуктов питания, направ- ленных на охрану здоровья потребителей (химические вещества могут попасть в продукты питания либо в результате их наме- ренного использования в технологическом процессе (например, в виде пищевых добавок), либо в результате загрязнения воздуха, воды и почвы, например, загрязнение диоксинами, влияющими на репродуктивную функцию человека и щитовидную железу, происходит преимущественно через загрязненный корм для жи- вотных); – оценка антимикробной резистентности (противомикроб- ные препараты являются важнейшими лекарственными сред- ствами для лечения болезней человека и животных, однако необ- ходимо сокращать риски для общественного здравоохранения, которые представляет антимикробная резистентность, связанная с использованием противомикробных препаратов при производ- стве продуктов питания животного происхождения); – оценка доступа к безопасному водоснабжению. Все эти направления деятельности и результаты оценки факторов, неблагоприятно влияющих на здоровье человека, от- ражаются в ежегодных докладах ВОЗ, статистических данных, полученных в ходе мониторинга различных стран. Глобальность проблем понятна и в России. Международные стандарты охраны здоровья требуют более широкого подхода к проблемам правовой охраны здоровья насе- ления, предполагающего установление уголовной и администра- тивной ответственности за правонарушения в сфере производства и оборота сельскохозяйственной продукции и различных пище- вых добавок, а также применения в пищевой промышленности генетически модифицированных организмов (ГМО), т.е. орга- низмов, генотип которых был изменен с помощью методов ген- ной инженерии с целью повышения урожайности сельскохозяй- ственных культур и их устойчивости к вредителям. Несмотря на 12 достаточно строгий контроль за выпуском генно-инженерно- модифицированных организмов в окружающую среду, осуществ- ляемый в соответствии с законодательством РФ 1 , на рынок по- ступает довольно много генно-модифицированной продукции (сои, кукурузы, овощей и др.), которая может представлять опас- ность для здоровья потребителей. Это выходит за рамки тради- ционных представлений отечественного законодателя о мерах уголовной и административной ответственности за правонару- шения в сфере здравоохранения и требует совершенствования всей системы деликтного законодательства в области охраны здоровья граждан. Чтобы четко представить себе содержание рассматриваемо- го вопроса, следует обратиться к Уставу Всемирной организации здравоохранения (далее – ВОЗ), в котором закреплено, что глав- ной целью организации провозглашается «достижение всеми народами возможно высшего уровня здоровья» (ст. 1). Под тер- мином «здоровье», как указывается в преамбуле Устава, понима- ется «состояние полного физического, душевного и социального благополучия, а не только отсутствие болезней или физических дефектов». Данные положения Устава ВОЗ лежат в основе меж- дународно-правового регулирования медицинской деятельности. Международное медицинское право – это часть международного права, которая регулирует межгосударственные отношения по вопросам здравоохранения и медицины. Источниками междуна- родно-правового регулирования в сфере медицины являются те международные акты, нормы которых направлены на улучшение здоровья народов в мирное время и охрану здоровья людей в слу- чае войны. Всемирная организация здравоохранения уделяет качеству продуктов питания огромное внимание, согласно ее оценкам, около 600 миллионов случаев возникновения болезней пищевого происхождения ежегодно несут угрозу здоровью человека и эко- номике, несоразмерным образом затрагивая уязвимых и маргина- 1 О государственном регулировании в области генно-инженерной де- ятельности: Федеральный закон от 05.07.1996 № 86-ФЗ (ред. от 03.07.2016) // Российская газета. 1996. 12 июля. 13 лизованных лиц, особенно женщин и детей, население, страдаю- щее от вооруженных конфликтов, и мигрантов. В мировом про- странстве наступил поворотный момент, когда требуется неза- медлительный международный диалог о действиях, необходимых для повышения уровня безопасности пищевых продуктов. Для разрешения проблемных вопросов объявлено Десятилетие дей- ствий ООН по проблемам питания. На международном уровне проводится активная работа по обеспечению населения качественными продуктами питания. Эту работу осуществляет Комиссия, отражающая мнения 185 стран ее участниц – Кодекс Алиментариус (в переводе с латыни означает «кодекс пищевых продуктов»). Это Свод стандартов на пищевые продукты (программа ООН по установлению стандартов на пи- щевые продукты), созданный ВОЗ и ФАО в 1963 г. В последнее время Комиссия занималась проблемами, связанными с присут- ствием афлатоксинов в инжире, ртути в тунце и пестицидов в различных сельскохозяйственных культурах, а также вопросами борьбы с вирусами в пищевых продуктах и возрастающими про- блемами в области общественного здравоохранения, которые представляют неинфекционные заболевания, вызванные некаче- ственным питанием. Для предотвращения загрязнения пищевых продуктов в самом источнике Кодекс также разрабатывает кодек- сы практики для безопасного производства пищевых продуктов, входящих в корм для животных. Стандарты Кодекса получили статус международных критериев безопасности пищевых про- дуктов в соответствии с Соглашением Всемирной торговой орга- низации (ВТО) о применении санитарных и фитосанитарных мер 1995 г. Основываясь на выработанных международных правилах, зарубежные законодатели формулируют созвучные по содержа- нию внутригосударственные нормативные акты. Международные правовые документы ООН, защищая га- рантированное право на здоровье и равный доступ к медицин- ским услугам, посвящены защите отдельных субъектов права, например, «Декларация о правах умственно отсталых лиц» (1971 г.), «Декларация о правах инвалидов» (1975 г.), «Деклара- ция прав ребенка» (1989 г.). 14 |